创新机制 精准发力 打好扶贫攻坚战
--浅析沙洋县扶贫建档立卡动态管理结果的运用
中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》是继《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》实施之后，指导下一阶段扶贫开发的又一个纲领性文件。《意见》明确要求，建立精准扶贫工作机制，切实做到扶真贫、真扶贫。省委、省政府《关于创新机制扎实推进全省农村扶贫开发工作的实施意见》提出加强我省扶贫开发的统筹性、针对性、实效性。这对加快贫困群众脱贫致富、贫困地区全面建设小康社会步伐，具有重要的指导意义。
我县以"一切为了贫困的父老乡亲"为宗旨，通过扶贫建档立卡信息平台对贫困群众开展精细化管理、对扶贫资源实施精确化配置，做到扶持措施因村施策、因户施策、因人施策，改“大水漫灌”为“精确滴灌”，确保扶贫对象得到有效扶持。扶贫工作实效得到有力提升、扶贫资金效益得到最大发挥。为2016年全县实现脱贫奔小康奠定牢固的基础。
一、全县贫困人口状况
2014年，我县按照省制定识别方法程序，扎实有序开展建档立卡工作。对全县13个乡镇249个村进行贫困村和贫困人口调查摸底识别工作。各乡镇经过村级申请—镇级审核—县扶贫开发领导小组审定—公告，确定贫困村38个。贫困户21679户共计72808人。贫困户占全县乡村户数的17.1%，贫困人口占全县乡村人口的15.5%。具体状况和分布如下：
（一）从分布情况看，全县贫困人口主要集中在2个老区乡镇和3个重点贫困乡镇。五里铺镇有2803户，8810人;毛李镇有2559户，9120人;官当镇有3069户，9985人;高阳镇有2618户，8816人;曾集镇有2417户，7581人。五个镇贫困户和贫困人口均占全县农村人口的62.1%。
（二）从贫困程度看，在21679户贫困户中，人均年可支配收入在1500—1999元的有8501户，占贫困户总数的32.4%;2000—2499元的有7303户，占贫困户总数的33.6%;2500—2799元的有3696户，占贫困户总数的17%。
（三）从生产生活条件看，全县贫困人口人均耕地面积1.55亩，其中有效耕地面积1.22亩；距离村主干道2公里的有2552户，占贫困户总数的11.8%；村饮水困难的有2536户，占贫困户总数的11.7%；无安全饮水的有4243户，占贫困户总数的19.6%；；未通广播电视的有2778户，占贫困户总数的12.8%；住危房的有1165户，占贫困户总数的5.4%；无卫生厕所的有11754户，占贫困户总数的54.2%。
（四）从自身发展条件看，全县贫困人口中，长期慢性病的有19960人，占贫困人口总数的27.4%；患有大病的有4835人，占贫困人口总数的6.6%；残疾的有4771人，占贫困人口总数的6.5%；文化程度小学以下的有31389人，占贫困人口总数的43.1%；初中文化程度的有32054人，占贫困人口总数的44%；高中文化程度的有7628人，仅占贫困人口总数的10.5%；丧失劳动力的有8039人，占贫困人口总数的11%；无劳动力的有23352人，占贫困人口总数的32.1%；外出务工的有16248人，占贫困人口总数的22.3%。
（五）从贫困户属性来看，全县一般贫困户有10911户,38168人；低保贫困户有6385户,21096人；低保户有4096户,13125人；五保户有307户,421人。其中，一般贫困户和低保贫困户合计有17269户，59264人，占贫困人口总数的81.4%。这类群体是我们扶贫开发的主要对象，他们一般通过政府帮扶和自身的努力可实现脱贫；低保户和五保户合计有4401户，13546人，占贫困人口总数的18.6%。这类群体无法通过帮扶实现脱贫，只有通过政府救助或纳入低保才能保障基本生活水平。
