精准扶贫政策调查系列报道·河北篇

　　精准扶贫政策调查系列报道·河北篇（案例一）大名：兜清底子、结好对子、找准路子、帮到根子

　　本报记者 王彧 张一鸣 唐沙砂

　　7月的太阳炙热地照在两米宽的石头路上，大棚里的菜已经收得差不多，新一批的种子还没有种下，站在自家的大棚前，笑容挂在贾排林的脸上。

　　贾排林是河北省邯郸市大名县束馆镇小营村的村民，经过10年的扶贫后，今年小营村摘掉了贫困村的帽子。

　　“以前看到隔壁山东的西沙王村里都种上大棚菜，我们只有羡慕的份儿，现在我们自己也种上大棚蔬菜。”贾排林在村里承包了10余亩土地，其中9亩种上大棚菜，今年的收成让他乐得合不上嘴。

　　大名县是河北省黑龙港流域国家扶贫开发重点县，不仅是农业大县，也是财政穷县，千余平方公里的面积上有114万亩的耕地，目前的人口为92万，其中农业人口73．7万，贫困人口12．73万人，人均收入在河北各县中排名倒数第二。

　　过去，大名县按照 “规范化运作、产业化推进”的思路，将扶贫重点放在培育畜牧养殖和设施蔬菜、桑果、葡萄等特色种植等主导产业。形成了多个特色产业种植区和养殖区。实施精准扶贫后，新的思路改为，“兜清底子、结好对子、找准路子、帮到根子”。

　　建立精准扶贫机制

　　2014年春节，万家团圆的日子却是大名县政府工作人员最忙的时候。他们利用春节在外务工人员集中返乡的时机，抽调2000人，组成20个调查小分队，对全县651个村开展拉网式调查走访，寻找 “真正的”贫困户。

　　郑五兴就是他们在摸底过程中找到的贫困户之一。中国经济时报记者见到他时，他正在大兴家庭农场里务工。他告诉记者，虽然现在家里还有一些外债，但是至少现在不需要再借钱度日了。

　　郑五兴是大名县典型的贫困人口，他是家里唯一的劳动力，曾一度身患重疾，治病让家庭背上沉重的外债，两个孩子还需要上学。郑五兴说，以前每年最窘迫的事是给孩子交学费，经常需要东借西借。

　　大名县扶贫开发办公室主任杨红晨告诉中国经济时报记者，大名县通过调查问卷、调查表册和座谈交流，查实每户家庭成员、收入构成、负担支出、成员就业等情况，彻底兜清了全县12．73万人、4．15万户贫困人口的情况。

　　大名县对贫困人口制定了找准致贫根子的战略。杨红晨说，扶贫开发办公室从因病、因学、因灾、缺劳动力、缺发展资金、缺技术等方面分析致贫原因，划出了扶贫户、扶贫低保户、低保户、五保户四类贫困人口，对每类每户的贫困程度、致贫原因、发展意愿、帮扶措施、脱贫时限等登记造册，建卡立档。

　　郑五兴被归为因病因学致贫的贫困户。按照大名县最近出台的《大名县早日脱贫出列争当脱贫试点县扶贫规划》，大名县安排对口帮扶干部，不脱贫不脱钩。

　　杨红晨说，大名县已安排全县1319名副科级以上干部与1319个贫困户结成了帮扶对子，通过开展思想、就业、创业、助学、助医、爱心“六帮扶”，帮助贫困对象解决实际问题2600多件，帮助580个贫困户培育发展了稳定增收的产业项目。

　　按照大名县的规划，2014年将把大名县8890名党政机关和企事业单位工作人员全部纳入帮扶队伍，用4年时间分4批对全县4．15万贫困户全部帮扶一遍。

　　大名县县长苏雷芳告诉中国经济时报记者：“贫困户不脱贫，帮扶干部不走人，一包到底，直至脱贫。”

　　多元化的产业扶贫

　　“我们不能给贫困户钱，要帮助贫困户找到致富的方法，才能去掉穷根。”大名县束馆镇小营村党支部书记贾振华在接受中国经济时报记者采访时说。

　　最早的扶贫曾经采取给钱给牲口的方式，钱和牲口通常只能短暂改善贫困户的生活，但对致贫根源并没有任何改变，中国经济时报记者在采访中了解到，一些贫困户在领取现金后都吃掉了。杨红晨认为，单纯的救济不是真扶贫，只有把贫困户融入到产业之中才是治本之策。大名县将9．57万有劳动能力的贫困人口列入到产业扶贫范畴中，通过产业带动致富。3．16万无劳动能力的贫困人口直接纳入低保，实行底线保障。

　　大名县扶贫办提供给中国经济时报的数据显示，目前大名县已建成千亩以上果蔬种植园区18个、百亩以上养殖园区10个，吸纳了6400个贫困户参与其中，户均年收入2．6万元。大名县职业教育技术学校的实用技术培训基地，培训空调安装、电梯安装、服装加工、家政服务等特色服务专业人员近6000余人。

　　杨红晨说，大名县将以现有特色种植、养殖园区为载体，引导更多贫困对象参与其中，争取2．2万个贫困户通过特色园区带动，发展特色种植业、养殖业实现增收致富。同时在三年内培训3万个贫困对象加入到务工群体中。

