保康县关于对比分析三类贫困村发展现状促进精准扶贫的调研报告

　　熊天健  周立勇

　　党的十八大以来，新一届中央领导集体不断加大对扶贫工作的重视程度，并旗帜鲜明的提出了精准扶贫的工作理念。为全面了解和掌握我县贫困地区发展现状，彻底摸清导致贫困的“拦路虎”，汇聚民智找到脱贫致富的“金点子”，切实践行“确保扶贫到村到户”的精准扶贫理念，保康县扶贫办调研组深入三个乡镇走访调研、收集数据，并以店垭镇杨树垭村、两峪乡芭桃村、龙坪镇十字冲村这三个不同类型的村为重点样本，采取听、看、查、访的调研方法，听取各村工作汇报，查阅样本村档案资料，深入农户座谈，取得了第一手资料，掌握了相关典型，通过对比分析，浅析促进精准扶贫的工作思路。现形成相关调研报告如下：

　　一、样本村基本情况介绍

　　（一）杨树垭村

　　杨树垭村是保康县的“口子镇”——店垭镇的一个行政村，属于有一定产业基础，并通过新世纪第一轮整村推进扶持茶叶产业稳定发展和促进全村稳步增收的村。全村辖9个村民小组，317户1006人，耕地面积1322亩，山林7095亩。2014年实现农村经济总收入882万元，人均纯收入8775元，集体经济收入5万元。现有贫困人口108户314人，分别占全村总户数和总人口的34％和31.2％；外出务工人员120人，占总人口的12%；全村基本为无粮村，茶叶为其主导产业，现有茶园面积4293亩，户均13亩、人均4.26亩。

　　（二）芭桃村

　　芭桃村是一个地处偏远、基础设施较差、群众增收脱贫制约因素较多的贫困村。全村版图面积18平方公里，耕地2720亩、林地1.6万亩，平均海拔1300米，距县城100公里；辖4个村民小组，210户840人，常住人口808人、劳动力480人，外出务工200人，建档立卡贫困户77户177人（其中低保五保46户92人）；2014年村人均纯收入7200元，村集体收入5万元；全村以烟叶为主导产业，是全县唯一设有单独烟叶收购站的行政村，2014年发展烟叶700亩，2015年计划发展1100亩，户均达到5.2亩；2012年通过实施整村推进，全村基础设施得到改善，全村硬化通村公路14.7公里，入户自来水150户、水窖180口，48户住房条件得到改善。

　　（三）十字冲村

　　十字冲村全村版图面积33.2平方公里，耕地3500亩、山林3.6万亩，平均海拔1640米，被称为“襄阳的西藏、保康的屋脊”；辖6个村民小组，150户540人，建档立卡贫困户60户153人（其中低保五保26户67人），外出务工仅10人；2014年人均纯收入10600元，村集体收入10万元，村内购买小轿车达34户；全村基本农田改造达500亩、设施农业建设400亩；2006年实施整村推进，反弹琵琶新产业，将反季节无公害蔬菜确定为全村的支柱产业，经过10余年的发展，现已达到3000余亩，人均近6亩，基本实现了蔬菜产业全覆盖，全村仅一户由于无劳力未发展蔬菜种植。经过十多年的坚持与发展，走出了一条变自然条件劣势为经济优势以促进整体脱贫增收的特色之路。

　　二、促进脱贫致富的主要做法

　　通过走访座谈，了解到在促进脱贫致富的实践中，三个村的主要做法有诸多相通相似之点，精准识别贫困对象、精准制定帮扶措施是共同前提，具体措施中资金争取、分类扶持、产业带动等则为重中之重。主要表现为：

　　一是积极争取上级帮扶，整合资源筹措资金。在谈到如何解决贫困户产业发展前期资金不足的问题时，项目村书记均表示由于集体经济收入不足，在采取一些以奖代补的刺激措施时，前期主要靠争取扶贫、农业、民政等职能部门的政策支持。芭桃村2012年实施整村推进后，通过整合资金使用，着力解决了一批难题，使全村的基础设施状况大为改善，全村硬化通村公路14.7公里；入户自来水150户、水窖180口，解决安全饮水500余人；通过扶贫搬迁48户住房条件得到改善；新建沼气池30座。基础设施的改善为烟叶等产业的提质增效打下了坚实的基础，2015年全村计划发展烟叶1100亩；培育30只以上的山羊养殖大户5户；新增30亩金银花种植基地，使总面积达到100亩。

