落实“带薪休假”须注重制度设计

我国推行带薪休假制度的关键不仅依赖于我国公共政策设定的机制和实施方式，而且需要注重发挥企业和员工个体的带薪休假设计和需求理性，为我国带薪休假制度的实施打造一个完善的公共治理机制和有保障的内生运转体系

日前，国务院出台了《关于促进旅游业改革发展的若干意见》，部署旅游业改革发展工作。《意见》提出，将带薪年休假制度落实情况纳入各地政府议事日程，作为劳动监察和职工权益保障的重要内容。相比2009年国务院《关于加快发展旅游业的意见》中“落实带薪休假制度”较为简单表述而言，这次国务院的《意见》在这一点上进行了更为具体和明确的执行要求和制度设定。“带薪休假”搭上“旅游改革”便车，人们看到了真正破解“有假难休”老问题的曙光。

为何成了“睡在纸上的福利”

作为劳动者的一项基本权利，我国带薪休假制度开始于20世纪80年代中期，虽历经30年发展变迁，依然在实际操作中面临“实施难、执行差、不愿休”的尴尬局面。除少数国有企业和经营规范的“三资”企业外，多数国有企业和机关事业单位并没有实施带薪休假制度，一些单位根本没有把年休假作为制度性的规范加以安排，且大量劳动者不愿休假，带薪休假长期成为“睡在纸上的福利”，这不仅有悖于促进旅游业健康、繁荣发展的初衷，也不利于平等、公平、正义的和谐社会的建设。

那么，带薪休假制度在实施中的障碍是什么呢？首先，从劳动者一方看，出于工作和就业的压力，当“休假权”与“生存权”发生矛盾时，劳动者表现出明显的“弱者”心态，使带薪休假制度难以顺利实施，也使其更多地使用国家法定的“黄金周”等假期进行休假和旅游。其次，现有薪酬模式基本以“工资+奖金”为主，奖金是员工的主要收入部分，员工带薪休假期间虽能享受到“薪”，但却损失了“奖金”，对个人而言就损失很大，以致很多员工“舍不得休”，带薪休假长期被虚置。再次，监管和惩罚机制尚不完善，带薪休假制度虽然已经以法律形式确立，但仍缺乏实施细则，尤其在对企业的监管以及对拒不执行企业的惩罚方面缺乏具体规定。

《意见》的出台在一定程度上弥补了之前法律法规的缺陷，对带薪休假制度的执行起到了一定的推动作用。但是，操作性制度和标准需要进一步细化，权利与责任需要进一步具体化，这也使带薪休假制度的真正落地必然有一段路要走。《意见》规定的“鼓励职工结合个人需要和工作实际分段灵活安排带年薪休假”，本质上还是过于笼统和模糊，并未从根本上扫除带薪休假的制度障碍，需要人保部、总工会等部门配套政策的制订和实施。此外，根据《意见》，高等学校可结合实际调整寒暑假时间，中小学可按有关规定安排放春秋假，这是比较适宜旅游的季节，但是，事实上，中小学放“春秋假”易，职工享受带薪休假却难。如果想以此推动带薪休假制度的落实，不仅带有无奈的被动性，而且可能会在照顾孩子方面带来额外的负担，其效果如何还有待商榷。

制度“落地”有赖系统机制

根据制度经济学理论，制度变迁是一个动态的现实过程，在这个过程中，涉及谁发动制度变迁、为什么要进行制度变迁、如何进行制度变迁、制度变迁的效果如何等问题。因此，制度变迁包括自下而上的诱致性制度变迁（也称需求主导型制度变迁）和自上而下的强制性制度变迁（也称供给主导型制度变迁）两个基本类型。《意见》以及相关配套政策措施的出台，带有明显的自上而下的强制性特征，而要让“带薪休假”制度真正“落地”，还需要自下而上的制度设计的配合和呼应，形成内生性的系统机制。

首先，根据《意见》的要求，尽快完善相关规定的实施细则，减少执行过程中随意性。瑞典休假法规定，人们休假期间的工资要比平常高出0.8%。在德国，则有法律明文规定，假期不允许被某种形式的经济补偿所代替，员工即使放弃休假，也不能再得到加班工资等。

其次，要正确认识带薪休假制度的功能，适当奖假，增强休假激励机制功能。允许积假、拼假，允许享有法定假期的在职人员在不影响单位工作和个人健康的前提下，把假期积累到自己需要的时段里集中休假，或通过连续的工作“东拼西凑”成较长的假期。欧盟规定所有成员国每年的带薪休假不少于4周，包括全职和非全职员工。作为欧盟成员国，比利时除了4周的带薪休假之外，还有10个法定节假日。按规定这些假期都只休当天，但是，比利时人也有“拼假”的习惯，如果某个节假日在周二或者周四，那么该节假日与周末之间的那个周一或者周五就可以“拼假”不用上班了，这样连续休4天的长周末也不鲜见。

再次，规范薪酬体系，解决好休假中是否可带“全额薪酬”的问题。澳大利亚实行的是“带薪假期”制度，除了公共假日外，澳大利亚公民每年至少有20天的带薪休假，还获得相当于平时工资17.5%的奖励工资。

参考发达国家的成功经验可以发现，发达国家在推进带薪休假制度过程中值得借鉴的重要经验之一就是，主要通过利用市场机制和消费者理性来实施公共政策，而不是过分依赖政府的行政权威。我国推行带薪休假制度的关键不仅依赖于我国公共政策设定的机制和实施方式，而且需要注重发挥企业和员工个体的带薪休假设计和需求理性，为我国带薪休假制度的实施打造一个完善的公共治理机制和有保障的内生运转体系。