二、贫困原因分析
贫困户致贫既有自然因素，又有疾病、事故、观念等多方面原因，造成经济的困难。通过建档立卡信息统计，我县贫困户致贫有以下三个方面原因：
(一)生产要素的缺失导致贫困户收入的减少。我县贫困人口人均耕地面积1.55亩，其中有效灌溉耕地面积1.22亩；丧失劳动力或者无劳动力的有31391人，占贫困人口总数的43.1%。缺资金或者缺技术的有6474人，占贫困人口总数的8.9%。缺乏扩大生产、发展产业所需要的资金、技术等生产要素，自我发展能力相对比较薄弱。其次，村级债务较重，没有村级积累，全县249个村，总负责达22201万元。负债的村有239个，占村总数的95.98％。其中负债200万元以上的村有23个。负债最大的村债务达300多万元。村里根本拿不出资金来投入农业基础设施和生产生活条件改善，农村用水、用电问题还没有得到有效的解决，导致农民种田抵御自然灾害能力弱，影响农民增收。
(二)主导产业的缺失导致贫困户增收渠道窄。我县以种植水稻、小麦、油料为主，产业结构单一，科技含量低。农村经济仍是农户一家一户分散经营为主体，没有可靠的支柱产业和龙头企业，产业化生产进程缓慢。农产品的深加工能力不足，农户收入来源较为单一，效益农业资源缺乏，并且微薄的收入易受灾害性气候、市场因素影响，收入水平长期维持在一个较低的水平。今年，我们通过对941户农户抽样问卷调查，750户农户除了农业收入外几乎没有其他经济来源导致贫困，占被调查对象的79.7%。
（三）自身综合能力的缺失导致贫困户致富能力弱。由于贫困户文化水平低、没技术、不会经营等自身综合能力的掣肘，自身缺乏"造血"功能，自我发展能力不足，有的需要长期救助才能维持生活。因灾、因病、因学、因残致贫较的现象十分普遍，"一人得病，全家致贫"和"不送子女读书长期贫，送子女读书立即穷"成为当前农村贫困农民的实际情况。全县贫困户因病致贫的有16218户，54646人,占贫困人口总数的75%。因残致贫的有1359户，4374人,占贫困人口总数的6%。因学致贫的有385户，1395人,占贫困人口总数的1.9%。贫困户中真正掌握1-2门致富技术的农户比例明显偏低。在我们调查的941户农户中有一技之长的仅有268户，仅占被调查对象的28.5%。因病返贫的有371人，占被调查对象的41.3%。
三、我们的做法
我县对38个贫困村和通过政府帮扶和自身的努力可实现脱贫17269户贫困户实施差异化扶持，在解决制约贫困村发展、贫困户增收的瓶颈问题上做了如下尝试。
（一）以增加农民收入为核心，在拓宽贫困农户脱贫致富渠道上实现新突破。靠传统农业种植，单一的生产性收入难以让让贫困户脱贫奔小康。让更多的农民特别是贫困农民离开土地和农业生产活动，从事非农产业生产是增加农民收入，加快贫困人口脱贫致富步伐，实现共同致富奔小康的一条现实而有效的途径。一是推进土地合法流转和适度规模经营，拓展农村经济发展空间和农民增收渠道。我县在毛李镇三坪村试点启动新一轮农村土地经营权确权登记颁证工作中，采取“先流转划片，再确权颁证”的模式，通过项目整合配套沟渠、机耕道，鼓励农民采取流转并地方式，实现农村土地按户划片耕种，盘活了土地资源，解决了农村劳动力不足、分散耕种成本过高、水利基础设施难管护等问题。曾集镇五洋农机专业合作社在蔡庙、青桥、张池、民主、官集等村通过租种、转让、委托代耕等方式流转农村土地经营权2043亩，与农户签订流转合同1407份，其中贫困户有857户，2517人。农民的收入也从过去单一的生产性收入拓宽为租金收入、务工收入、股金收入、经营性收入等。