【民主与法制时报】十字路口的“中国式扶贫”

　　竖立在赤溪村村头的“中国扶贫第一村”石碑，是赤溪村最具政治符号的标志，这意味着新时期的扶贫开发工作从这里开始并走向全国。

　　30多年前，作为福建宁德地区为数众多的畲族村落之一，当时的赤溪村是闻名全国的贫困之地，“家家竹木屋、顿顿揭锅难。”当地人常常这样形容当时的生活。

　　出现转机是在1984年。

　　当年5月，还是宁德市福鼎县委报道组组长的王绍据到赤溪村采访，看到当地的情况很是震惊，“那里当时家家没有一只像样的碗，锅里只有熬得发黑的野菜，十七八岁的大姑娘连件遮体的衣服都没有。”

　　随后，王绍据把了解到的真实情况投书媒体，引起了社会的广泛关注，并得到了中央的高度重视。

　　王绍据介绍，赤溪村30多年的扶贫摸索由此开篇。同年，中共中央、国务院颁发《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，这被看作全国扶贫攻坚开始的序幕。

　　30多年过去，赤溪村历经救济式扶贫、搬迁扶贫和开发式扶贫，成功由“输血”向“造血”转变，群众的生产生活也由脱贫向致富迈进，2014年，赤溪村农民人均收入近1.2万元。

　　2015年年初，习近平总书记对赤溪村巨变作出重要批示，赞扬赤溪村干部群众把一个远近闻名的贫困村建成了小康村。

　　“赤溪村的变迁，是福建乃至全国扶贫开发事业的一个缩影。”福建省委书记尤权如是评价。

　　但据2014年国家统计局的统计监测公报显示，我国还有7017万现行标准下的贫困人口。国务院扶贫办副主任洪天云虽然表示今年再完成减贫1000万人的目标有望实现，但仍认为完成2020年全面脱贫目标“时间非常紧迫、任务非常繁重艰巨”。

　　中国式的扶贫工程，再一次站到反贫困的十字路口。

　　自上而下推扶贫工程

　　2015年10月16日，减贫与发展高层论坛在北京举行，国家主席习近平出席论坛并发表主旨演讲，这是减贫与发展论坛自2007年以来，中国国家主席首次参会并发表演讲。

　　“按照规划，我国将在2020年全面建成小康社会，那么就意味着到2020年全部贫困人口脱贫。”中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田分析称，十八大后，党中央、国务院对反贫困工作非常重视，也凸显了扶贫工作的紧迫性。

　　这一分析也得到了印证。据国务院扶贫办主任刘永富介绍，十八大以来，习近平总书记25次国内考察，其中14次涉及扶贫，7次把扶贫作为主要或重要内容，他连续3年第一次国内考察都是到贫困地区，有关扶贫的重要讲话20多次。

　　记者梳理公开报道也发现，仅2015年习近平总书记就先后到云南、陕西、贵州等地调研扶贫工作，在延安、贵阳两次召开扶贫攻坚座谈会，发出到2020年农村贫困人口全部如期脱贫的动员令。

　　在减贫与发展高层论坛发表主旨演讲时，习近平总书记更是表示，“40多年来，我先后在中国县、市、省、中央工作，扶贫始终是我工作的一个重要内容，我花的精力最多。”

　　国务院总理李克强更是多次前往贫困地区调研，并作出具体的工作指示。而作为扶贫领导小组组长的国务院副总理汪洋，则亲自协调解决扶贫工作一系列重大问题。

　　记者发现汪洋对扶贫并不陌生，其在主政重庆、广东期间，就进行过卓有成效的扶贫探索，但他清楚现在的情况更加紧迫。在一次扶贫大会上，他叮嘱下属，消除贫困、实现共同富裕是关乎政治方向、根本制度和发展道路的大事，“2020年要全面建成小康，留给我们的时间不多了”。

　　郑风田感慨，“力度之大，前所未有。”

　　郑风田介绍，为确保2020年贫困群众如期脱贫，党中央、国务院也对新时期的扶贫工作作出了新的部署，形成了一套十八大以来新的扶贫模式。

　　为此，相关部门先后制定并印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》《关于创新发展扶贫小额信贷的指导意见》《关于改进贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核工作的意见》《关于建立贫困县约束机制的通知》等系列文件。