　　二是全力培植产业大户，发挥示范带动作用。要让贫困群众主动参与发展，显现直接收益是关键。培植产业大户，则是凸显现实收益的最直观体现。能人大户的成功受益，就会形成示范带动、相互赶超的发展氛围，促进全体成员共同参与。杨树垭村之所以能实现茶叶种植全覆盖就是源自大户的带动。村党支部书记杨宏运满怀激动的表示：“我们杨树垭要是多几个杨宏元那样的大户，早就脱贫致富了。”杨宏元发展茶园20亩，带动贫困户10户，茶农每亩人均纯收入达3000元，正是在这样一批大户的带动下，全村108户贫困户实现茶叶种植全覆盖，每户年均增收10000元以上。

　　三是因人而异精准扶持，由点带面全面覆盖。贫困群众的致贫原因千差万别，帮扶项目盲目全面铺开效果难以理想。只有因人而异、由点及面才能持续产生作用。十字冲村在发展蔬菜的过程中将田块、劳力、技术等作为分类标准，在全村划分层次、集中规划，一户带头、多户联营，实现蔬菜大发展，2015年全村蔬菜面积达到3000亩，而且基本实现半机械化作业。对于田块分散、土地贫瘠、居住偏远、劳力不足，不适合发展蔬菜的农户，鼓励发展山羊养殖业，目前全村50只以上的山羊养殖大户近30户，全村存栏山羊1500余只。

　　四是变救济为参与、变输血为造血，充分发挥群众主体作用。送钱送物的救济式扶贫不符合开发扶贫、精准扶贫的理念，也不能实现真正的脱贫，只有将贫困群众网络到发展中来，在给予物质扶持的基础上，进行智力开发、信息互通、影响带动，才能发挥群众主体作用，激发活力动力。芭桃村为带动贫困户发展烟叶，村干部出面为13户贫困户担保贷款15万元，解决贫困户发展资金问题，并与贫困户签订发展协议，对其进行技术指导，为贫困户创造出发展条件，激励其主动把握机遇、参与发展。

　　三、面临的主要困难

　　通过分析发现，三个村虽然先天条件和后天发展存在一定差异，在精准扶贫的新路上也取得了不少的成绩，但是，要实现持续性、突破性发展，彻底带领贫困户脱贫致富仍面临一些共同的难题。

　　一是自然条件恶劣，基础设施落后。贫困群众主要分布在边远高寒山区，山大沟深、土地贫瘠，自然条件恶劣。而这些地区通路、通水、通讯、上学、就医等设施改善投资大、成本高、难度大。致使这些地区信息闭塞、文化落后、观念保守、与外界交往沟通难，谋生发展能力低，脱贫致富无门路、无条件、无能力。如杨树垭村108户贫困户，80%以上分布在偏远的7、8组，交通不便、信息闭塞、耕地挂坡、望天而收，由于没有实施二次电网改造，最边远的农户到了晚上仍然是“头上电灯，桌上油灯”。十字冲村全村6个村民小组仅在省道附近的2个村民小组通水泥路，其余4个小组、涉及全村60%的地区至今还是泥巴路，给蔬菜销售带来了极大的阻碍。

　　二是因病因残致贫多，脱贫致富无门路。在调查中发现，因病返贫、因残丧失劳力、因智无法劳动的贫困户比较常见。农村低保、五保除了依靠民政的兜底政策外，种养无劳力、发展无技术、致富无门路。芭桃建档立卡贫困户60户153人，其中因疾病、弱智、残疾的五保低保达26户67人，分别占总户数、总人数的43.3%、43.8%。他们成为实现整体脱贫的最大难题。

