2015年度湖北省优抚对象抚恤补助资金绩效评价报告（摘要）

　　一、项目概况

　　优抚是指国家和地方政府对军人及其家属等优抚对象进行物质照顾和精神抚慰的工作。优抚对象是一个特殊群体，身份不一、属性各异，人员结构复杂。湖北省是著名的革命老区，既是优抚大省，也是兵员大省。全省现有享受抚恤补助的优抚对象共有9类46万余人，即四类伤残人员、“三属”人员、“三红”人员、在乡复员军人、带病回乡退伍军人、部分参战退役人员、部分参试退役人员、60周岁以上农村籍退役士兵、烈士老年子女。湖北省委、省政府历来对优抚工作高度重视，根据国家的部署，结合我省实际，每年都要调整优抚对象的抚恤补助标准，并不断加大资金投入，有效保障了各类优抚对象和老党员抚恤生活补助政策得到全面落实，维护了优抚对象的合法权益。

　　落实优抚保障政策的主要依据主要有：《中华人民共和国兵役法》、《军人抚恤优待条例》、《烈士褒扬条例》、《湖北省军人抚恤优待实施办法》、《优抚对象医疗保障办法》、《优抚对象抚恤补助资金使用管理办法》、《民政部、人力资源社会保障部、卫生部、财政部关于进一步加强优抚对象医疗保障工作的通知》、《民政部、财政部关于调整部分优抚对象抚恤补助标准的通知》等，这些为抚恤补助资金支出立项提供了充分法律和政策依据。

　　二、绩效分析及评估结论

　　根据省财政厅《关于开展2016年省级财政支出绩效评价工作的通知》（鄂财函〔2016〕87号）要求，湖北省民政厅采用购买服务的方式，对2015年全省优抚对象抚恤补助资金32571万元的支出情况进行了绩效评价。

　　湖北省民政厅委托武汉大学公共管理学院地方政府管理与公共事务研究中心开展绩效评价工作。绩效评价工作组由13人组成，均为研究中心学术骨干，及时制定了绩效评价实施工作方案，包括项目概况、各地方民政部门主要活动、主要资源、绩效评价框架、资料收集和分析方法及实施时间安排等，并对评价对象、评价范围、评价依据、评价思路、指标设计等进行科学、合理地规划。同时，绩效评价工作组对本次优抚资金管理绩效评价指标体系设置4个一级指标，包括投入、过程、产出、效果四个维度，15个二级指标（项目定位、项目绩效目标、决策过程、资金分配、项目计划、投入管理、资金管理、财务管理、项目实施、产出数量、产出质量、经济效益、社会效益、可持续影响、对象满意度），以及40个三级指标。

　　绩效评价工作组采用实地抽样问卷调查、座谈走访和核查资料等方式分别对经济发展水平较发达地区、经济发展水平欠发达地区的调查、经济发展水平相对落后地区7个县市区开展了实地调查工作。调查的样本数量控制在被调查地区优抚对象的5%左右，并根据预算和可操作性把每一地区的样本量控制在100—120份之间，本次优抚资金管理满意度调查共发放问卷360份，回收问卷349份，问卷回收率为96.94%，经过严格甄选，整理出有效问卷339份。同时，通过现场核查（优抚资金财务、汇报材料和数据的核查，通过查阅原始资料和针对相关人员询问，审核其真实性，对重要评价证据和有疑问的数据资料取得佐证材料）和现场访谈（分别召开省民政厅和各级市（州）、县（市、区）民政部门、优抚对象三类人员的访谈会）形式，了解项目的实际绩效情况，对评价中的关键问题进行深入了解，甄别疑难问题。

　　绩效评价组通过计算原始数据的百分比或均值，将各层级数据逐渐整合，转换成地区层次的数据，并通过验证性因子分析，形成二级指标乃至一级指标的因子分值，然后生成四个维度（投入、过程、产出、效果）中各个地区的得分。本次绩效评价满分100分，实际得分95分。

