王国龙：关于流动人口计划生育基本公共服务均等化的调研报告

随着城市化快速推进，人口流动迁移规模不断扩大，越来越多的人口流入城市，在为城市经济社会发展提供大量人力资源的同时，也给城市的社会管理和公共服务带来新的挑战。为贯彻落实国务院《流动人口计划生育工作条例》、《湖北省流动人口服务和管理条例》，推进流动人口计划生育基本公共服务均等化，今年以来，翔凤镇人民政府组成课题组，深入全镇各联络处、社区、村、小区，通过召开座谈会、实地视察、查阅相关资料等方式，对全镇流动人口计划生育基本公共服务均等化工作情况进行了调研。

一、现状与做法

翔凤镇是来凤县政治、经济、文化中心，国土面积138平方公里，是鄂湘渝边区交通要冲和重要物资集散地，商贾云集，边贸兴旺。全镇辖4个社区、28个村、128个县直单位。据统计，2011年翔凤镇流动人口8840人，其中流入人口1978人，流入已婚育龄妇女672人；2012年翔凤镇流动人口9870人，其中流入人口2104，流入已婚育龄妇女694人；2013年流动人口增加到11551人，其中流入人口2670人，流入已婚育龄妇女786人。从2012年10月和2013年9月底的统计数字来看，翔凤镇作为来凤县重要的流动人口集聚区，流动人口、流入已婚育龄妇女总量呈现增长趋势。加强流动人口计划生育工作，推进流动人口计划生育基本公共服务均等化，促进流动人口社会融合成为迫在眉睫的重大任务和亟待破解的时代命题。

为了让流动人口享受户籍居民同等的计划生育优质服务，近年来翔凤镇努力推进流动人口计划生育基本公共服务均等化，工作机制不断健全，基本公共服务覆盖面逐步扩大，流动人口信息和管理平台、机构队伍建设等基础保障条件普遍改善。2013年，翔凤镇获湖北省生育文明示范乡镇集体称号。

从2011年初，翔凤镇被确定为来凤县推进流动人口计划生育基本公共服务均等化试点乡镇以来，按照 “属地化管理、市民化服务”的原则，以创新流动人口服务管理体制为核心，扎实开展以“6+1”（即：“宣传倡导、行政服务、避孕节育、生殖健康、优生优育、奖励优待”和“社会保障”服务）为主要内容的流动人口基本公共服务建设工作，并将流动人口基本公共服务均等化服务工作不断向产业园区、重点行业和重点区域延伸，实行“温馨四季服务”，落实城区“网格五级管理”，开展多层次、全方位、常态化的计划生育优质服务，推行流动人口计划生育区域化协作，努力形成整体联动、齐抓共管的良好局面。其主要做法是：

（一）落实“四个目标”，努力创新流动人口均等化服务管理机制。

在抓好计划生育经常性工作的同时，认真落实计划生育工作“机制更完备，运转更高效，操作更规范，效果更明显”的目标，突出重点，统筹兼顾，努力创新体制机制，走出了一条具有本镇特色的流动人口计划生育“网格化管理”、“温馨式服务”工作路子，形成了对流动人口计划生育实施动态管理服务的新模式。

一是提高认识，高度重视。流动人口管理难落实、服务难到位是当前突出的社会问题。该镇党委、政府把流动人口计划生育工作作为一项重要任务，认真思考流动人口计划生育工作中的问题和薄弱环节，研究整改措施和推进方向。从制度执行、社会保障、改善服务、权益维护、加强管理五方面着力，成立了流动人口基本公共服务均等化试点工作领导小组，制定了实施方案。领导小组每季度召开一次流动人口计生基本公共服务均等化工作协调会，听取计生工作专题汇报，研究部署本季度具体工作，每年进行两次专题督导调研、开展一次大型宣传活动。

二是强化机制创新和统筹管理。该镇初步建立起流动人口计划生育“网格化”服务管理体系，包括一个综合平台，五级网格单位。一个综合平台指镇计生办统筹全镇流动人口形势，提出有效措施，切实抓好辖区内流动人口服务管理。五级网格单位即将本镇确定为一级“网格”；将所辖4个社区划分为二级“网格”，将11个小区划分为11个三级“网格”，将各小区划分为83个四级“网格”，将流入人口租住区、个体商铺、集散市场、车站、企业（包括宾馆、餐饮、娱乐场所）等按联片划块原则划分为各个单元格，原则上每个四级“网格”内居民300户或是1000人左右；将流入50人以上的用工单位划分为五级“网格”，将各用工单位划分为各个单元格，积极引导用工单位、业主委员会、物业公司参与。突出“六个依托”，即依托社区（村居）抓暂住、依托单位抓职工、依托房东抓房客、依托市场抓从业、依托工地抓民工、依托协会抓自我。