目前，通过五洋农机专业合作社流转耕地的贫困户人平可支配收入较全镇人平高出269元。二是借助“油菜花节”的名片，倾力发展旅游观光农业，带动乡村贫困群众致富。我县通过举办“油菜花节”，在五洋路上建起34公里生态景观长廊，形成以五里铺赵集农业智慧园、曾集镇张池生态风情园、曾集风情小镇、沿线54个独具特色的生态村庄为景点的4 A景区——沙洋生态农业体验风情园，带动沿线休闲旅游产业发展。全县办起了农家乐、乡村旅馆350余家，从业农民2000多人，其中贫困户136户,544人。曾集镇28户贫困户办起了农家乐和乡村旅馆，户均收入5万元。今年油菜花节游客达180万人次，旅游收入达2亿多元。实现经济效益、生态效益和社会效益的共赢。曾集镇张池村村支部书记王中彦说：“观光农业改变的不仅仅是收入，还有村民的观念，大家的文明素质提升了，集体意识增强了，户户争当‘十星级文明户’”。三是搭建就业平台，引导更多的贫困农民到城镇就业，拓宽农民增收渠道。我县坚持把发展二、三产业作为转移农村富余劳动力的重要载体，加快民营经济发展步伐，精心培育农村各类市场，使更多的农村富余劳动力实现就地转移。既能增加收入、稳定家庭，又能发展地方经济，为新农村建设提供足够的人力资源和智力支持。去年，在县内各民营企业及农村合作社专业组织务工的贫困人有13492人，占可帮扶贫困人口的22.8%。今年县劳动就业局进一步健全劳务输出网络，建立县、乡（镇）劳务信息网，定期发布、交流、预报劳务信息，提高外出务工人员择业的准确率。全县有2万多名贫困农民走出乡村进入城镇企业，向二、三产业转移。4月中旬，县劳动就业管理局还采取就业服务“大篷车”下乡的形式，在全县开展援助贫困农民工就业服务活动，共为农村求职者发放宣传资料和企业用工信息近4万份，电子电工、叉车、电脑等技能培训报名274人，467人达成初步就业意向。
（二）以夯实基础设施为抓手，在改善农村生产生活条件上实现新突破。农村基础设施薄弱是制约贫困地区发展的“瓶颈”。围绕贫困村和贫困群众需要解决的经济发展问题和民生问题，我县出台了《沙洋县关于进一步整合项目、资金推进全县扶贫开发工作的意见》。要求各部门在编制行业计划时，在项目、资金安排上，要向38个重点贫困村及建档立卡的贫困户倾斜。在基础设施建设方面突出道路和农田水利设施建设，不断改善贫困地区和老区的生产生活条件。今年，县交通运输局安排82公里的通村公路指标，用于38个贫困村通水泥（泥青）路建设。县水务局通过贫困村安全饮水工程建设，解决了农村贫困人口安全饮水人数6779人。县电力公司通过配电网改造项目投资5439万元，新建及改造10千伏电力线路86.2千米、380伏电力线路639.2千米、变压器137台，新增容量13900千伏安，确保全县38个贫困村、56320贫困人口用电质量提升。县住建局为1165户贫困户安排危房改造指标，年底所有的贫困户都将告别住危房的历史。县文体广新局加强贫困地区公共文化服务体系建设，对贫困村实施“村村通”项目。
（三）以龙头企业带动工程为重点，在培育主导产业上实现新突破。调整优化产业结构，推进农业产业化经营，是农业增效和农民增收的根本途径，是农村体制进一步深化改革的必然方向。一是围绕农业主导产业和骨干产品，培植壮大农业产业化龙头企业，增强辐射带动贫困农民增收致富的能力。积极扶持有条件的乡镇、村发展农产品加工服务项目，使我县农村优质稻、生猪和油料三大主导产业能够合理对接互补、联动互促，延长产业链条，实现农产品的转化增值。鼓励和引导龙头企业到贫困地区建立原料生产基地，实行农工商、产供销一体化，加快发展“企业＋基地＋科技＋农户”的订单农业，增强对农村经济的带动能力，打造以“洪森”、“龙池”为主的优质稻、油料企业。