　　三、主要经验、问题及对策建议

　　（一）主要经验

　　1.严格贯彻国家各项财经法律法规，依法管理优抚对象抚恤补助资金。各级民政部门非常重视对抚恤补助资金的管理，自觉贯彻执行《审计法》、《预算法》、《会计法》、《预算外资金管理实施办法》等相关政策和文件要求，切实加强对优抚对象抚恤补助资金使用的监督管理，做到专款、专管、专用。省民政厅定期不定期对各地区抚恤补助资金使用情况进行检查和抽查，保证按时足额兑现。全面推行抚恤补助资金社会化发放途径，加快资金下拨速度，改善管理水平，提高运转效率。对挪用、截留抚恤补助资金，不按规定的标准、数额、对象审批或者发放抚恤金、补助金、优待金的，按照《军人抚恤优待条例》的有关规定严肃查处和通报。

　　2.全面落实和执行各项优抚政策，着力提升优抚保障水平。始终把保障优抚对象合法权益作为优抚工作的重点，再次提高了优抚对象的抚恤补助标准，提标幅度达到 15-40%，争取省级财政新增2016年优抚经费3132万元，及时下达各项抚恤补助资金资金，有效保障了优抚对象各项待遇的及时足额落实。各级民政部门结合履职尽责督促检查工作，加强对优抚政策执行情况的检查督导，采取定期督办、不定期抽查的方式对优抚专项资金使用管理情况进行检查和抽查，切实保障了优抚对象的合法权益。

　　3.加强优抚工作精细化管理，提升优抚服务工作质量。一是实施数据精准管理。省民政厅将优抚数据作为优抚工作的基础性工作和精细化管理的重点来抓，采取下发文件、定期通报、入户抽查、重点督查、举办数据核查培训班等方式，开展优抚数据专项核查，全省优抚对象二代身份证信息认证比例已达到99%，全省优抚数据进一步精准。二是严格执行优抚工作规程。省民政厅根据《湖北省伤残评定工作规程》，对评残地受理、申报、审核、公示和审批等环节对评残工作进行了进一步落实和规范，出台《湖北省残疾军人康复辅助器具配置规定》。举办全省伤残档案管理培训班，完成了新式《伤残人民警察证》换发工作，及时办理评残（含调级）、转移变更残疾抚恤关系和遗失补证工作，保障了伤残人员的切身利益。三是开展业务培训。针对优抚对象类别多，优抚政策内容杂，优抚工作要求高，基层工作人员变动大的实际情况，为全面提升基层优抚工作人员运用政策、依规办事的能力，集中组织县市区优抚工作人员进行专门的业务培训，重点围绕优抚工作四大职责（抚恤、优待、评烈、评残），编印《优抚工作讲解提纲》，采取以会代训的形式，组织县市区优抚工作人员进行政策宣讲。通过这些措施，有效提高了优抚工作人员的业务水平和办事能力。

　　4.创新机制，加强优抚服务管理平台建设。各级民政部门紧紧依托社会公共服务体系，整合民政内部资源，充分挖掘社会资源，推进优抚服务管理机制创新。2015年以来，重点推动县级民政部门在基层成立“优抚对象服务中心”，建立优抚对象联络员制度，畅通优抚对象利益诉求和情感沟通渠道，不断提高优抚服务保障水平。截止2015年底，全省103个县（市、区）共成立“优抚对象服务中心”1423个，同比增加77.21%；设立“优抚对象服务点”12567 个；聘请优抚对象联络员18422人，相比2014年增加6607人，超额完成了年度工作目标。同时，进一步发挥中南 7 省区创新复退军人服务管理机制联席会议的作用，加强同中南片区省区优抚部门的沟通联系，强化信息共享、政策协调和工作联动，协调推进优抚保障工作。

　　（二）存在的问题

　　经过近几年的发展，湖北省双拥优抚事业在继承传统的基础上，得到新的发展，但随着经济社会的不断发展，军队建设改革的不断深化，尤其是社会保障制度不断的健全和完善，优抚保障工作仍存在一些问题。