三是整体联动、职责明确。近几年，开展了流动人口计划生育系列活动，进一步明确了计生、卫生、民政、公安、劳动保障等11个部门职责，其中宣传倡导、避孕节育、生殖健康、优生优育、奖励优待五个方面的均等化服务由计生和卫生单位负责，身份管理均等化由公安派出所负责，子女受教育权利均等化由学校负责，就业创业及培训均等化由人社部门负责，医疗卫生服务均等化由卫生单位负责，便民维权服务均等化由公安、工商、司法、计生等单位负责。

在流动人口计划生育基本公共服务均等化工作进程中，翔凤镇各村、社区广泛开展了流动人口计划生育“温馨四季”优质服务活动，特别是4个社区各具特色，为流动人口提供“三关爱”（人性关爱、人情关爱、人文关爱）、“三服务”（主动服务、优质服务、和谐服务），关注流动人口的生产、生活、生育、生殖健康状况，寓管理于服务之中，维护流动人口实行计划生育的合法权益。

育红桥社区提出“希望之春”优质服务方案，以“送知识、送温暖、送服务”为主旋律，春节期间抓住流动人口返乡、返城之际，在流动人口聚集地—汽车客运站，开展计生宣传活动，为流动人口提供生产致富、劳动维权等信息。

花园堡社区提出“清凉之夏”优质服务方案，以为流动人口“办实事、办好事”为主旋律，为流动人口提供服务。一是建立健全留守儿童档案；二是建立“远航爱心留守儿童托管中心”；三是关注学生心理健康教育；四是实施社区干部结对帮扶制度；五是组织开展丰富多彩的关爱活动。

精神堡社区提出“美满之秋”优质服务方案，以提高“流动人口家庭素质”为主旋律，在流动人口集中的集贸市场、餐饮酒店和企业，以15-24岁流动人口青少年为重点目标人群，开展“生育关怀—青春健康”教育讲座活动。

三官坪社区提出了“温暖之冬”优质服务方案，以开展“五送、五关怀”为主旋律，为流动人口服务。“五送”，即为流动人口开展送宣传、送服务、送关怀、送政策、送温暖活动，“五关怀”，即关怀流动人口生育、生活问题；关怀流动人口育龄妇女生殖健康；关怀流动人口独生子女，帮助其就学入托；关怀流动人口女孩健康成长；关怀流动人口特困家庭。

（二）实施“三项工程”，努力确保流动人口均等化工作取得实效。

  一是实施“惠民工程”，加强基本公共服务网络体系建设，保障流动人口享受到优质的行政服务。开辟了“绿色通道”，注重强化 “一站式”服务大厅的保障功能。人口计生、公安、工商、民政、劳动保障、教育、卫生等单位在镇为民服务中心实行一站式办公、联合办证，把流动人口职业介绍、证件办理、房屋租赁、法律维权、教育培训、计划生育、子女入学等服务项目都纳入“一站式”服务的内容中来，使流动人口不出乡镇就能把需要办的手续办全。对于计划生育证件的办理及审验，实行了计生服务人员代办制度，使广大流动人口不出村（社区）就能办理《生育服务证》，审验《流动人口婚育证明》。

  二是实施“温馨服务工程”，努力实现流动人口技术服务均等化。该镇对流动人口实行“一证通”服务，对流入该镇一年以上的计划生育家庭，发给一本《流动人口爱心服务证》，凡持有该证的外来人口到计生服务机构都能享受到“十免费”服务。近两年来，该镇为流动人口免费提供计生 “四术”服务1673人次，免费开展查环查孕、生殖健康普查,1504人次，免费发放避孕药具5621盒，免费提供《流动人口孕检证明》561人，免费提供预防出生缺陷药品28盒，免费进行孕前优生风险评估17人，免费发放0-3岁婴幼儿早期教育辅导手册43本，免费进行家庭随访服务1697人次，免费提供生育“绿色通道”服务15人，免费开展独生子女行为教育57人。

三是实施“爱心工程”，不断推进流动人口社会服务均等化。近两年多以来，重点开展了以宣传教育、咨询服务、生育关怀行动、婴幼儿早期教育、居家养老服务、科技致富到家、免费就业培训、流动人口困难家庭爱心扶持等八个方面为载体的“爱心工程”服务活动。其中，大型活动3次，经常性活动31次，为32户流动人口困难家庭帮扶10．5万元。