　　三是贫困人口观念落后，新生代劳力流失严重。调查了解到贫困村劳动力流失严重，新生代多愿意外出务工，而留守人员多数年龄偏大、观念落后，一贯视农为本、小农思想严重，宁愿守着土地受穷，也不愿冒险加入产业化经营；许多贫困群众听天由命、消极懒散，把希望寄于“老天爷”的风调雨顺；依靠国家支持、救济的“等靠要”思想严重，视吃救济、拿补贴为理所当然；劳动力文化素质低，只能从事简单或低收入的生产活动，难以脱贫。十字冲村唯一一户没有种植蔬菜、也没有发展养殖的贫困户王玉正，全家3口人，均为劳动力，但是由于习惯游手好闲、坐等国家救济，多年的帮扶仍难以脱贫。芭桃村地处偏远，距县城100公里、集镇20公里，由于山高路远人们普遍不愿在村内发展，外出务工达200余人，占全村总人口的24%、劳动力总数的41.7%。且全村搬迁外地超过20户，劳动力流失严重。

　　四是贫困村产业结构单一，抗灾害御风险能力不足。保康县处于秦巴山区，气候多变，灾害频繁，特别是高山贫困户所在地更是生态环境脆弱，暴雨、冰雹、霜冻、泥石流等自然灾害频发，不仅生产生活、基础设施无法保障，甚至生命也时刻受到威胁。而产业结构较为单一的现状，遭遇灾害无法分散、弥补风险，受访者用“辛辛苦苦几十年，一夜回到解放前”来形容自然灾害对农民的危害程度。随着产业市场化的不断加快，种养业受到市场冲击的风险也在加大。芭桃村以烟叶为唯一主导产业，2014年烟叶丰产期遭遇冰雹灾害，烟叶产量下降超过40%，不少种烟大户减收达5万元以上。由于没有第二产业作为弥补，受灾后无法进行二次发展，不仅冲击了贫困户的积极性，更是加深了贫困程度。十字冲村在2012年受到外地蔬菜市场疲软、本地竞争加大的市场冲击，出现大面积的蔬菜滞销情况，曾给劣地菜农造成了巨大的损失。

　　五是精准扶持思路方法还不完善，体制机制还不健全。受访乡镇和村级主要领导在谈及精准扶贫如何落到实处时，提出了两大还未彻底改观的老问题，值得思考。首先是“漫灌式”思维还未彻底消除。以往多采取广覆盖、大范围、宽领域的“漫灌式”扶贫，具体到每家每户，难免“漏人漏项”、“张冠李戴”，帮扶措施针对性不强、精准度不高；其次是“垒大户”现象难以完全避免。由于要增强项目辐射带动功能，一些资源投向了实施效果相对明显的“大户”身上，而“大户”与贫困户之间利益联结机制还不健全，导致部分扶贫项目最终未能完全落实到贫困户，局部造成“垒大户”和“扶富不扶贫”的怪象。杨树垭村资源禀赋好、先天优势足，但在如何进一步精准扶持上仍然缺乏规划、对策，简单化的要政策扶持容易出现“撒胡椒面”；单一化的以奖代补难以再次激发参与热情；过度依赖大户和合作社带动难以监督其真正发挥带动作用，与贫困户的利益分割模糊。这些难题在受访的其他村也不同程度的存在，成为阻碍进一步发展的方法、制度因素。

　　四、强化精准扶贫的对策与建议

　　中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》要求以改革创新为动力，加大扶贫开发力度。习总书记多次指出“小康不小康，关键看老乡。”国务院连续两年将精准扶贫写井政府工作报告。省、市、县相继提出了提前全面建成小康社会的宏伟目标。要实现这些目标，针对新阶段扶贫开发的形势和任务，必须把精准扶贫作为深化扶贫开发的新要求、新思路，创新扶贫机制，精准识别贫困对象、精准制定帮扶措施、精细管理扶贫项目，全力推动扶贫到村到户。