引导群众以土地入股、土地承包、就地务工等方式参与产业开发，从产业化经营中受益，有效提高了贫困农民参与产业扶贫的积极性和主动性，形成产业发展带动群众脱贫致富的良性循环机制。湖北洪森企业有限公司对基地农户通过办班方式开展了100多期农技培训，培训3万多人次,印发农技栽培资料5万多份，发放技术光盘7600多套，带动农户亩平增收在150元以上。二是提升农产品深加工水平，打造产业品牌。沙洋县是全国商品粮、棉、油基地，全国“油菜籽加工第一强县”。湖北洪森天利油脂生物科技有限公司依托华中农业大学、中国农科院油料作物研究所、湖北省农科院等科研后盾，依托傅廷栋院士“双低”油菜实验基地，投资20亿元建起了中国双低油菜科技产业园。打造集双低油菜科技研发、文化旅游、精深加工、仓储物流、品牌营销于一体的全产业链国家级示范园区。园区的建设带动本地区包装业、物流运输、旅游业、餐饮服务业等10多个行业同步发展。三是坚持瞄准贫困人口，按照扶贫到户的原则，把扶持贫困户发展致富产业作为扶贫开发的突破口。按照“一村一品”的产业发展思路，积极培育主导产业，发展规模经济，因地制宜地解决我县农业结构趋同、品种单一、效益不高等问题。努力提升规模化、标准化、集约化生产经营水平，形成地域性主导产业，增加贫困人口的收入。打造了五洋线双低油菜、汉宜线优质水稻特色农业带。
（四）以实施智力扶贫为根本，在提升贫困群众自我发展能力上实现新突破。帮助贫困群众脱贫致富，给予一定的资金和物质扶持的同时，更重要的是教给他们发展的技术和本领。一是加强农村先进实用技术的推广普及工作。围绕结构调整和优势特色产业开发，按照实际、实用、实效的原则，办好科技示范基地，搞好实用技术培训，不断提高贫困人口的科技素质和农业生产的技术水平。我县在贫困村通过农业产业化龙头企业、农民专业合作社、农技推广机构开展了“一村一品”或“多村一品”的重点技能技术培训，确保每户培训一个“明白人”，每个示范户辐射带动10个至20个农户。去年，在3个重点贫困镇和2个老区镇（曾集镇、官当镇、高阳镇、五里镇、毛李镇）共开展实用技术培训50多次，培训人员3500余人次。二是加强干部队伍素质建设，选优配强基层领导班子和党组织书记，为贫困地区及贫困户脱贫致富提供坚强组织保证和人才支撑。建立了村干部轮训机制和后备村干部管理库，注重在农村优秀青年和农民工中培养发展党员。积极培养和选派思想好、作风硬、能力强的青年干部到贫困村工作；大力实施“一村一名大学生计划”，鼓励“大学生村官”服务期满后留村任职。去年全县共选派了105名机关干部到村任“第一书记”。三是加强农村劳动力转岗就业培训，加大剩余劳动力转移工作力度。拓宽就业渠道，开辟贫困人口增收的新途径。针对农村劳动力素质低下，农村劳动力无法向非农产业转移，农村劳动力资源得不到充分利用的现状，县政府整合就业培训中心、职教中心、农广校等职业教育资源，成立了沙洋县职业教育集团。采取定向、订单培训的方式对农村18—40岁中青年农民进行市场实用技能培训，提高外出务工农民的业务技能和维护自身权益的能力。确保他们通过培训长一技，输得出，干得稳，能致富，达到培训一人，输出一人，就业一人，脱贫一户，带动一批的效果。在我们调查的941户农户中认为培训效果非常好和有效的有703户，占被调查对象的74.7%。