　　为了发挥手工业对农妇脱贫的带动作用，今年大名县将出台家庭手工业专项奖补政策，加大财政补贴、贷款担保、争取订单、代找销路等方面的扶持力度，确保三年内有1．05万个贫困户通过家庭手工业实现“造血”脱贫。

　　杨红晨说，大名县计划在2014年新增养殖大棚1千个，种植设施蔬菜5万亩，扶持传统手工业农户1万个，稳定脱贫3万人。

　　与此同时，随着越来越多的企业入驻大名县，通过企业带动促进就业将发挥越来越重要的作用。

　　杨红晨告诉本报记者，大名县对入驻的企业开展 “一扶两帮”行动，扶持一批带动能力强、就业人员多的龙头企业做大做强；引导企业安置贫困人员就业；通过土地流转，引导缺资金的贫困户融入到“龙头＋基地＋农户”的农业产业化发展链条中创业致富。

　　大名县挂职副县长倪琳透露，大名县正在和北京德清源洽谈合作事宜，达成协议后将为大名县带来上亿元的投资。

　　创新金融扶贫模式

　　资金是制约贫困户发展产业的最大瓶颈。大名县通过创新金融扶贫手段，发挥资金的杠杆作用。

　　杨红晨介绍，大名县在“1＋1”结对帮扶活动中，通过四种方式帮助贫困户融资，均取得不错的效果，包括“金扶通”融资、社会性融资、信用担保融资和到户贴息融资。

　　邯郸银行是大名县到户贴息融资的主要合作方，与财政局合作，实施“金财通”项目，为村支部书记提供10万元的低息贷款，帮助其提高致富带富能力。仿效“金财通”项目，邯郸银行与大名县扶贫合作实施“金扶通”项目，县投入500万元，撬动邯郸银行4000万元的信贷资金，投向贫困户。

　　杨红晨解释说，向村支书提供低息贷款，是为了发挥村支书的示范效应，达到“培养一只‘领头雁’带动致富一大片”的经济效益和社会效益。

　　大名县并不缺乏金融创新的手段，中国扶贫基金会大名县农户自立服务社自2012年9月10日成立以来，已累计放贷4560万元，解决了5300多个贫困户融资难题。中央、省互助金试点项目，试点村已达到54个，资金规模已突破1500万元，居全省第一。

　　虽然大名县出台了许多金融创新的手段，但依然面临一些困难，杨红晨说，由于“金扶通”项目的担保额度有限，不能满足贫困户的贷款需求，县财政无法提供更多的资金支持，项目难以扩大规模，希望上级能够设立专项资金予以重点支持。

　　中国经济时报记者获悉，大名县已确定从在职财政供养人员的奖金中提取一部分钱，投入到“金扶通”项目中。

　　依据河北省《关于鼓励扶贫开发工作重点县加快脱贫出列步伐的意见》的要求，到2017年，集中连片特殊困难地区范围外的23个国定重点县和17个省定重点县全部实现脱贫出列，大名县在今年3月底前就制定出 《大名县早日脱贫出列争当脱贫试点县扶贫规划（2014—2017年）》，要在黑龙港流域片区脱贫致富中当先锋，争列黑龙港流域南部率先脱贫试点县。

　　精准扶贫政策调查系列报道·河北篇（案例二） 涞水

精准扶贫政策系列调查·河北篇（1） 任务重底子薄 河北强力推进精准扶贫

　　在河北省的版图上，环北京的大部分地区都是贫困县，这令河北有些尴尬。在多年扶贫开发后，河北仍有62个扶贫开发重点县，这些被称为“难啃的硬骨头”。

　　国家提出建立精准扶贫工作机制后，河北省正在全省建立以减少贫困人口为目标的精准扶贫机制，政府希望通过调动更多资源，在较短的时间内拔掉穷根。

　　与之前的扶贫不同，新一轮的精准扶贫改变了以往粗放式的扶贫方式，不仅要求基层政府对每一个贫困户建档立卡，还要针对不同的贫困情况制定不同的扶持政策，这种精准下单式的扶贫方式正在改变着中国的扶贫模式。2013年12月下发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（简称中央25号文）和今年5月下发的《建立精准扶贫工作机制实施方案》被认为是中国扶贫开发从粗放式扶贫向精准扶贫转变的标志。

　　过去很长一段时间里，中国政府一直在致力于消除基数巨大的贫困人口，河北省占据农村人口9％的512万贫困人口数量在全国范围内属于中等水平，但由于其环绕首都的特殊地理位置，512万贫困人口引发的关注远远超出数字本身。

　　高频率发文推进扶贫攻坚512万贫困人口，扶贫对象约379万，贫困人口约占到农村人口的9％。这几个数字几乎每天都会出现在罗强脑海中，提醒着他扶贫工作的不易。

　　虽然罗强任河北省扶贫开发办公室副主任的时间不长，但已经调研了多个贫困县。他恰巧赶在河北省落实中央精准扶贫工作时上任，对河北省新时期的扶贫工作既有圈内人的身临其境，又有圈外人的视角。

　　罗强说，河北省正处在扶贫攻坚的关键时期，越往后越是难啃的硬骨头，越需要创新扶贫方式，因此精准扶贫落实的情况如何，将影响到扶贫的效果，特别是省委、省政府提出每年至少要减少100万贫困人口的目标后，扶贫任务更加艰巨。