　　郑风田告诉民主与法制社记者，这些文件从实施精准扶贫方略、推进创新社会参与，加大金融扶持，针对贫困县的考核机制、约束机制和退出机制改革等提出系列要求，是确保扶贫工作顺利推进的重要保障。

　　而后，各地方政府也因地制宜出台了相关扶贫政策。张风田认为，目前，按照我国的政治体制，扶贫方式由上而下推进有利于扶贫效率的提高。

　　从摆脱贫困到精准扶贫

　　从确立贫困县到扶贫重点县、片区扶贫，再到精准扶贫，随着扶贫工作的推进，中央扶贫方式也不断进行创新，而扶贫模式更是从救济式扶贫全面向开发式扶贫转变。

　　中国社会科学院农村发展研究所研究员、国内资深扶贫专家吴国宝告诉民主与法制社记者，在扶贫战略第一次出现重要转折是2000年中国出台的“中国农村扶贫开发纲要（2001至2010年）”，在这个纲要里提出了一些对今天来说依然很重要的措施，“比如提出了整村推进开发扶贫、农业产业化开扶贫、贫困地区劳动力转移培训、移民扶贫等扶贫方式”。

　　第二次转折则是2011年出台的《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，纲要要求2020年全面建成小康社会，实现这一目标面临着时间紧、任务重的紧迫形势，必须采取更有效的直接扶助贫困地区、瞄准贫困人群的形式。

　　“这是精准扶贫提出的大背景。”吴国宝说。

　　2013年11月3日，习近平总书记在湖南湘西州视察扶贫工作时首次提出了精准扶贫重要思想，强调把帮助贫困农户发展生产作为扶贫工作重点办好的三件实事之一。

　　所谓的精准扶贫，是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。

　　在吴国宝看来，精准扶贫思想的提出，有其内在的原因，一方面，近年来，少数贫困地区出现的扶贫资金被贪污挪用、严重浪费、偏离扶贫对象等现象，在社会上产生了不良、甚至恶劣的影响，各方面都强烈要求加强对扶贫资金的监管、实现扶贫资金精准投放和使用；

　　另一方面，贫困户的基本情况不清、致贫原因不明。吴国宝介绍，自1986年开展大规模有计划扶贫开发以来，我国只有国家统计局根据抽样调查数据推算的全国和分省的贫困人口数，但全国贫困人口数中具体都有谁是贫困户始终难以摸清，更不用说确定各个扶贫对象具体的致贫原因。

　　“贫困户底数不清、原因不明这种基础信息缺失的状况，导致扶贫工作只能‘大水漫灌’，而现实中存在扶贫责任不明确、扶贫工作考核制度难以落实的问题，严重阻碍了国家扶贫战略目标的实现。”吴国宝说。

　　兰州大学经济学院副教授李泉亦表示，“多年的扶贫经验证明，参与机构越多，环节越多，扶贫效率越低，成本越高。因此，瞄准家庭和个人的扶贫是最好的，虽然操作难度大，但应以尽量减少中间环节为目标。”

　　而据国务院扶贫办副主任洪天云介绍，按照中央的部署，贫困户建档立卡工作是2014年扶贫一号工程，这是开展精准扶贫的基础。

　　这项工作从2013年底开始，全国以实施精准扶贫为核心，全面开展贫困识别，对贫困人口全部建档立卡，建立系统的扶贫大数据。

　　根据中央的要求，扶贫工作要做到“扶贫对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”。

　　“精准扶贫是打赢全面建成小康社会扶贫攻坚战的重要保障，实施精准扶贫战略根本目的是确保党和政府的政策实惠落到贫困群众的身上，确保贫困地区、贫困群众尽快实现稳定脱贫的目标。”刘永富说。

　　公开资料显示，2014年，共识别确定12.8万个贫困村，8900万贫困人口完成建档立卡，并建立起全国扶贫开发信息网络系统。我国的扶贫开发开始步入“大数据时代”。

　　吴国宝表示，扶贫思路也不断发生着变化，“主要有从粗放扶贫到精细扶贫、从资源分散扶贫到集中资源扶贫、从政府单一主导到全社会多元参与、从扶贫政绩考核‘可有可无’到‘硬性考核’等方面。”