（五）以创新机制为契机，在构建大扶贫格局形成攻坚合力上实现新突破。我县积极引导各类社会扶贫资源向建档立卡贫困村和贫困户聚集，着力推进构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫格局。一是开展定点帮扶活动。为全县每个重点贫困村指定一个县直单位定点帮扶，帮助制定发展规划，落实帮扶措施，重点帮扶贫困户解决生产生活中的实际困难，2014年，各县直单位为帮扶村解决资金达300多万元。二是做好社会扶贫工作。广泛动员本地企业家、在外成功人士、“第一书记”等资助贫困村和老区发展。去年，利用春节农民工返乡、春耕备耕等有利时机，围绕兴修水利、村庄环境卫生整治等兴办实事项目，争取在外成功人士和企业家共捐资685.6万元。三是县扶贫开发领导小组开展“千企帮千村” 为主题的村企共建扶贫工程，充分发挥市场配置资源作用，建立了优势互补、合作共赢的贫困村长效发展机制。对我县“十二五”期间实施整村推进的5个村确定了帮扶的企业。四是推进“131”资源整合平台（即：“一个县领导，三个行业部门，一个龙头企业”）对贫困村实行帮扶，依托连片开发等其他专项扶贫项目，搭建平台，整合财政扶贫资金和各专项资金。5个整村推进村整合各类资金1470万元。五是完善和配套建立了五大工作机制。健全和完善扶贫开发领导小组运行机制；建立由组织部、农办、机关工委、扶贫办等4个部门组成的干部驻村帮扶工作联系会议机制；建立由扶贫办、组织部、统战部等18个部门组成的社会扶贫工作联系协调机制；建立了县“两办”组成的督查机制；建立了财政、扶贫、审计等部门组成的资金项目监管机制。对确定的38个贫困村实行派驻驻村帮扶工作组，工作组协助村党支部和村委会摸清贫困底数，分析致贫原因，制定扶贫规划、增收计划和脱贫计划，协调帮扶资源，组织项目实施，监督资金使用，监测项目效益；帮助贫困村建立专业生产合作社，提高贫困户的组织化程度；工作组深入农户宣传政策、传播知识、推广技术、发展增收项目、拓展增收渠道。成立了由分管副县长姚在斌同志任组长，相关单位负责人为成员的全县驻村帮扶工作联系领导小组。驻村帮扶工作联系会议每季度召开一次，通报驻村情况、督办驻村工作情况、解决驻村工作中遇到的实际问题。湖北洪森实业有限公司通过“村企共建”投入资金68万元,帮助结对村发展种植业、养殖业、农副产品加工等产业,吸收贫困劳动力就业500余人,贫困群众从帮扶产业中人均增收567元,远高于一般农户的增收水平。38个贫困村全面实行驻村扶贫工作组制度。
（六）以托住基本民生底线为目标，在编密织牢社会救助安全网上实现新突破。我县有低保户和五保户合计有4401户，13546人，占贫困人口总数的18.6%。这类群体无法通过帮扶实现脱贫，只有通过政府救助或纳入低保才能保障基本生活水平。我们通过建立健全政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会力量参与的社会救助工作协调机制，将社会救助资金和社会救助工作经费纳入财政预算。一是进一步完善社会救济制度。对因病、因残丧失劳动能力和弱智、低能的贫困群体建立长效、稳定、系统的救助机制，提高最低生活保障水平，低保标准由原来的人均可支配收入2540元/年提高到2800元/年。4月3日我县开启了“寻找最困难家庭”的活动。在全县建档立卡贫困户中找准最困难家庭100户，对其农村最低生活保障标准提高到150%；因病致贫家庭提高医药费报销比例，扩大报销范围，简化报销程序；驻村工作组帮助他们制定脱贫规划和拿出具体的帮扶措施；每户帮扶扶贫资金3000元用于发展生产。二是对一些因重大疾病、意外事故等原因，而导致基本生活暂时出现严重困难的家庭，或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力，导致基本生活暂时出现严重困难的贫困户，以及遭遇其他特殊困难的家庭，给予临时救助。三是建立贫困户子女教育救助制度。广泛动员社会力量捐资助学，保证贫困子女读得起书，上得起学，不因贫困而失学，不因上学而致贫、返贫。