　　河北省大力推进精准扶贫的背后是一个环首都经济圈省份在经历常年的落后之后，对摘掉贫困帽子的渴望。

　　过去的半年里，河北省从来没有以如此高的频率发文推动扶贫。仅半年内河北省委省政府就已连续五次发文，相关文件涉及到精准扶贫的方方面面。

　　自进入到2014年以来，河北省先后出台 《关于改革创新工作机制全力打好扶贫开发攻坚战的意见》、《关于深入学习贯彻习近平总书记重要批示精神进一步做好扶贫开发工作的通知》、《关于鼓励扶贫开发工作重点县加快脱贫出列步伐的通知》、《关于印发河北省扶贫开发工作考核办法的通知》、《关于加快全省扶贫攻坚步伐的十项措施》五个文件。

　　在全国压缩会议和文件的背景下，河北省以省委、省政府的名义发出的这些文件引人注目。最近的一个文件发布于7月29日，中国经济时报记者注意到，这个名为《关于加快全省扶贫攻坚步伐的十项措施》（以下简称《十项措施》）由河北省委办公厅、省政府办公厅印发，针对脱贫最棘手的精准扶贫、产业项目缺乏、资金短缺、技能不足等问题，出台各项措施，其中包括向扶贫攻坚7300个贫困村逐村派驻工作队和在用地、用钱上向贫困地区倾斜。

　　立竿见影的效果

　　河北省政府强力推动已经取得立竿见影的效果，基层的扶贫工作者最先感受到变化。

　　“我们现在一年干的活能达到以往几年的总和，财政投入也相当于前几年的投入总额。”河北省保定市扶贫开发办公室副主任段丽军告诉中国经济时报记者，扶贫开发办公室现在对各个部门的协调力度明显高于以往，不仅工作效率大大提高，效果也优于往年。

　　由于河北省确定最终贫困人口数量的时间比其他省份稍晚，全面启动精准扶贫工作的时间相对滞后，一直到今年5月才在各个贫困县的贫困村全面铺开建档立卡工作，但这并不影响河北精准扶贫工作进展。罗强告诉记者，前期最复杂的贫困人口认定识别已接近尾声，多数贫困村已进入公示阶段，确保在今年8月底完成建档立卡工作。

　　河北省邯郸市大名县是其中进展较快的县之一，大名县扶贫开发办公室主任杨红晨告诉中国经济时报记者，大名率先在2014年年初开展对贫困人口的调查摸底工作，在国家的相关建档立卡细则出台后，只需要在原有调查的基础上进行完善和补充。保定市涞水县也赶在省里出台统一的精准扶贫政策之前，率先开展精准扶贫工作。涞水县扶贫开发办公室副主任卢东海告诉本报记者，涞水在5月23日就已进行建档立卡的识别工作，目前已基本完成，最终确定88个建档立卡的贫困村，共计6．96万贫困人口，其中扶贫对象5．48万。

　　河北省扶贫开发办公室对各级政府工作人员的信息录入培训正在进行中，预计将在10月底前县级基本完成建档立卡工作。与此同时，河北省还成立三个督导组，对各市、县的工作安排部署情况进行督导检查。

　　按照《十项措施》的要求，河北省将对7300个贫困村逐村派驻工作队，“一帮一”帮扶，不脱贫不脱钩，在扶贫过程中明确帮扶任务，制定帮扶计划，确保每个贫困村都有驻村工作队。对贫困村实行动态管理，90％以上贫困户实现稳定脱贫的村出列。

　　罗强告诉记者，河北省在实施精准扶贫之前，已连续两年开展加强基层建设年活动、农村面貌改造提升行动，列入“十二五”规划帮扶的贫困村被全部纳入到当地的帮扶范围中，河北连续两年，每年派5000个工作队，1．5万名干部下基层，已形成一套相对完善的选拔和考核体系。未来将把干部驻村帮扶工作制度与原有的基层建设年活动中驻村干部活动结合起来，原有的驻村干部承担精准扶贫的相关工作。

　　中国经济时报记者在保定市涞水县的贫困村遇见参与扶贫的三位市扶贫开发办公室干部，他们说，将精准扶贫工作与农村面貌改造提升活动结合在一起做，难度并不大。

　　按照中央25号文要求，贫困县要根据贫困户的家庭基本情况、致贫原因和帮扶需求，逐户落实帮扶责任人，制定帮扶规划和帮扶措施。河北省计划动员全社会力量特别是民营企业、社会组织和志愿者结对帮扶，确保每个贫困户都有帮扶责任人，都能按计划如期脱贫。

　　一场及时雨

　　河北省的贫困县等来了一场及时雨。

　　2013年河北省脱贫人口数量创下历史纪录达到100万，河北省在2014年又制定继续脱贫100万人口的目标，并将在未来的几年内持续每年脱贫70万到80万人口，实现脱贫与小康社会同步走。

