郧西县精准扶贫工作调查与思考
郧西县扶贫办主任 王直茂
郧西县地处鄂西北边陲，北依秦岭，南临汉江，周边与陕西省商南、山阳、镇安、旬阳、白河5县及本省郧县毗邻。福银高速公路穿境而过，距西安市220公里、武汉市492公里、十堰市54公里。全县版图面积3509.6平方公里，辖18个乡镇(场、区)、348个村(社区)，总人口51万人，是湖北省唯一集老(革命老区、全省解放最早的县)、少(10个少数民族聚居区)、边( 离省会武汉市最远的县之一)、贫(新阶段扶贫开发工作重点县、全省经济最贫困县)、库(南水北调中线工程水源核心区)于一体的山区县，是国家重点贫困县，也是秦巴山片区扶贫攻坚重点扶贫县，贫困人口数量大、贫困程度深、致贫原因复杂、脱贫任务重。
精准扶贫是新一届党中央、国务院扶贫开发工作的重要战略部署，是省委、省政府的明确要求。党的十八大以来，新一届中央领导集体将扶贫开发提高到一个新的认识层面，摆到了更加重要的位置，作出了一系列重大决策部署。对于一个山区贫困县来说，开展精准扶贫工作显得尤为重要，做好扶贫开发工作，打赢精准扶贫攻坚战势在必行。近期，郧西县扶贫办深入部分乡镇、村、组、农户，就实施精准扶贫工作开展专题调研，并结合新一轮贫困村、贫困户建档立卡数据，对全县贫困状况及致贫原因进行了认真摸排和分析，对下一步实施精准扶贫工作进行了思考和研究。现报告如下：
一、全县贫困状况
2014年4月以来，我们在全县开展贫困村、贫困户建档立卡工作，虽然各项数据不是十分准确，但仍然具有重要的参考价值，从这些数据分析，我县贫困状况呈现出以下几个特点：
（一）贫困人口多、分布广。全县贫困人口总量为49999户、144493人，占全县42.43万农业人口的34%，占全市贫困人口总量258028户、808583人的17.8%，比全国贫困发生率10.2%高23.8个百分点，比全省贫困发生率14.7%高19.3个百分点，比全市贫困发生率32.9%高1.1个百分点。80%以上的贫困人口分布在高山远山区、深山石山区和边远库区等重点贫困村，也是贫困人口相对集中的区域，20%的贫困人口分布在非重点村。
（二）致贫原因多样。全县贫困户致贫原因主要有：因病致贫、因学致贫、因残致贫、因灾致贫、缺生产资金、缺技术、缺劳动力、缺土地、缺水、交通条件落后、自身发展力不足等11类。其中，因病致贫达19474户，占比39.95%；因残致贫1916户，占比4.44%，二者合计占比达44.39%。因缺生产资金致贫5463户，占比10.58%；因缺技术致贫11787户，占比22.75%；因缺少劳动力致贫3526户，占比6.17%；因交通条件落后致贫936户，占比2.14%；因自身发展能力不足致贫2410户，占比4.26%；因学致贫839户，占比1.98%；因灾致贫1194户，占比2.99%；因缺土地致贫491户，占比0.99%；因缺水致贫447户，占比0.9%。致贫原因比重较大的为因病致贫、缺资金、缺技术。全县60岁以上贫困人口32010人，老龄化率达22.2%，比全国老龄化平均水平15.5%高6.7个百分点，这也是致贫的又一主因。
（三）贫困农户增收难。到2014年底，全县贫困人口人均可支配收入均低于省定2736元贫困户收入标准，与全县4880元平均水平低2144元。从人均可支配收入分组情况看，人均可支配收入低于2000元以下的贫困户达20319户，占比40.6%；2000-2500元的贫困户21302户，占比42.6%；2500-2736元的贫困户8378户，占比16.8%。贫困人口收入来源主要依靠外出务工和从事传统农业生产。全县外出务工劳动力46498人，占贫困人口劳动力总量的52.9%，占全县外出务工总数15万人的31%。