　　1.优抚工作的法律法规体系有待完善。经过长期努力，优抚工作在法制化和规范化方面取得了显著成绩，中央和地方先后出台了《军人抚恤优待条例》、《革命烈士褒扬条例》等一系列比较完善的优抚政策法规，对于保证依法优抚、维护优抚对象权益发挥了重要作用。但是，随着市场经济体制的逐步建立和完善,有的抚恤优待政策与市场发展要求不相符合,有的规定与新形势新任务不相适应。特别是随着养老、医疗、失业、劳动用工、住房等。各项社会保障制度的建立和完善，抚恤优待制度与国家各项制度改革进程不相适应，部分优抚工作难以良好开展。我国作为优抚大国，至今没有一部由全国人大及其常委会立法通过的优抚保障法律，优抚工作规定只是附庸于《国防法》、《兵役法》等法律条款，而且很多的项目仅停留在部门规章和行政命令的层次上，这十分不利于优抚工作的开展。要改变这种状况，必须制定全国统一适用的抚恤优待法，使广大优抚对象的权益切实得到有效保障。

　　2.基层优抚工作保障力量薄弱。一是基层民政工作人员不足、工作量大。优抚工作人员与优抚对象之比极小，如襄阳市平均每1位工作人员要服务大约1418名优抚对象。同时乡镇工作人员都负责多个方面的工作，每人都是身兼多职，有的甚至从其他部门借调过来，也不是只负责优抚工作，还有其他社会事务性工作。工作人员的不足也衍生出了优抚工作无法深入高效开展等问题，在很大程度上制约了优抚服务的质量和水平。二是工作经费紧张。基层的优抚工作是一个庞大的社会工程，涉及方方面面的工作，比如优抚安置信息平台的建设、政策的宣传、被优抚对象的走访和调查工作、办公场所的建设等。这些都需要大量的资金支持，但是由于地方政府的财政资金有限，各县市普遍存在优抚工作经费紧张，地方配套资金困难的问题。优抚工作经费的缺乏，在一定程度上也削弱了工作人员的积极性，制约了优抚工作的高效有序开展。

　　3.特殊群体的非政策性需求难以满足。根据财政部、民政部联合下发的文件：《优抚对象抚恤补助资金使用管理办法》中提到因优抚对象当年自然减员形成的结余资金，应当继续用于解决优抚对象生活、医疗、住房等困难和对优抚对象进行临时性救助。但结余资金具体如何发放，确保公正、公平、公开使用，没有可参照的具体统一标准。

　　4.优抚工作的社会参与度不够。目前社会力量参与优抚工作的途径不多，主要是社会优待金，而社会优待金仍存在财政投入不足，城镇优待金来源不规范等缺陷。作为社会化实质性标志的社会中介机构和民间机构尚未真正参与到优抚保障上来。由于优抚对象多，完全靠财政负担解决全部问题极不现实。因此，需探索一条依靠社会力量来共同做好优抚工作的新路子。

　　（三）对策建议

　　1.加快统一立法，制定优待抚恤法。依法治国是我国的基本方略，依法行政是建设现代法治政府的基本要求。经过长期努力，优抚工作在法制化和规范化方面取得了显著成绩，中央和地方先后出台了《军人抚恤优待条例》、《革命烈士褒扬条例》等一系列比较完善的优抚政策法规，对于保证依法优抚、维护优抚对象权益发挥了重要作用。但是，随着市场经济体制的逐步建立和完善,有的抚恤优待政策与市场发展要求不相符合,有的规定与新形势新任务不相适应。特别是随着养老、医疗、失业、劳动用工、住房等各项社会保障制度的建立和完善，抚恤优待制度与国家各项制度改革进程不相适应，部分优抚工作难以良好开展。我国作为社会主义法治国家，就国家层面而言，理应尽早开展抚恤优待方面的统一立法工作。就湖北省层面而言，可根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国立法法》等相关规定以及优抚文件的精神，适时修订那些已经严重滞后、难以适应新形势的发展要求的地方性法规、规章，出台一些新的地方性法规、规章或者规范性文件，以试验性立法弥补全国人大立法供给的不足，以解决实际问题，确保优抚对象充分共享改革发展成果并使之制度化、法治化。