　　中国经济时报记者在采访基层扶贫工作者时发现，几乎所有人都认为，只要省委、省政府出台的这些文件能够落到实处，解决河北地区的贫困问题并不难。

　　杨红晨告诉中国经济时报记者，河北省近期出台的一系列文件，非常详细，可操作性强，回应了基层贫困县面临的诸多困难。

　　“贫困县脱贫最有效的方式之一是发展产业，土地政策向贫困县倾斜，有利于县里开展招商引资工作。”杨红晨说。

　　《十项措施》中还提到，将每年新增建设用地指标拿出不少于5000亩用于扶贫开发工作重点县重点项目建设，这在一定程度上解除了贫困县的土地之渴。

　　按照文件要求，从今年开始的3年内，河北省将每年从全省新增建设用地指标中拿出不少于5000亩，由省扶贫开发办公室和省国土资源厅共同掌握，专门用于支持重点县重点项目建设。并从今年起，协调金融机构创新担保抵押方式，对贫困户发展种植、养殖项目提供信贷支持，给予每户5万元以下、3年以内的小额贷款支持。从扶贫专项资金中安排支持项目区内的贫困家庭购置加工设备、参加技术培训等。引导和鼓励扶贫对象家庭成员在完成九年义务教育和普通高中教育后，继续接受职业教育和技能培训。河北省甚至要求大型国有系统企业招聘员工时，凡贫困地区符合条件的优先招收。

　　罗强告诉中国经济时报记者，在出台这些政策之前，河北省总结了各个贫困县反映的工作中的难点，并系统梳理了一些贫困县的创新和成熟的做法，因此出台的各项措施都非常有针对性。

　　中国经济时报记者获悉，除了已有的各项文件外，河北省还在陆续出台各项扶贫政策，比如关于动员全社会力量实施扶贫帮困 “春雨行动”的意见，已处在审批发文阶段。

　　为了将这些文件落到实处，激发基层的扶贫积极性，河北省还出台了一系列的考核办法，比如将对贫困县领导的考核由主要考核地区生产总值向主要考核扶贫开发工作成效，并将考核结果作为省委对市、县领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容和奖惩、使用的重要依据。对提前脱贫的重点县，给予最高奖励800万元，并保持国家和省现有扶持政策不变、支持力度不减，以打消贫困县的顾虑。

　　罗强说，河北的贫困县迎来了脱贫的好时候，但要把这些措施都落实到位，将河北的穷根连根拔起，还有一段路要走。

　　依据河北省的规划，河北将采取“两步走”的办法，到2020年，所有贫困县全部脱贫出列。

　　就像吃惯粗粮的人突然改吃细粮需要一段适应期一样，河北省向精准扶贫转变的过程中，也出现了一些不适应，制约了地方落实中央扶贫政策的进程，需要尽快完善相关细节，增强政策在基层的可操作性。

　　复杂的调查指标

　　“我不识字，填不了这些表。”河北省涞水县娄村满族乡西营房村村民黄文奇说。记者在调查时看到，户表的几页纸，大小几十个问题，大多数贫困户很难在短时间内准确地填写。

　　按照精准扶贫建档立卡的要求，建档立卡指标体系表格分为A、B、C三类，分别为户表、村表、县表，共17页，几百个问题。这些指标细化到贫困户一年吃多少斤粮食、多少斤油，住的地方距离水井和学校有多远，让贫困户和当地的干部们头疼不已。

　　在涞水县娄村满族乡西营房村村委会的会议室里，村委会将建档立卡的一整套流程挂在墙上。村支部书记吕桂敏告诉中国经济时报记者，村里贫困户的识别工作已经进行到最后的公示阶段。记者注意到，吕桂敏提供的多份村民提交的原始申请材料中只有村民的年收入，并没有涉及到更多细节。

　　吕桂敏向本报记者坦言，贫困户的详细家庭情况都需要村委会的工作人员逐一核实，而除了特别贫困户外，大部分村民的贫困程度大同小异，因此要确定所有贫困人口并不容易，大部分情况下由村委会讨论决定。

　　中国经济时报记者在采访过程中发现，由于表格比较复杂，村民很难独立填写，其中涉及到一些具体的数据，就连村民自己也说不清楚。因此，为了能够在较短时间内如期完成填写工作，村干部不得不替贫困户完成表格的填写，而贫困户对此大多也持欢迎态度。河北省大名县束馆镇小营村党支部书记贾振华告诉中国经济时报记者，填一张户表至少需要20分钟。

　　大量基础性工作让基层扶贫干部门倍感吃力。河北省扶贫开发办公室副主任罗强说，建档立卡工作时间紧、任务重、工作量大，国家下发的 《扶贫开发建档立卡指标体系》，很多指标和统计项目专业性非常强，基层干部和群众理解操作起来有难度。

　　北京师范大学经济与资源管理研究院教授张琦在接受中国经济时报记者采访时说，建档立卡指标体系非常细致，是为了建立一个完善的数据库，在实践过程中必然会出现一些操作难的问题。

　　与此同时，村干部的个人倾向在确定贫困户时的决定性作用并没有被完全消除。

　　张琦建议，对建档立卡中村干部决定权较大的问题，建议建立起对乡镇村相关基层干部的考核机制，鼓励和引导基层干部如实反映贫困户的真实情况。

　　罗强希望国家能加大工作指导和业务培训的力度，在保持科学性的同时，将专业性指标和统计项目转化为基层干部和群众容易理解、容易操作的指标和语言。

　　充满挑战的“一对一”帮扶

　　即便建档立卡工作能够如期完成，地方政府还要想方设法在规定时间内建立起“一对一”的精准帮扶机制。

　　按照要求，各地要在7月底前，对每个贫困村、每个贫困户都要明确结对帮扶关系和帮扶责任人，中国经济时报记者在采访中发现，人们普遍认为，短时间内建立起完善的精准帮扶体系并不容易。而这一体系是否科学将影响到精准扶贫的效果。