外出务工人员中，乡镇内务工9108人，占比19.6%；乡镇外县内务工4719人，占比10.1%；县外省内务工9548人，占比20.5%；省外务工23123人，占比49.7%。从事传统种养业贫困人口97995人，占贫困人口总量的67.8%。从劳动力就业情况看，贫困人口劳动力共87893人，占贫困人口总量的60.8%，其中普通劳动力86839人，占劳动力总量的98.8%；技能劳动力1054人，仅占劳动力总量的1.2%。全县丧失劳动力和无劳动力的贫困人口共56600人，占贫困人口总量的39.2%，其中丧失劳动力贫困人口9651人，无劳动力贫困人口46949人。
（四）贫困村基础设施滞后。数据显示，全县未通生活用电的贫困户399户，占生产生活困难户数的1.2%。贫困村中住危房的贫困户10092户，占贫困村贫困户总量的35.48%；饮水困难的贫困户12902户，占贫困村贫困户总量的44.96%；未实现安全饮水的贫困户15607户，占贫困村贫困户总量的52.86%。全县还有部分乡镇的交通建设设施落后，村组之间的交通道路还不畅通，严重影响了贫困户脱贫致富的步伐。
（五）贫困村集体经济贫瘠。全县84个贫困村普遍地处边远地区，基础条件差，交通不便，自然环境恶劣，无集体经济主导产业，村级债务多，正常运转困难，集体经济收入基本为零。
（六）公共服务不足。数据显示，贫困人口中患有慢性病、重大疾病和残疾的有45353人。其中，长期慢性病34147人，占比23.6%；患有大病9422人，占比6.5%；残疾人1784人，占比1.2%。因病致贫比例达到39.95%。无卫生厕所的贫困户44934户，比全市平均水平高8.3个百分点；未通广播电视的贫困户21367户，比全市平均水平高10.6个百分点。全县84个贫困村，38个村无公共厕所，107所小学、46494户贫困户不通宽带，8.9%的贫困人口未参加新农合。全县未通客车的106个行政村中，贫困村60个，占比56.6%。已通客车的村多数通车条件差、标准低、底子薄、隐患多。
二、全县精准扶贫工作开展情况
(一)精准识别，建立完善贫困对象网络管理平台。一是精准识别贫困对象。根据国家和省市要求，从去年4月份开始，到今年4月份结束，按照规模分解、初选对象、公示公告、结对帮扶、数据录入、联网运行、数据更新九个环节，完成了对全县5万余贫困户、14.5万人贫困人口识别，建立了贫困人口信息数据库。二是精准运行贫困对象网络信息管理平台。根据国家、省市要求，对建档立卡贫困对象数据系统进行更新维护，完善充实贫困信息档案，精准管理贫困村、贫困户信息，制定帮扶规划，谋划帮扶项目。根据扶贫对象获得扶持和增收情况，及时对贫困户进行调整，使稳定脱贫的贫困户及时退出，新出现的贫困人口及时纳入并给予帮扶，实现了扶贫对象有进有出，扶贫信息真实、可靠、管用。
(二)精准帮扶，建立完善贫困对象结对授扶管道。一是创新开展“四双”驻村帮扶工作。目前，省、市、县、乡、村、组各级干部及农村有能力的党员、企业成功人士共17619人包联51924户、14.5万人，其中省、市、县领导每人包联3户，县直领导班子成员每人包联2户，县直一般干部职工每人包联1户，实现了贫困户和贫困人口包联全覆盖。二是落实市“千村万户脱贫致富支持计划”实施方案。围绕全县新一轮建档立卡84个贫困村、5万余贫困户、14.5万贫困人口到2020年整体脱贫这一减贫总目标，制定2015年度减贫1.72万人目标。为完成这一任务，我县按照全市“重点村60户，老区重点村20户，市直单位联系村脱贫40户、既是重点村又是市直单位联系村20户，面上村脱贫15户”的分配口径，计划脱贫5704户，已以文件形式将计划任务分解到乡镇和村，目前正在进一步核实核准脱贫人口。三是扎实开展郧西县“千名干部进万家访民情保平安促发展”专项活动，其中就精准扶贫活动，对县直工作队包联扶贫村做好精准扶贫工作提出了“五个一”，即组建一支精干的帮扶工作队、制定一个年度帮扶规划、确定一批帮扶项目、开展一次访贫问苦活动、协调市场经营主体和科技特派员到村开展一次活动。对驻村扶贫工作队员包联贫困户做好帮扶工作也提出“五个一”要求，即制定一个家庭年度增收规划、确定一个家庭增收项目、送一份实用的扶贫政策宣传资料、开展一次科技培训、参加一次扶贫户家庭生产劳动，努力帮助贫困户脱贫致富。
