武汉市江夏区关于保障外嫁女土地权益的思考

近年来，随着城市化进程的不断推进，大量农村土地被征用，所在村的村民享有集体经济组织利益分配、土地征用补偿款分配等权利，在这些利益分配过程中，“外嫁女”权益受侵犯现象屡屡发生，而由于立法上的缺限，司法救济手段的缺乏，“外嫁女”投诉无门，为保障自身合法权益，大量上访，给政府工作和社会稳定带来相当不利因素。针对这一问题，江夏区妇联深入金港、金口、大桥等几个土地征用较集中的街道和开发区，对外嫁女土地权益问题进行了调研，具体情况如下：

一、外嫁女土地权益被侵害主要体现在以下几个方面：

1、“外嫁女”的土地承包经营权得不到保障。一方面，不少妇女出嫁后，在第二轮土地承包中，大部分“外嫁女”没有分到土地，但是在第一轮承包的土地被强制收回。第一轮土地承包后，女子外嫁，在现住地很难分到责任田土。但是作为原来家庭联产承包责任制中的一个共有人，由于家庭原因，其在娘家的田土的承包经营权也很难得到有效的维护。

2、“外嫁女”在征地补偿款的分配上不能享受村民同等的待遇。在集体经济组织利益和土地征用补偿款分发过程中，大部分村认为这部分妇女的户口属于应迁未迁的挂靠户，不能参与分配或者少分配，多数村的外嫁女完全不能享受与本村村民同等的权利。以金港新区为例，江夏区妇联调研的勤建村和东振村的征地补偿分配方案中，都明确了“外嫁女”只能分获该村公共面积的土地补偿人均费用（熟称“人头钱”）的40-50%。金口部分村甚至明确规定外嫁女或已成年的女子不能参与“人头钱”的分配。

3、“外嫁女”的宅基地分配权得不到保障。随着城市化进程的加快，宅基地成了一项重要的福利，包含很大的经济利益，部分村组在宅基地分配问题上按照男婚女嫁习俗，采取了男女不平等政策。在调研中，大部分村表示，在拆迁过程中以户的形式人均可以分得40平米的新房份额。成年或已婚男子可以单独立户获得还建房，但外嫁女不能单独立户批房，她的份额必须挂靠父母或兄长。

二、问题存在的原因

1、受传统观念影响。受几千年传统观念的影响，认为嫁出去的姑娘理应到男家落户，不能与娘家的村民争土地、争饭吃，所生的子女更没有理由再到娘家争土地和经济利益。由于《村民委员会组织法》的颁布实施，在法律上确认了村规民约在村民自治中的作用，农村过分强调“村民自己的事情自己管理”，而忽略了“依法”的限制，如《宪法》、《妇女权益保障法》对保障妇女合法权益和地位平等都有明确规定，中央和地方对保障农村妇女土地权益也专门制定了许多政策，但是部分村组仍以贯彻《村民委员会组织法》为由，以村民大会或村民代表会决议、村委会决定或村规民约的形式，侵害甚至剥夺作为少数人的出嫁女、离婚妇女的土地权益，出现村规民约与法律法规相抵触的现象。这些村规民约中不同程度地存在着侵害妇女土地权益以及相关权益的现象。

2、依法解决该类问题在实际操作中有一定难度。缺乏必要的解决手段是农村妇女土地权益纠纷始终难以得到解决的最主要的原因之一。许多土地权益受侵害的农村妇女找村干部，村干部因为村规民约的规定和村民代表的反对而无能为力；而且有的村本来就是村上的主要干部反对，即使大多数村民同意，因支书或组长的不同意也得不到落实；找镇政府或街道，总认为土地是村里的，村民思想做不通，如强制执行，则势必造成干群关系对立，影响其它工作的顺利开展，因此在处理中办法不多，力度不够，陷入两难境地；找到妇联，妇联缺乏相应的执法权限，心有余而力不足，也只能结合受害妇女所在的镇街道妇联做一些宣传教育工作，或是协调有关部门解决，但解决起来难度很大，收效甚微。依法起诉，法院因为村民委员会具有社会管理的职能，由于我国法律中对妇女土地承包权缺乏详尽的可操作的司法解释，以致法院在受理、判决此类案件时弹性很大。即使诉讼时妇女胜诉，执行起来也很难。

3、利益驱动导致矛盾加剧。当前农村特别是城中村级集体经济迅速壮大，当地一般按人口分配经济收益及宅基地。农村户口利益的优厚使经济发达村的出嫁女不愿意把户口外迁。长此以往，导致农村资源和经济利益增长速度有限性同人口增长速度急剧性的矛盾比较突出，利益分配、人地关系压力逐年加大，“僧多粥少”的局面使村民们认为自身的利益被抢走了，所以纷纷排斥“出嫁女”、“离婚妇女”等边缘人群。

三、对策与建议。

1、加大普法工作力度。采取各种手段，以群众喜闻乐见的形式，充分宣传好男女平等基本国策、《村民组织法》、《妇女权益保障法》、《土地承包法》和其他相关法律、法规的学习宣传，提高广大农村干部政策水平和解决农村妇女土地承包纠纷问题的能力。同时，教育和引导广大妇女知法、懂法、守法，按照法律政策规定维护自己的土地承包经营权益。

2、建立并完善行政和司法救济手段。农村妇女土地权益频频受到损害，很大原因是基层政府对村民自治缺乏有效管理，不敢纠正与法律相抵触的村规民约，法院对损害妇女土地权益的案件也缺乏有力的措施。所以，必须注重用行政力量和司法力量相结合的办法维护农村妇女土地权益。基层政府要充分认识保障农村妇女土地权益的重要性，加强对村规民约的规范和监督，要依法监督、审查村民自治的具体内容，对于与国家法律相抵触的村规民约要及时责令其纠正，对于损害农村妇女土地权益的案件要主动解决，及时化解矛盾。上级政府对于基层政府不作为的行为，应采取必要的行政手段，督促其纠正。同时，应畅通保障农村妇女土地权益的司法渠道。对于村民土地承包权与村民委员会土地所有权之间的纠纷案件，法院要通过多种渠道予以处理，不能以任何理由推诿，并明确规定此类案件法院应当依据民事诉讼程序或行政诉讼程序办理，从而为农村妇女维护土地合法权益敞开司法救济之门。

3、完善相关法律法规。应尽快研究制定新时期农村土地承包权以及土地补偿的实施细则，出台有关农村妇女土地权益保障的规范性文件，对农村妇女特别是大龄女青年、外嫁女及其子女、离婚妇女等在土地承包、集体经济收益分配、宅基地分配等方面的权益进行明确规定，赋予农村妇女土地承包主体资格，使农村妇女不论结婚与否或婚姻状况改变后享有应有的户籍、居住地选择权及相应的土地权益。