（三）确保“两个到位”，努力为流动人口均等化工作顺利开展提供有力保障。

一是经费保障到位。2011年，设立了“流动人口计划生育关爱基金”，并进一步明确其经费来源和用途。目前，镇级投入再加上社会各界捐款，该基金已达20余万元。对流动人口计划生育工作所需经费，由镇政府列入本级财政预算，足额拨付到位，确保工作正常运转、确保相关奖励扶助政策落实到位。二是考核督导到位。建立流动人口均等化服务综合考核评估体系，由试点工作领导小组牵头，组织力量随机深入基层，采用明查暗访的方式，每年对相关单位和各社区、村（居）、大型企业开展流动人口基本公共服务均等化情况进行考核督导。重点考核流动人口信息登记率、免费计划生育技术服务覆盖率、部门基本公共服务到位率、流入群众满意率。对取得突出成效的单位，予以表彰奖励，对工作不扎实、不到位和问题较多的单位坚决实行责任追究。

二、存在的问题

流动人口的主体是处在生育旺盛期的育龄人口,这个流动的庞大育龄群体,不仅使传统的公共管理和社会服务面临严峻挑战,而且给人口计生工作带来了新的更大的难题。调研组认为，当前翔凤镇流动人口计划生育基本公共服务均等化工作中主要存在以下几方面的问题亟待解决。

一是信息采集难未能真正解决。一方面流动人口构成的复杂性、从业行为的随意性、生育行为的隐蔽性及居住环境的不稳定性等，给及时、准确地掌握流动人口相关信息带来了很大的困难。另一方面对于流动人口计划生育信息的入户调查，很大程度上存在着门难进、人难见、话难谈的现象。其登记信息基本是由流动人口本人陈述，很难断定信息的准确程度。对于流动人口是否持有《婚育证明》，缺乏有效的约束机制和制约措施，尚未真正把住关口，大多数流动人口在离开户籍地前未主动到户籍地乡镇（街道）办理《婚育证明》；现行政策滞后，目前执行的有关流动人口管理服务的政策法规，缺乏实际操作性，针对管理对象的约束性条款较少且不具备强制性，在很大程度上影响了工作的开展。计生服务管理人员由于入户宣传常吃“闭门羹”，也存在畏难情绪，工作难以深入。没有准确的流动人口相关信息，流动人口服务管理就没有稳固的根基。

二是共管机制形成未能真正到位。推进流动人口计划生育均等化工作涉及县、镇、社区（村）三个层面，户籍地、居住地、用工单位、房东等多方主体，人口计生、综治、财政、公安、卫生等十多个单位，关系纷繁复杂，需要众多部门配合和社会力量的支持。虽然翔凤镇对流动人口管理实行了政府领导、部门联动、综合治理的工作机制，但部分干部和本地市民对“均等化”工作不理解，思想认识不够到位，实施工作中尚未真正形成全社会齐抓共管、综合治理的良好格局。同时，流动人口户籍所在地的工作水平参差不齐，信息不全，反馈滞后，工作联动性差，也增大了实施工作的难度。

三是队伍建设未能真正落实。截至今年9月底，全镇外来已婚育龄妇女已达786人之多，开展流动人口计划生育均等化服务，工作量特别大。同时，随着生活品质的提升，流动人口特别是新生代流动人口对服务的个性化、多样化需求越来越多，品位也越来越高，传统的服务管理模式已经不能满足她们的要求，这就需要在服务理念、服务内容、服务形式、服务手段等方面进行大量创新。目前，全镇4个社区，流动人口网格员已配备到位的200人，但这200人中有不少要兼职从事别的社区工作，人手不够，极大影响了基层工作人员的积极性。

三、几点建议

随着全镇经济发展方式的转变、城市化水平的不断提高，流动人口总量的持续增加，推进流动人口管理体制创新和均等化服务已迫在眉睫。因此，调研组建议：

1、进一步提高对流动人口计划生育基本公共服务均等化工作的认识  。推进流动人口计划生育基本公共服务均等化工作的重要性体现在：一是稳定低生育水平，统筹解决人口问题的需要。流动人口是计划生育工作的一个重点和难点，计划外出生当中绝大部分集中在流动人口方面。二是促进社会和谐，维护公平正义的需要。通过这项工作的开展，可以缩小不同人群、不同地区、不同阶层之间在计划生育服务管理上的差距，从而来化解、缓解、消除一些社会矛盾，体现公平正义。三是转变政府职能，建设服务型政府的需要。通过搭建计划生育公共服务平台，为流动人口提供与市民一样的均等化服务项目和内容，体现以人为本，执政为民的要求，树立民本政府、服务型政府的良好形象，不仅对人口计划生育工作意义重大，对推进整个基本公共服务均等化也有先导性的意义。