　　罗强告诉中国经济时报记者，由于帮扶单位实力参差不齐，全部对7300个贫困村安排驻村帮扶工作队，对512万贫困人口、大约150万户贫困户安排帮扶干部有难度。

　　“一些实力较强的部门能动用的资源较多，因此在帮扶贫困村时，见效速度较快，也许其他部门三年才能完成的任务，这些部门一年就能完成，可以考虑在后期让其帮扶更多的贫困村。”罗强说，由于每个帮扶部门的实力不一样，对他们一视同仁会影响到扶贫的效果。

　　但这些客观条件的制约并不会影响河北省推进扶贫工作的积极性，不久前河北省已经下发文件，要求在较短时间内，完成“一对一”的对口扶贫。

　　罗强建议，国家应出台分批派驻工作队进行帮扶的措施，并对建档立卡贫困村脱贫出列、动态调整及驻村工作队调整安排等问题作出规定。

　　张琦对此表示赞同，他认为，精准扶贫的制度设计之初在细节设计上存在一些与地方实践不适应的地方，可以进行适当调整。

　　巨大的资金缺口

　　虽然河北省近几年来一直在加大扶贫的资金投入，但与河北省贫困县对资金的渴求相比，投入依然不足，而地方财政却已经处于紧绷状态。

　　保定市涞水县娄村满族乡西营房村与石圭村属于同一个乡，石圭村几年前被列为扶贫重点村，政府扶持当地村民建了超过100多个蔬菜大棚，水、电等基础设施都由扶贫专项资金建设，大棚的搭建都有扶贫资金免费提供，今年村里即将摘掉贫困的帽子。而隔壁同样贫困的西营房村经济发展就差很多，今年西营房村刚被纳入到重点扶持的贫困村范畴。

　　石圭村临近北京，大量的蔬菜被北京庞大的市场消化。村支部书记贺建华告诉记者，村里帮助种植户寻找销路，只要蔬菜种植得当，不用太长时间村民就能实现脱贫致富。

　　涞水县扶贫开发办公室副主任卢东海告诉中国经济时报记者，由于扶贫资金有限，只能分批次进行帮扶。

　　西营房村村民张伯亭没有等到村里被纳入到扶贫重点村，他借钱建了三个温室大棚，可是还贷的压力很大，他希望能像隔壁村一样早一点脱贫致富。

　　卢东海建议，中央应协调各个相关部门的资金，加大向贫困村贫困户倾斜的力度，比如农业部门的补贴和水利、电力部门的资金投入向贫困户倾斜。

　　河北省还有许多 “张伯亭”，按照河北省的规划，将对大量农村贫困人口发放5万元的小额贷款，用于贫困户发展增收项目，但由于缺乏具体的操作办法，基层仍然存在贷款难、担保难问题。

　　罗强说，要加大协调各大银行对扶贫资金的投入力度，减少扶贫政策与银行现有管理制度之间的矛盾。

　　中国农业银行涞水支行客户部经理张武鑫告诉中国经济时报记者，由于贫困县的贫困户缺乏抵押物，银行在实施小额贷款政策时需要向总部申请，工作量太大。

　　罗强建议，中央应协调有关金融机构制定落实向有贷款需求的建档立卡贫困户每户提供5万元小额贷款的具体办法，降低门槛，简化程序，确保贫困户贷得起、用得好、还得上。

　　“建议国家加强顶层设计，修改完善相关制度、政策和法律，为金融机构创新产品，支持贫困地区发展扫清障碍。建议支持贫困地区搭建扶贫开发投融资平台，放宽担保抵押条件，允许扶贫资金打捆注入，撬动社会资本，放大资金总量。”罗强说。

　　张琦建议，地方政府应创新金融和保险服务体系，以盘活财政扶贫资金，提高扶贫资金的使用效率。中央可以鼓励各地创新投融资体系，增加低息和无息贷款、小额贷款的比例，鼓励地方在农业保险如何更好支持农业发展、山区的碳金融上做出探索。

　　受到历史上诸多因素影响，河北省环京津大多属于限制开发地区，因此逐渐形成了环首都地区的29个贫困县。

　　中国经济时报记者在调查中发现，三地不仅执行不同的生态补偿标准，河北省和北京市的老百姓在养老、公路建设补助和农村饮用水安全上均执行不同的补贴标准，这种区别化的补贴政策并不利于京津冀的协同发展，河北省呼吁尽快建立京津冀扶贫协同机制。

　　环京津贫困带仍然存在

　　2005年8月17日，亚洲开发银行资助的一份调查报告让河北省环京津贫困带被聚焦，时隔9年后，这份报告中提到的一些问题并没有完全解决。

　　该报告首次披露 “环京津贫困带”，称在国际大都市北京和天津周围，环绕着河北的3798个贫困村、32个贫困县，年均收入不足625元的272．6万贫困人口。如果以150公里的直线距离计算，与北京接壤的河北省张家口、承德、保定三市就有25个国家级和省级贫困县。