对在高中教育（含中等职业教育）、普通高等教育阶段就学的贫困户子女采取减免相关费用、发放助学金、给予生活补助、安排勤工助学等方式实施救助，保障他们基本学习、生活需求。4月10日，县教育局学生资助管理中心通过“一卡通”将97.5万元2014年秋季普通高中国家助学金发放到全县1299名普通高中贫困学子手中，确保他们能够较好地完成学业。四是健全农村养老保险、农村合作医疗保障制度。切实解决好贫困农民看不起病的问题，遏制因病致贫返贫现象。沙洋县单病种结算种类由原来的30多种增加到现在的111种，单病种结算覆盖范围所占份额由原来的不足30%，到目前单病种定额结算率达66%。通过单病种结算可以减轻农民就医费用20%。全面完成城乡居民养老保险基础养老金调标工作，基础养老金由原来的55元/月提高到70元/月，增长15元。全县有45061贫困人口人受益。五是健全住房救助制度。通过危房改造解决建档立卡贫困户住房困难的问题。去年县住建局为建档立卡的860户贫困户进行危房改造。今年县住建局为1165户贫困户安排危房改造指标，年底所有的贫困户都将告别住危房的历史。在我们调查的941户农户认为低保制度、教育救助制度、农村养老保险、农村合作医疗保障制度效果好的农户有804户、766户、462户761户，分别占被调查对象的85.4%、81.4%、49.1%、80.9%。
四、我们的建议
当前我省扶贫开发工作处在巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小差距的新阶段。由于插花贫困地区和贫困群体尚未充分全面有效的享受国家的扶贫开发政策，导致了插花地区扶贫工作徘徊不前、贫困发生率甚至比一些贫困重点县的发生率还要高。作为传统农业大县的沙洋县基础条件薄弱，可利用资源缺乏，村级债务大，加之农业结构趋同、品种单一，导致贫困发生率高达15.36%，严重制约了我县奔小康的进程。我们通过对941户农户问卷调查后建议：
（一）加大对插花地区扶贫资金的投入力度。我县每年得到扶贫资金在200万元左右，由于县级财政的困难，地方拿不出来扶贫配套资金。“十二五”期间我县在25个重点贫困村开展整村推进。但“十三五”期间我县将38个重点贫困村开展整村推进。所需资金缺口将无法解决。我们问卷调查 “您所在地脱贫最需要哪些条件”？941户农户中有802户回答需要“政策支持”，占被调查对象的85.2%，有,446户回答需要“资金支持”，占被调查对象的47.4%。问卷调查“希望扶贫政策在哪些方面能有所改善” ？有689户回答“增加更多的扶贫项目”，占被调查对象的73%。
（二）加强农村基础设施建设，发展农村社会事业。各行业、各部门之间要加强沟通协调，结合扶贫开发新形势、新任务，加大对贫困地区的投入和扶持，形成扶贫开发合力，促进贫困地区生产生活条件的改善和贫困群众的脱贫致富，促进全体人民共享改革发展成果。我们问卷调查 “您希望扶贫资金用于哪些方面”？941户农户中有669户回答用于“改善村里基础设施政策支持”，占被调查对象的71.1%，有283户回答“用于发展生产”，占被调查对象的30.1%。
（三）社会扶贫有待进一步加强。扶贫工作需要全社会的共同努力，在社会扶贫的工作机制、工作办法、工作协调上有待进一步加强。有效整合国家的人力、物力和财力，集中力量促进贫困地区建设与发展，成为我国扶贫减贫事业的现实选择。部分单位、企业对社会扶贫工作认识不够，认为扶贫就是单纯的给钱、给物，没有深入了解村情民意，帮扶工作缺乏针对性和创造性。在向贫困村派任“第一书记”或者扶贫工作组的同时。强化绩效考核制度、工作督查制度，加大对部门扶贫开发责任制考核力度。增加精准扶贫在政绩考核中所占权重。
（沙洋县扶贫办 杨维新）