　　2. 创新优抚服务方式。可以借鉴学习北京市崇文区开创的优抚工作新路子，采取为优抚对象建立生活、住房、健康档案、发放“优抚服务一卡通”的办法，解决优抚对象的实际困难。为克服优抚工作“节日热，平时冷”的现象，崇文区各街道为所辖的优抚对象建立了生活、住房、健康档案，发放了列有医疗、劳动保障及就业、法律、维权等十余项服务的“优抚服务一卡通”，卡上分门别类地标出了各项服务的联系人和电话，优抚对象不论何时遇到各种问题，只需按卡拨通电话，问题就能及时得到解决。同时，协调团支部、少先队组织与重点优抚对象签订定期服务制度，使优抚工作走上了制度化、正规化、社会化轨道。这一举措一方面方便了优抚对象能主动及时向优抚工作人员反馈问题和困难，另一方面，有利于优抚工作人员集中力量有针对性地解决优抚对象的实际困难，提高优抚工作效率和质量。

　　3.加强优抚工作宣传力度，促使形成多方面的共识。一是要宣传新形势下做好优抚工作的重大意义，积极争取党委、政府的重视，把优抚工作摆上重要议事日程，纳入当地国民经济和社会发展的总体规划，解决当地开展优抚工作需要解决的问题，给予政策上的优惠，如增加基层优抚工作人员编制，解决工作力量不足等实际困难。二是要广泛深入地宣传优抚对象的历史贡献，积极营造尊重、关心、帮助优抚对象的氛围，落实社会优待各项措施，提高他们的荣誉感。三是加强对优抚对象的政策法规宣传。结合地区实际，围绕优抚对象关注的问题，通过多种形式和途径向优抚对象广泛宜传政策法规，使其清楚自身权益，加深对现行政策的了解。四是着力提高从事优抚保障工作人员的素质。加强优抚工作人员能力建设，树立强烈的责任心和事业感，做到情系优抚对象、心系优抚工作，切实履职尽责。

　　4.实现多部门的联动协作，加强优抚资金管理。严格按照国家相关法律法规加强优抚专项资金的使用管理，坚持公开、公平、公正的原则，让资金在阳光下运行，确保专款专用。同时，要加大自然减员优抚结余资金与民政其他救助资金的整合力度，在纪检、监察、审计、财政监管下，实施阳光操作，用足用好结余资金，提高结余资金使用效率，将情系民生问题真正落到实处，切实解决“三难”问题。

　　5.引导社会力量参加优抚服务，构建全社会参与新格局。我省目前的优抚保障工作是以政府为主导进行的，与发达国家相比，社会面的参与远远不够。要通过加大政府购买服务、引导社会力量参与服务、鼓励慈善和志愿服务、倡导自我服务，形成政府与社会组织、企业、社区、社工及其他社会力量多方联动工作机制，保障优抚对象权益，改善优抚对象生活，增强优抚对象荣誉感，维护社会和谐稳定。社会力量参与优抚服务的内容主要包括：宣传、解释优抚政策；收集、整理优抚对象的意见建议，及时向有关部门反映并反馈；为在生产、生活、学习中有实际困难的优抚对象提供力所能及的服务；为有需要的退役军人提供就业创业信息；为优抚对象提供精神抚慰和社工专业指导；为优抚对象提供法律维权服务；开展有益于国防教育和拥军的活动；其他与拥军优抚安置工作有关的公益资助项目。社会力量参与优抚服务可以采取三种模式进行：一是购买社会力量服务模式，二是基层服务网络模式，三是志愿服务模式。

　　（评价机构：武汉大学公共管理学院地方政府管理与公共事务研究中心）