　　而今，河北省的贫困现状虽然比9年前明显改善，贫困村和贫困人口数量有所减少，但与毗邻的其他发达地区相比依然存在明显差距。

　　河北省扶贫开发办公室副主任罗强告诉中国经济时报记者，河北省截至目前共有扶贫开发重点县62个，其中22个列入国家燕山—太行山集中连片特困地区，片区外国定重点县23个、省定重点县17个；此外还有3个“十二五”期间继续扶持县。河北省的贫困人口主要集中在这三大片区，其中仅国家确定的燕山—太行山集中连片特困地区22个县，就有219．7万贫困人口，占河北省贫困人口总数的42．9％。

　　巨大的贫困人口基数意味着河北要想在短时间内实现全部脱贫并不容易。中国经济时报记者在当地调查采访时发现，虽然近年来河北省的贫困人口减少较快，仅2013年就减少了100万人，当地农民生活水平提高较快，富民产业不断壮大，一些扶贫示范村已初步显现出社会主义新农村的面貌，但由于河北省的一些连片贫困地区自然条件恶劣，经济资源匮乏，再加上每年有1／4左右的脱贫人口因灾、因病、因学等致贫返贫，扶贫任务依然艰巨。

　　涞水县的不少村庄与北京市房山区和门头沟区接壤，过去与房山区相隔仅一条马路的涞水县的村庄，呈现出两种截然不同的景象，房山区是宽阔的柏油马路和绿瓦红墙，涞水县却是破旧的马路和灰墙土瓦。现在虽然有些改观，但仍能看出区别。

　　当地村民说，虽然两个村庄仅间隔一条马路，但两个地方村民的待遇却是一个天上一个地下。“房山区的村子和涞水县的村子都要按照国家要求种植苗木，涞水县的村民种植一亩护林苗木财政补贴300元，而房山区却能向村民提供每亩6000元的补贴，涞水县水土保持工程25万元／平方公里，北京房山区75万元／平方公里。涞水县四级路补助10万元／公里；北京房山区补助40万元／公里。”

　　北京师范大学经济与资源管理研究院教授张琦在接受中国经济时报记者采访时表示，河北省与北京市在生态补偿机制上实施不同的标准，不利于两地的协同发展。

　　河北省与北京市在区域功能上的不同定位由来已久。

　　张琦说，由于历史原因，华北地区的区域发展形成了传统的京津冀区域分工，在这种分工中，河北省由于其自身自然经济条件影响一直处于区域发展的末端，引领京津冀区域社会经济发展的龙头是北京和天津，即“双核”区域经济圈。

　　如果从区域功能区划分看，河北是生态屏障和水源地，大多属于限制开发区域。现实中的河北，形成了环首都地区的29个贫困县。

　　30多年前，国家首次提出环首都经济圈概念，此后又提出京津经济圈，到现在提出京津冀一体化，河北省与北京和天津的关系却一直处在“靠得很近，心却很远”的状态。

　　罗强说，河北省环首都周边的贫困县基础设施历史欠账多,相对贫困现象非常突出。

　　目前，京津冀一体化发展战略已经提升到国家区域发展战略，特别是在京津冀协同发展规划呼之欲出的背景下，河北省当地的政府官员和老百姓都认为这是河北跨越式发展的难得机遇。

　　罗强建议，国家从推进京津冀一体化协同发展战略高度，建立京津冀扶贫协同机制，在协调推动北京市和天津市对口帮扶、项目摆放、基础设施建设、科技支撑等方面予以支持，帮助环首都周边贫困县发展立县项目，推动贫困地区快速发展。

　　2014年以来，河北省和北京市分别签订了多项战略合作协议，承接北京市的产业转移，一些市和县的招商部门频繁来往北京，与在京企业和机构达成合作意向。

　　张琦认为，相关政府部门可以考虑出台一些鼓励北京地区的产业向河北贫困县转移的政策，引导资源要素向贫困县流动。

　　如何将贫困户融入到产业中，形成适合贫困村发展的主导产业，提高扶贫开发的精准性和有效性，达到精准扶贫的目的？河北省扶贫开发办公室副主任罗强认为，扶贫工作围绕主导产业发展的同时，要探索针对不同贫困人口实施差异化产业扶贫模式，才能既增强产业集聚能力，又符合不同贫困家庭的实际情况，帮助贫困户尽早脱贫致富。

　　近几年，河北省按照多元培育、产业开发的思路，因地制宜发展区域特色产业，贫困县初步形成具有区域特色的产业扶贫模式，包括股份合作制经济、家庭手工业、现代农业园区、山区综合开发在内的多种产业扶贫模式，分别满足不同贫困家庭的需求。河北省已构建起多元化的产业扶贫体系，扶贫政策因人因区域而异，产业扶贫显现出精准化的趋势。

　　扶贫因人而异

　　沿着狭窄的乡村公路向前，与迎面而来的拖拉机擦身而过，天佑粮食种植合作社就座落在铺满碎石的乡村路旁，一道围墙将其与路分开，围墙隔开的土地面积超过一千亩。

　　天佑粮食种植合作社位于河北省邯郸市大名县孙甘店乡小村，60个贫困户的部分土地流转到合作社，每年他们不仅能够获得每亩1300元土地流转收益，年终还能依据收成情况分享利润，如果贫困户能在合作社务工，每天还有30元—40元的收入。