　　（一）规范识别机制，进一步瞄准工作靶子。十字冲村共有150户540人，每家每户情况怎么样，哪些是贫困户？“乍一看，还都差不多。”村里的同志表示，这几年全村基础设施特别是村民的住房有了很大改善，从外面看确实不太分得出，必须走进去细看、细问、细了解。2014年，保康县扶贫办按照中央、省、市统一安排部署，将农村贫困户建档立卡作为“一号工程”，集中力量在全县识别出8.32万名贫困人口。在精准识别贫困人口的过程中坚持做到“三个精准”。一是底数精准。驻村工作队、乡镇政府项目办人员、村干部户户上门见面，通过调查问卷、调查表册和座谈交流等方式，逐户进行摸底调查，具体掌握每家每户家庭情况，做到底数清、情况明；二是流程精准。摸底结束后，根据分解到村的贫困人口规模组织评议，以农户人均收入为基本标准，以摸底情况为依据，综合考虑住房、教育、健康等情况，经过村评议公示、乡镇审核公示、县级复审确认三道程序选出贫困户；三是对象精准。最后确定出的全县贫困人口，成功对接全国农村贫困户建档立卡网络系统，并实行动态管理。

　　（二）建立分类机制，进一步梳理致贫主因。调研中，群众普遍反映，由于贫困原因和程度不同，贫困户扶持需求也不尽相同，有的丧失了劳动能力，需要依靠社会保障维持基本生活；有的因病因灾致贫，但尚有劳动能力，可提供打工就业机会或扶持农业生产。总的来说，就是不能“眉毛胡子一把抓”，要紧扣贫困成因、贫困程度梳理分类，然后因人而异分类施策。一是成因精准。认真分析每户贫困户致贫的主要原因，从因灾、因病、因学、缺技术、缺劳力、缺发展资金等原因中列出1—2项主要原因，并以此为基本依据，结合贫困程度进行分类；二是类别精准。通过分类，划分出扶贫户、扶贫低保户、低保户、五保户四类贫困人口；三是定策精准。根据分类情况，确定对不同对象的帮扶计划、措施。

　　（三）坚持规划机制，进一步明确工作目标。思路决定出路。10多年前，杨树垭村按照“打造茶乡名村”的思路，走上了“全民种茶”的发展之路。近年来，该村又先后制定了做响品牌、做大规模、做优质量的一系列规划，通过规划实施，加快了全村脱贫发展的进程。实践证明，一个好的思路、规划，对于工作的推进具有极为重要的引导和指导作用。在精准扶贫工作规划中，要做到“四个精准”。一是目标精准。要紧扣全县8.32万人稳定脱贫的总目标，立足县情实际，注重减贫脱贫与率先小康相衔接、注重贫困地区整体发展与县域经济提质进位同推进；二是思路精准。要在推动群众脱贫致富的同时，提高全县经济发展水平，进一步把改善生态环境、提升群众素质、促进乡风文明、探索绿色化发展作为推进精准扶贫的新思路；三是措施精准。要针对贫困地区自然条件，尊重群众发展意愿，重点在产业发展思路和措施上作出具有可行性和可操作性的安排，保障永久脱贫有依靠；四是保障精准。要根据规划分解责任、注重协调、强化督导，抓好任务落实。

　　（四）落实帮扶机制，进一步细化帮扶措施。关于精准扶贫“扶什么、怎样扶”的问题，保康县按照上级要求、结合县情实际，提出打造“1+4”扶贫品牌，就是“扶”的有效抓手和载体，也是主要内容和着力点。一是整村推进精准。继续把整村推进作为新时期扶贫开发的战略性举措，推进扶贫项目进村入户。集中人力、财力、物力，充分利用多项优势政策叠加的机遇，对村级基础建设、产业发展、社会事业、生态环境等方面进行统筹设计、科学谋划；二是产业扶持精准。切实遵行“70%以上的财政专项扶贫资金用于重点贫困村产业发展,覆盖70%以上建档立卡贫困户”的要求，注重发挥群众的参与性和主体作用，扶持重点村发展特色支柱产业。充分发挥农业龙头企业、专业合作社和能人大户的带动帮扶作用，推行“企业+专业合作社+基地+农户”的产业发展模式，不断延伸产业链条，形成村企合作、农户参与、辐射带动的良好局面，不断催动产业上规模、出效益；三是能力培训精准。持续突出能力扶贫，提高雨露计划转移培训补助标准、扩大农村实用技术培训范围，进一步提高培训对象选择的精准性和培训内容的实用性，实现“培训一人、转移一人、致富一家”的目标；四是扶贫搬迁精准。结合扶贫搬迁、危房改造、生态移民等项目，按照对象精准、群众自愿的原则，有组织、有计划的对建档立卡贫困户实施扶贫搬迁，继续推广农村弱势群体集中安置点工程，基本解决贫困户住房安全问题，并实现搬得出、稳得住、能致富；五是金融扶贫精准。大力推进金融扶贫，对扶贫龙头企业和专业合作社的农产品深加工及符合条件的项目实施项目贷款贴息，对户贫困户发展种植业、养殖业、手工业项目实施小额贷款贴息。良好运行村级资金互助组织，继续扩大互助社运行试点，力争实现全县重点贫困村全覆盖，为贫困群众发展生产提供资金支持。“1+4”扶贫品牌的强力打造，进一步完善了贫困地区基础设施、提升了贫困群众发展能力、培植出永久脱贫的致富产业、巩固了稳步脱贫的信心动力。