（三）精准实施，全力打造“1+3”扶贫品牌。国务院扶贫办确定了精准扶贫“十大工程”，我省结合实际提出开展“1+3”扶贫品牌工作，即在重点开展整村推进工作的同时抓好雨露计划、小额信贷、扶贫搬迁三项工作，通过创新扶贫到户体制机制，细化到户措施，不断提高扶贫开发工作的精准性、科学性、针对性和实效性。一是建立精准扶贫实施机制。为开创农村扶贫开发工作新局面，建立改革扶贫考核、健全驻村帮扶、改革财政专项扶贫资金统筹监管、完善金融服务、创新社会参与、完善项目管理、精准扶贫七大工作机制。围绕道路畅通、饮水安全、农村电力保障、危房改造、特色产业增收，乡村旅游扶贫、教育扶贫、卫生和计划生育、文化建设、贫困村信息化等十项重点工作，加强与秦巴片区各成员单位的沟通与联系，统筹推进秦巴山片区扶贫攻坚任务。二是全力打响“1+3”扶贫品牌。整村推进更加注重产业建设，70%项目资金用于发展到户特色产业，财政专项扶贫资金投入不低于100万元，整合部门资金不低于200万元，今年实施的14个重点村共规划建设基础设施、产业发展、民生发展等83个项目，安排专项扶贫资金1641万元，村平投入达117.2万元，3个老区乡镇共规划生产设施配套、产业发展7个项目建设 ，其中到户项目4个，目前所有的项目已全面启动建设；省扶贫办将郧西县列为全省生态扶贫搬迁工作试点县，县委、县政府高度重视生态扶贫搬迁工作，将生态扶贫搬迁列为2015年县政府向全县人民承诺办理的十件实事之一，举全县之力实施生态扶贫搬迁工程并积极谋划今后6年生态扶贫搬迁工作，截止目前，全县按照集中统建、分散自建、分散购房、集中购房四种安置方式将1200户生态扶贫搬迁计划明确到户到人，各试点乡镇搬迁工程正在进行，已有347户搬迁户动工建设；雨露计划实施方式改革政策宣传家喻户晓，对符合条件的职业学历教育建档立卡贫困户对象实现了应扶尽扶目标，通过开展职业技能培训，实现了贫困户家庭掌握了1-2门劳动技能，截止目前，已发放雨露计划宣传资料3.5万份，对近30所职业大中专院校进行了宣传，短期培训已完成300余人，就读中职高职学生享受雨露计划资助正在抓紧统计之中；根据全省扶贫小额信贷工作会议精神，创新开展扶贫小额信贷工作，目前正在筹建成立扶贫贷（助农贷）工作领导小组、扶贫贷（助农贷）担保金管理中心，力争筹集贷款担保金1000万元，撬动银行贷款1个亿用于支持产业大户、专业合作社、贫困农业用于发展生产。
（四）精准考核，全面落实精准帮扶责任。县委成立由书记为组长，县委常委和人大、政协主要领导和分管领导为成员的精准扶贫领导小组，抽调专人负责办公。年初将17.2万人减贫任务分解到村、到户、到人，并将扶贫措施明确，与各乡镇（场、区）签订了减贫任务责任书，细化了工作目标和内容，建立对乡镇督促检查机制，实行严格的“半年检查、年度考核”。一是提高考核分值。为确保扶贫工作成效，在年初与各乡镇签订年度扶贫开发工作责任书时，提高组织领导和产业到户项目考核分值，将考核结果直接纳入年度县政府综合目标考核，并与下一年度扶贫项目、资金的安排挂钩。二是出台精准扶贫考核文件。为精准实施扶贫开发工作，郧西县先后出台了《关于创新机制扎实推进全县农村扶贫开发工作的实施意见》、《郧西县扶贫开发工作成效考核细则》、《郧西县“双包双建双带双促”驻村帮扶考核办法》等文件，明确了考核方法、考核内容和考核成绩运用方式。三是精准考核侧重精准帮扶成效。为提高精准帮扶成效，确保脱贫任务如期实现，考核办法重点强调对优秀工作队、工作队员予以表彰，对实绩突出的年轻干部予以重用；对包扶工作不主动、效果不明显、考核不合格的单位给予通报批评，并约谈主要负责人；对不按要求履责的工作队予以撤换，对不认真履责的领导干部给予组织和纪律处理。