2、进一步健全流动人口工作统筹管理、综合决策体制。紧紧围绕建设“富强、秀美、文明、和谐翔凤镇”的发展战略，坚持以科学发展观统领人口和计划生育工作，增强统筹发展意识。一是建立党政领导负责的人口（或流动人口）工作领导协调常设机构，切实加强对流动人口工作的统筹协调。加强流动人口计划生育服务管理政策与户籍管理、劳动就业、教育、医疗、社会保障、住房等方面的政策制度的衔接和协调，制定和完善均等化服务相关公共政策，形成部门协同推进流动人口基本公共服务均等化工作合力。二是健全出租房屋、企事业单位、人力资源市场、暂住人口、流动育龄妇女、流动党团员等流动人口登记管理制度，真正建立起“属地管理、单位负责、居民自治、社区服务”的属地化管理新体制。三是健全流动人口综合服务管理信息系统，  充分利用人口计生、统计、公安、人力资源社会保障等部门管理资源，建立统一的全员流动人口信息采集、更新和动态管理制度，开展流动人口变动趋势的预警监测和综合分析，全面掌握流动人口生存发展状况，为政府科学决策和流动人口享受基本公共服务提供信息支撑。

3、进一步加强流动人口服务管理员队伍建设。一是加强流动人口服务管理员队伍建设。严格按照“村（小区）至少配备1名计划生育专干”的规定，依托村、小区，配齐配强社区、村流动人口服务管理员队伍，做到在编在岗，专人专用。建立队伍动态管理机制，根据辖区人口变动情况，确保基层计生队伍力量满足工作需求。二是加强业务素质和技能培训。通过制订科学的人才引进和后续培养计划，抓好各级人员专业知识与能力的培训，提高综合职业能力。三是加强流动人口服务管理员队伍管理。根据当前社区流动人口计划生育服务管理员队伍中身份、待遇、资金渠道各不相同的实际情况，要从身份、待遇、责任相统一的角度统筹解决好管理员队伍问题。在落实财政经费，提高待遇的前提下，探索建立科学有效的晋升、综合考核激励机制，调动工作积极性，进一步夯实基层计生工作基础。

4、进一步推进流动人口计划生育服务管理均等化。人口计生部门要坚持以人为本，树立服务为先理念，在镇党委、政府的重视支持下，全面推进流动人口计划生育服务管理均等化。一是全面推进宣传教育均等化。充分利用各种宣传方式，强化宣传教育的针对性和有效性，积极开展关爱流动人口的主题宣传服务活动，保障流动人口免费参加有关人口和计划生育法律知识以及生殖健康知识普及活动，引导流动人口树立科学、文明、进步的婚育观念。流动人口计划生育政策知晓率要达到95%以上。二是全面推进生育关怀均等化。通过挖掘和整合社会资源，建立流动人口关爱基金，发放流动爱心服务证，流动人口享受本地户籍利益导向机制，用于户籍地和流动人口计生困难家庭等关爱对象的慰问补助，完善计划生育利益导向机制。比如，将独生子女人寿保险（保险费为10元/人/年）参保对象扩展到符合条件的流动人口独生子女，把生育关怀和幸福家庭的范围延伸到流动人口。三是全面开展计划生育技术服务均等化。根据流动人口的需求，免费提供国家规定的基本项目的计生技术服务和避孕药具，免费为流动已婚育妇提供孕情、环情检查，免费提供《流动人口避孕节育情况报告单》并负责通报。流动人口在流入地获得的免费服务率达到95%以上，免费接受孕检率达到90%以上，免费避孕药具获得率达到90%以上。四是全面推进生殖健康、优生优育服务均等化。把流动人口纳入出生缺陷一级预防、免费孕前优生健康检查等项目，提供生殖健康检查，做好生殖健康档案管理，定期开展随访服务，使流动人口在流入地能够享有同等的计生优质服务。符合条件的流动育龄妇女获得出生缺陷干预、免费孕前优生健康检查等项目服务率达到90%以上。五是全面推进计生奖励和优待服务均等化。依法落实流动人口计生服务与奖励优待政策，切实关怀、救助留守儿童和农民工子女，使流动人口在就业、就医、子女入学入托、法律援助和社会救助等方面享有户籍人口同等的待遇。六是全面推进便民维权服务均等化。通过网络公布计生技术服务机构的办事地点、联系电话和监督电话，公开办事程序、计生奖扶政策，细化量化计生自由裁量权，保障流动人口计划生育法定权利的知情权、监督权。

责任编辑：姚  慧

稿件来源：来凤县人口计生局