　　58岁郑国彦有9亩土地入股，他告诉中国经济时报记者，现在一年的收入是参加合作社之前的四倍。

　　近几年，河北省的贫困县纷纷成立股份合作制农业合作社，采取政府、龙头企业、金融机构、合作社、农户“五位一体”的合作模式。

　　保定市涞水县娄村满族乡安阳村有一片面积超过800亩的蔬菜大棚，和天佑粮食种植合作社一样，当地240个贫困户通过土地流转入股。村委会主任高福永告诉记者，合作社的蔬菜全部供应北京市场，如果农户在销售时遇到困难，村委会还会帮助农户找市场。

　　在河北的贫困县，“五位一体”的合作模式广泛应用在种植、养殖、加工、旅游等项目，股份合作制经济已成为许多贫困家庭收入的重要来源。

　　大名县扶贫开发办公室主任杨红晨说，单纯的救济不是真扶贫，只有把贫困户融入到产业之中才是治本之策。

　　对于一些没能够参与到股份制经营中的农村留守劳动力，河北省通过大力发展箱包、编织、皮毛、零配件加工业等家庭手工业，帮助他（她）们脱贫。

　　家庭手工业以农村留守妇女和老人为主要对象，受到地方老百姓的欢迎。保定市扶贫开发办公室副主任段丽军告诉中国经济时报记者，当地以服装、箱包、制鞋加工为重点，扶持的家庭手工业，仅半年已经发展到75个村。

　　平乡县是邢台市手工业扶贫的大县，90多个手工业扶贫片区分布在各个乡镇，其中河古庙镇、丰州镇等4个乡镇依托自行车童车产业，形成布套、鞍座、缝纫、车筐、脚蹬子等40多个手工业扶贫片区；节固乡、寻召乡，依靠纸制品、电子件两个产业，形成了纸盒、电容、密封件等28个加工片区。

　　河北省扶贫开发办公室副主任罗强告诉中国经济时报记者，河北省计划今年每县至少培育5—10个成规模的发展家庭手工业的重点示范村，全省示范村数量达到600个左右。

　　经过连续几年的产业扶贫，河北农村逐渐形成结合村庄特点的主导产业，扶贫工作围绕主导产业进行，农村产业集聚能力增强。

　　罗强说，河北省积极探索资金、项目到村到户的多种实现方式，变资金、项目直接到户为资本到户、权益到户，通过龙头带动、股份合作等形式，使贫困户持续稳定受益。

　　扶贫因区域而异

　　贫困不仅因人而异，也因区域而异，河北省对区域地理位置和自然环境不同的贫困地区采取有针对性的产业扶贫措施。

　　阜平县地处太行山区，是河北省贫困程度最深的地区之一，当地没有利用的荒山面积达到256万亩，约占全县总面积的近七成。通过采取差别化的产业扶贫策略，一些导致区域贫困的因素变成地方经济的有利条件。

　　段丽军告诉中国经济时报记者，涞水县东部地区的8个乡镇有52万亩适宜开发的未利用地。地方政府通过土地承包经营权流转入股，引进龙头企业，实施高标准整治开发，进行规模化产业化经营，农民通过土地流转底金、入股分红、项目区务工等多渠道稳定持续增收。

　　差异化产业扶贫正在改变着河北省的贫困格局。

　　“我们在确定贫困村的时候，山区是重点，其次是丘陵地带，最后才是平原地区。”段丽军说，河北省地形复杂，山区受到交通和自然环境等因素制约，扶贫难度较大，近几年，山区的贫困村通过土地整理，得到发展产业需要的土地资源，变劣势为优势。

　　保定市曲阳县也是河北省有名的贫困山区，县里聘请专家编制完成扶贫产业总体规划，明确全县扶贫攻坚的产业总体布局，对贫困乡村和贫困人口全覆盖。不久前，曲阳县与长江三峡、中电投等企业集团合作，总投资120亿元，利用荒山6万多亩，建设1200兆瓦光伏发电项目，2015年项目全部建成后，年产值将达20．2亿元，年纳税3．24亿元。

　　罗强告诉中国经济时报记者，河北省一直在推进燕太山区综合开发，因地制宜、选准路子，宜种则种、宜林则林、宜养则养、宜游则游，通过土地流转、股份合作、金融支持等方式，加快对荒山、荒坡等闲置土地的整理开发。

　　阜平县希望，政府能支持贫困山区县通过土地流转、引进工商资本对未利用山地进行综合整治开发，支持农村集体建设用地市场化流转，并健全完善相关政策机制。

　　而对于一些毗邻北京和天津，交通相对方便的贫困县，大多发展了一批以都市农业、休闲观光农业为重点的现代农业示范园区，农民通过土地承包经营权流转向园区集中，一些农业产业化龙头企业、城市工商资本参与到园区建设中，有效解决园区建设的资金和机制问题。

　　罗强说，河北省在环京津地区、城郊地区和特色农业地区兴建一批农业示范园区，几乎每个贫困县都已建成一个有一定规模的示范园区。

　　截止到目前，河北省出现了赤城县股份合作开发、平山县葫芦峪农业园区、曲阳县山区综合开发、武强县龙头带动产业、阳原县家庭手工业、阜城县引进工商资本推进农业规模开发等一批成功模式，建设了太行山区优质干鲜果品产业带、黑龙港地区 “富民大菜篮”、燕山地区食用菌产业集群、坝上地区错季蔬菜和各类养殖等一批成规模的扶贫产业片区。罗强说，河北省计划将这些成功的模式在全省范围内进行推广。