　　（五）完善驻村机制，进一步实施结对共建。优化力量部署、健全管理机制，牢牢把握省“三万”活动、市“五帮”活动、县“五联”活动机遇，优化组合三级搭配，探索驻村帮扶的新机制。在当前驻村全覆盖的基础上做到精准结对子、全力促共建，促进帮扶措施落到实处。督促驻村单位履行扶贫责任，杜绝“只喊喊、不到村，只转转、不用心，只谈谈、不落实”的形式主义。探索干部驻村工作的新形势，丰富帮扶载体、优化帮扶形式，确保每个贫困村都有驻村工作队、每个贫困户都有帮扶责任人。健全驻村工作机制，驻村工作队（组）要充分展现党和政府各项强农惠农富农政策、扶贫开发政策宣传员、信息员、引导员的极大作用，协助基层组织积极参与扶贫开发各项工作，帮助贫困村、贫困户脱贫致富。落实保障措施，建立激励机制，实现驻村帮扶长期化、制度化。

　　（六）筑牢动力机制，进一步发挥主体作用。“喊破嗓子不如甩开膀子”，10十几年前，十字冲村“吃饭靠救济、用钱靠砍树”，经过坚持不懈的发展，蔬菜产业终见规模、出效益，村民生产生活得到了全面改善。实践证明，发展的意愿在群众，脱贫的主体是群众，脱贫的动力来源于群众，只有激发群众甩开膀子苦干实干，脱贫才有“底气”。一是宣传动员精准。要注重通过会议动员、入户引导、参观学习等形式宣传政策、发动群众，使脱贫致富、建设美好家园成为群众的自觉行动，增强自我求变、自我发展的志气和信心。二是意愿把握精准。切实了解贫困群众的意愿与期待，从群众最迫切的需求着手、从群众最困扰的难题下手，找准突破口、实现全参与。三是主体地位体现精准。尊重群众意愿，顺应群众期盼，回应群众关切，将知情权、决定权、管理权交给群众，对产业发展、公益事业建设等扶贫项目，均由村民通过“民主评议”议定建设内容、参与项目管理、进行现场监督。四是领头作用发挥精准。“村子强不强，要看领头羊”，作为村干部，不仅是村内普通一员，要自觉参与村级发展，更是致富的“领头羊”，要带领村民实现全面脱贫。因此村干部要善于谋事创业、示范引领，不专权、不越权，精准发挥作用。　　　

　　通过对三个村的调查、对比、思考，调研组认为构建精准扶贫工作机制，必须通过建立既具体、细化，又全面、系统的工作制度，引导广大干部把群众当成与自己的亲人，把群众的困难当成自己的疾苦，对贫困群众用真心、动真情、出真招，真帮真扶；要推动各级各部门和社会力量跳出部门界限、克服条块分割、突破区域限制，为群众的“致富梦”和“小康梦”携手努力、合力攻坚，帮助贫困群众加快脱贫致富步伐，推动精准扶贫落地开花，为率先建成小康社会、打造山区脱贫致富新标杆贡献最大力量。

　　附件：贫困村基本情况调查表