三、全县精准扶贫工作面临的问题
（一）精准识别难。一是受建档立卡对贫困对象总数控制的要求，贫困对象统计工作难度大，情况复杂。我县的实际情况是贫困人口多、贫困面广、因灾因病返贫对象较多，出现“僧多粥少”现象。二是贫困户真实的收入难以概定，没有一个严格的统计方法来衡量谁才是真正的贫困户，造成少数较富裕户被纳入建档立卡贫困户系统，还有部分真正的贫困户没有被纳入进来。三是一些地方未严格执行贫困人员认定标准和评选程序，贫困人口、贫困户的确定多由村干部决定，村民没有太多的话语权，“关系户”、“人情户”依然存在。
（二）精准实施难。一是精准扶贫工作量大、任务重、质量要求高，运行机制也不够成熟，很多政策试运行，精准扶贫尚处于政策衔接期、机制转轨期，扶贫干部、乡村干部思维定势，习惯于“大水漫灌”，对精准扶贫政策把握不准，思想上有为难情绪。二是乡村干部工作积极性差，能力素质有待提高。过去扶贫开发工作重点是实施基础设施建设，乡村在组织实施过程中有“油水”，现在实施精准扶贫一改过去“大水漫灌”为“精准滴灌”，要求项目要到户到产业，村上无利可图，工作热情减退。同时，部分村干部对精准扶贫的概念认识还把握不清，在政策宣传层面只知其一不知其二，扶贫政策讲的不详不透、宣传也不到位，在组织实施上也欠周密严谨，在处理矛盾纠纷上也欠稳妥。三是扶贫资金整合难度大。扶贫资金不能满足整村推进、生态扶贫搬迁、金融扶贫等项目的资金需求，资金缺口较大。部门资金都有各自使用要求，整合使用资金增加了项目审计验收难度，同时，整合有关涉农资金的规定不够具体，一些部门认为整村推进是扶贫部门的事，在项目规划时没有把行业扶贫摆到议事日程。四是扶贫组织机构不健全，人员不足。县扶贫办现有工作人员不足，人员结构不合理，处于“小牛拉大车”现状，部分乡镇对扶贫开发的重视程度还不是很高，分管扶贫工作领导对业务把握不清，扶贫干事不能专职专干，部分乡镇扶贫干事更换频繁，影响精准扶贫实施。五是财政预算无法充分保障扶贫开发工作经费。近几年来，我县扶贫开发工作进入全面攻坚期，工作任务量成倍增加，乡镇是扶贫开发工作责任主体，而乡镇没有扶贫工作经费和项目管理费，致使工作难落实。
（三）精准到户难。一是“一户一策”实施难。在实施精准帮过程中，帮扶工作对给每户贫困户制定了“一对一”的帮扶措施，部分贫困户家庭青壮年、明白人外出打工，留守在家的是老人、妇女和儿童，在实施规划扶持项目中出现劳力紧缺和种植项目后期管护难到位的现象。二是市场变幻莫测导致难以培育扶贫主导产业。市场经济千变万化，一些农产品，畜产品价格波浪式变化，农民难以摸清市场规律，无法规避市场风险。尽管过去政府号召群众办了一些实体，搞了一些产业，终因市场原因半途而废，一直未形成有竞争力的主导产业，即使一村一户搞了一品一业，由于市场发育不良，有的甚至远离市场，造成产品滞销，农民怨声载道。三是龙头企业带动力弱。县域涉农龙头企业较少，龙头企业对产业发展的带动辐射作用不明显，农民专业合作社大多是空架子，吸纳带动贫困户作用不明显。四是部分贫困户发展意识差，小农意识根深蒂固，思维方式和行为方式落后，小福即安，“等、靠、要”的依赖思想严重，凡事都等国家和社会的救助。甚至有些贫困户不以贫困为耻，反以贫困为荣，感觉戴上了贫困户的帽子就可以享受系列扶持政策，心理上存在“被扶持的优越感”。也有些贫困户有摆脱贫困的愿望，但由于思路不明，观念不清，缺少引导，导致失败，最终失去了脱贫致富的信心和勇气。