　　北京师范大学经济与资源管理研究院教授张琦在接受中国经济时报记者采访时说，中央在制定具体针对贫困户的帮扶措施时，建议与乡村的支柱产业相结合，以达到效用最大化的目的。

　　但与地方对扶贫资金的需求相比，依然存在较大的资金缺口，需要加强顶层设计，进一步破除各种体制机制上的障碍，鼓励金融机构创新投融资体系，发挥有限扶贫资金的杠杆作用，激发社会各方参与扶贫的积极性。

　　金融创新破精准“滴灌”难题

　　如果你是大名县的贫困户，还是一位已婚妇女，又能找到另外四个和你一样的已婚妇女，你们五人将能够一起参与一个名为 “五户联保”的贷款项目，不需要提供任何抵押物，每人就能分别获得一笔年利率为13．5％，期限为一年的1万元贷款。

　　这项针对不能在正规金融机构获得信贷资金支持的农村中低收入者的特殊信贷政策获得贫困户的广泛认可，大名县扶贫开发办公室主任杨红晨告诉中国经济时报记者，如果贷款人能够及时在一年内偿还贷款，第二年的贷款额度将达到1．2万元，积累越高信誉贷款额就越大。

　　自从2012年9月10日大名县试点运行农户自立服务社至今，已投放信贷资金4520万元，回收到期贷款本息2300万元，并未发生一起逾期贷款，5300多个农户从中受益。杨红晨说，2014年大名县计划通过自立服务社的方式贷出3000万元。

　　中国经济时报记者获悉，经过一系列的金融创新，大名县盘活财政资金，吸引社会资金，近三年来，大名县每年为贫困群众提供资金支持额度都在8000万元以上，位居河北省前列。

　　河北省已经将大名县在金融创新上的做法列为典型。杨红晨告诉记者，村级互助金的具体做法为依托一个产业、选派一个公道正派的离退休人员主管互助金，请审计局、纪检监察人员提前介入法纪教育培训，实行扶贫开发办公室与村委会合印制度，只有在双方印章齐备的前提下，才可以从银行提取互助金。

　　目前，河北省的44个扶贫重点县已建立起农户自立服务社，约占全部贫困县的七成，发放的小额贷款达到14．5亿元。罗强告诉记者，河北省计划到2015年年底将农户自立服务社覆盖所有的贫困县。

　　除了自立服务社外，河北省还采取小额贴息补贴、支持贫困县建立融资担保平台等方式，鼓励贫困县进行金融创新，发挥扶贫资金“四两拨千斤”的作用，撬动社会资本。

　　“四两拨千斤”仍需政策支持

　　最近几年，河北省不断加大财政资金的投入力度，支持贫困县建立融资担保平台，发挥扶贫资金“四两拨千斤”的作用，以撬动金融资金，扶持产业发展，对贫困户实施精准“灌溉”。

　　河北省扶贫开发办公室提供给中国经济时报社的数据显示，2013年，河北省共投入各类扶贫资金近300亿元，其中中央投入财政专项扶贫资金9．8亿元；河北省财政投入专项扶贫资金11亿元，包括专项配套扶贫资金4亿元，河北各市县安排财政扶贫资金8．76亿元；部门帮扶和社会投入近11亿元；整合部门资金和争取信贷资金投入260亿元。

　　虽然河北扶贫的资金投入量逐年递增，但是与地方对扶贫资金的渴求相比，依然存在一定差距。罗强告诉中国经济时报记者，河北省财政已连续三年给予环首都的九个扶贫攻坚示范县及阜平县每县每年5000万元担保资金。虽然至今已累计担保贷款28．5亿元，但与政策设计之初的预期相比，还存在一定距离。

　　河北省保定市涞水县是九个扶贫示范县之一，县里将5000万元资金中的3000万元用于担保，2000万元用于支持股份合作制及家庭手工业发展。2013年6月涞水县扶贫惠农担保公司正式开始运作，公司经理张久英告诉中国经济时报记者，公司成立至今，帮助企业和农户从涞水县农村信用合作联社和中国农业银行涞水支行获得3300万元贷款。

　　中国农业银行涞水支行客户部经理张武鑫告诉中国经济时报记者，农业银行采取条线管理，河北省的农业银行对扶贫有倾斜政策，但在一些具体事务上，地方支行只能积极向上级银行打报告申请。

　　张武鑫举例说，涞水县的汇通担保公司成立时间很短，并不符合农业银行发放贷款的条件，涞水支行向上级单位申请放宽条件，汇通担保公司才进入农业银行的担保公司名录。

　　河北省扶贫开发办公室提供给中国经济时报记者的数据显示，2013年，河北省通过中央和省财政扶贫贷款贴息，撬动贷款53．2亿元，支持3276个贫困村的7．2万个农户发展增收项目，扶持154家产业化龙头企业。

　　在过去的几年里，河北省一直在努力通过增加财政扶贫资金投入，整合行业部门资金，撬动金融和民间资金，强化扶贫攻坚资金保障，但在实施过程中仍存在改善空间。

　　罗强仍希望各大银行能够加大对扶贫资金的投入力度，减少扶贫政策与银行现有管理制度之间的矛盾。他建议修改完善相关制度、政策和法律，为金融机构创新产品，支持贫困地区发展扫清障碍。并建议支持贫困地区搭建扶贫开发投融资平台，放宽担保抵押条件，允许扶贫资金打捆注入，撬动社会资本，放大资金总量。