　　如今，扶贫手段也不断得到创新。记者发现，不少地方通过电商扶贫、金融扶贫等手段让贫困地区摆脱了贫困。

　　安徽合肥市是全国最早探索光伏扶贫模式的城市，这一模式让千家万户贫困户摆脱贫困。

　　在合肥市扶贫办主任肖波看来，光伏扶贫是“最符合”精准扶贫要求的扶贫举措。“光伏发电项目充分利用了贫困地区太阳能资源丰富的优势，通过开发太阳能资源，连续25年可产生稳定的收益，项目收益瞄准贫困村、贫困户、贫困人口，做到有的放矢，扶一批，富一批，贫困问题解决一批。”肖波说。

　　宁夏回族自治区则结合地方特点，通过实施生态移民、教育移民和劳务移民，帮助山区贫困人口，到引黄灌区和扬黄灌区定居就业，来帮助贫困山区人口脱贫。

　　面临多重挑战

　　公开资料显示，我国目前贫困人口数量仍然众多。2014年全国农村贫困人口为7017万人，其中河南、湖南、广西、四川、贵州、云南6个省份的贫困人口都超过500万人。

　　贫困区域分布广，全国不仅有14个连片特困地区，还有20多万人用不上电，数千万农村家庭喝不上“干净水”，全国还有7.7万个建档立卡的贫困村不通客运班车，83.5万个自然村中，不通沥青(水泥)路的自然村33万个，占39.6%。贫困人口中因疾病导致贫困的比重超过40%，需要搬迁的贫困人口近1000万。

　　与此同时，随着经济发展的“减贫效应”逐年递减，与过去相比，同样的投入、同样的方法难以取得应有的“产出”。

　　吴国宝表示，虽然如今提出精准扶贫，是对我国过去扶贫战略、思路的一次重大调整，但是，依然面临着诸多挑战。

　　一方面是精准识别面临数据难题和社会压力，“贫困人口数量自上而下分解以国家统计局依据农民人均纯收入为基础推算的全国和省级贫困人口为基础。而在村级由村民民主确定扶贫对象，则是根据农民自己理解的贫困标准，带有社会选择的性质。”

　　另一方面，精准诊断致贫原因也面临困难。吴国宝认为，目前诊断致贫原因过于简单，容易忽视多数扶贫对象致贫原因多样性和不同致贫因素影响的复杂性，进而有可能导致帮扶措施出现“头疼医头脚疼医脚”的错误

　　吴国宝还表示，同时还具有精准帮扶可用手段不足、资金和项目精准面临体制约束、精准管理和考核难到位等问题。

　　中国人民大学劳动人事关系学院副院长郑功成认为，在过去30多年间，我国在反贫困方面所取得的成就为世界所公认，全球深度贫困人口的减少主要体现在中国深度贫困人口的减少上。

　　但郑功成表示，新时期贫苦问题的特点依然是扶贫工作的重要挑战，一方面绝对贫困现象在绝对减少，而相对贫困现象在相对上升，贫困人口总量仍然规模庞大。另一方面，虽然因改革带来的新增贫困人口现象在绝对减少，而贫困人口的代际传递现象却在相对上升，两极分化的社会风险在不断积累。

　　中国社会科学院社会政策研究中心副主任王春光则认为，过去政府主导下的扶贫工作，社会参与度不高，由于缺乏多元的社会参与，开发式扶贫项目在推进过程中存在着不接地气、不服水土、市场风险大、收益分配不合理、寻租问题严重、社会矛盾多等问题。

　　对此，2014年年底国务院办公厅也印发了《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》，要求各地政府为社会力量参与到扶贫工作中搭建平台。

　　国务院扶贫办国际合作和社会扶贫司副司长刘书文介绍，广泛动员全社会力量参与扶贫开发一直是我国扶贫工作的一条重要方针。

　　改革开放以来，社会扶贫已初步形成了以定点扶贫、东西扶贫协作、军队和武警部队扶贫为引领，民营企业、社会组织和公民个人广泛参与的工作体系。但总体来看，我国的社会扶贫主要还是以政府发动或以政府、部门为主体，真正的社会扶贫还没有充分动员起来，存在着组织动员不够、政策支持不足、体制机制不完善等问题。

　　而《意见》提出要创新完善人人皆愿为、人人皆可为、人人皆能为的社会扶贫参与机制。“这不仅有利于汇全国之力、聚各方之财、集全民之智，打好新时期扶贫攻坚战，推动形成政府、市场、社会协同推进的大扶贫格局。”刘书文说。