（四）精准帮扶难。我县贫困人口多、贫困程度深、贫困面广。全县1.7万余名党员干部包联14.5万贫困人口，平均每个干部包联8户贫困户。很多帮扶单位联系好几个村，驻村干部和村干部也帮扶多位贫困户，单位帮扶最多的5个村，大多是2个村以上，有些单位干部职工少，一个村贫困户几十户、甚至是上百户，县、乡干部依据县领导每人包联3户，县直领导班子成员每人包联2户，县直一般干部职工每人包联1户的帮扶要求进行帮扶，结对帮扶剩余的全由村干部包扶，大部分村干部每人包十户以上。由于精力有限，导致帮扶效果不明显，流于形式，实施帮扶被动应付，甚至不少单位把扶贫帮扶按照民政救济来做，没有起到开发式扶贫帮扶应有的作用。
四、开展精准扶贫的对策与建议
习总书记在贵州调研扶贫工作时，就加大力度推进扶贫开发工作提出“四个切实”的具体要求，即切实落实领导责任、切实做到精准扶贫、切实强化社会合力、切实加强基层组织。结合我县实际情况，做好精准扶贫工作，建议也要做好“四个切实”。
（一）瞄准贫困对象，切实做到“扶真贫”。
去年在全国开展的贫困村、贫困户建档立卡“一号工程”是开展精准扶贫的基础，只有瞄准贫困户，才能做到“扶真贫”。一是及时更新完善建档立卡数据库。建立脱贫退出和返贫纳入机制，实行动态管理，对不符合条件的贫困户及时更换，应该纳入建档立卡数据库而没有纳入的要及时加进来。二是对五保户、低保户和无发展潜力的对象，与民政部门做好两项制度的有效衔接，纳入民政保障。三是对具备条件容易脱贫的对象，要优先纳入脱贫计划，让其早日脱贫。四是根据建档立卡数据分析，对贫困原因进行分类，因户制宜研究实施“四个一批”的精准扶贫行动计划,即通过扶持生产和就业发展一批,通过移民搬迁安置一批,通过低保政策兜底一批,通过医疗救助扶持一批,实现贫困人口精准脱贫。
（二）记准扶贫理念，切实做到“真扶贫”。
牢固树立“一切为了贫困的父老乡亲”的扶贫理念，带着真实感情“真扶贫”。一是落实“第一责任”。 党政一把手要当好扶贫开发工作第一责任人，把扶贫工作记在心上，扛在肩上，落实在行动上。要强化扶贫开发工作领导责任制,把以片为重点、工作到村、扶贫到户的工作机制,党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制真正落到实处，切实做好政策制定、项目规划、资金筹备、人力调配、检查指导等工作。二是建立考核问责机制。加大对乡镇、县直单位党政一把手履行扶贫责任制的考核问责力度，提升扶贫开发在年度终核分值上的比重。采取半年一督导，年度一考核以及交叉检查、不定期抽查等方式对扶贫开发成效进行考核问效，建立考核激励长效机制，对工作开展不力的单位主要负责人进行约谈，实行问责机制。三是加强扶贫队伍建设。配强配优县扶贫办班子队伍，增加人员编制，乡镇成立扶贫办，挑选工作能力强，熟悉基层工作的人员负责日常工作开展，保证扶贫干事能够专职专干，驻村工作队要及时深入村组开展工作，履行帮扶责任。四是切实加强基层组织建设。要把扶贫开发同基层组织建设有机结合起来,抓好以村党组织为核心的村级组织配套建设,因村选派第一书记到村任职，鼓励和选派思想好、作风正、能力强、愿意为群众服务的优秀年轻干部、退伍军人、高校毕业生到贫困村工作,真正把基层党组织建设成带领群众脱贫致富的坚强战斗堡垒。
（三）选准致富路径，切实做到“真脱贫”。
脱贫致富具有复杂性和长期性，必须要选准致富路径，变输血为造血，否则会出现“一边扶贫、一边反弹”现象。习总书记“勤富、智富、共富”的“三富”理念为切实做到“真脱贫”提供了依据，也为我县选准致富路径指明了方向。一是落实“十个到户到人”扶贫举措。要突出重点的做好产业扶持到户到人、生态扶贫搬迁到户到人、雨露计划培训到户到人、金融扶贫到户到人、龙头带动到户到人、责任帮扶到户到人、低保衔接到户到人、环境整治到户到人、助学济医到户到人、安全饮水到户到人精准扶贫十项到户工作，让“十个到户到人”成为精准扶贫深入开展的有效载体，真正把资源优势挖掘出来，把到户扶贫能量释放出来。二是培育市场主体，与一家一户产业对接。龙头企业要履行帮扶义务，采取“企业+基地+农户”、“ 企业+专业合作组织+基地+农户”等模式，因地制宜的帮扶重点村和贫困户发展特色产业。产业大户和专业合作组织也要发挥示范带头作用，主动结对包联贫困户发展生产，走共同富裕道路。同时结合我县“文化旅游强县·十堰西北门户”战略定位，以生态为根本，以文化为内涵，以旅游为载体，把文化旅游产业培育为支撑县域发展的战略性支柱产业，通过文化旅游扶贫带动贫困户发展。三是发挥贫困户主体作用，激发贫困户致富愿望，变要我脱贫为我要脱贫。探索建立惠农（扶贫）政策激励机制，实行以奖代补、奖勤罚懒。驻村帮扶党员干部要结合“四双”驻村帮扶，走村入户与贫困群众交心谈心，利用报纸、广播、电视、政务公开栏，宣传政策，了解他们的思想，积极鼓励他们增强信心，树立自信，克服消极的思想情绪和“等、靠、要”的惰性心理，引导他们自力更生，勤劳致富。四是实施两轮驱动战略。实施片区开发与精准扶贫两轮驱动战略，打破行业限制，进行扶贫资源的大整合、大规划，在片区范围内针对不同的贫困特征和不同的制约因素，从“点、线、面”不同层级立体解决贫困人口和贫困地区的整体发展问题，使最贫困的人群既能够分享到精准扶贫开发的资源，又能够从片区扶贫开发及区域经济发展中受益。做好重点贫困村整村推进和精准到户的结合文章，集中各方力量，全力抓好贫困村整村推进工作，既要通过整村推进改变贫困村面貌，改善贫困户生产生活条件，又要通过整村推进支持贫困户培育增收项目，实现精准脱贫。
（四）精准帮扶责任，切实做到“真落实”。
落实精准帮扶责任就是帮扶单位和帮扶责任人要根据包村、包户任务，因村制宜、因户制宜、因人施策，实行精准靶向疗法。一是明确帮扶责任。按照县领导每人包联3户，县直领导班子成员每人包联2户，县直一般干部职工每人包联1户的帮扶要求，落实好包联贫困村、包联贫困户“五个一”要求，细化“四双”驻村帮扶工作考评细则，明确单位包村、干部包联主要任务。县四大家领导要带队做好联系重点贫困村和包联贫困户工作，各帮扶单位要将驻村帮扶工作纳入重要议事日程，组建精干务实的驻村工作队，选派农村工作经验丰富，能力强的工作队长，对干部包户任务完成情况纳入干部职工年度考核重要内容。二是创新帮扶方式。单位驻村、干部包户要分步实施，尽力而为。驻村任务重的单位要把主要精力放在重点贫困村上，放在产业培植上。帮扶干部要集中主要精力，结合自身能力，有针对性的进行帮扶。要通过“三个一批”解决包联贫困户任务重的问题，即要将五保户、无发展能力的低保户对象交一批给民政部门，要动员能人大户和享受惠农政策的企业老板帮扶一批，分批次先易后难分解一批，确保每个脱贫对象都有帮扶责任人，帮扶都要有成效。三是形成帮扶合力。企业联村要落实好奖扶政策，对积极扶持专业合作社、家庭农场、产业大户发展富民特色产业的龙头企业要在税收减免、扶贫贴息等政策上给予优惠，以形成贫困户增收、企业增效互惠互利的双赢机制。政府要拿出一定的经费对于开展科技服务取得明显成效的科技特派员予以奖励，要充分显现出科技扶贫在脱贫致富中的重要性。社会各界帮扶资源也要向贫困村、贫困对象聚集，要引导社会各界力量参与扶贫开发，形成精准扶贫的最大合力，确保到2020年实现与全国人民一道共同迈入全面小康社会。
