精准扶贫政策调查系列报道·安徽篇
号准脉、用对药 安徽为百姓脱贫精准发力
精准扶贫政策调查系列报道·安徽篇（1）
■本报记者 王永群
山区天气多变，山里人自然习惯山区天气，但安徽省岳西县扶贫办副主任王晓松例外。入秋以来连续低温阴雨天气让本来对天气变化特别敏感的他更加耿耿于怀：“山有多高水有多远，山区不怕旱就怕雨，今年雨水大，板栗产量质量都有影响；低温天气延长了茭白上市时间，高山时间差优势没有体现出来，价格只有往年1／3，有的贫困家庭，就靠这两项收入，前两年行情好才脱贫，照这样下去，担心以后会不会返贫。”
在地理版图上，安徽省岳西县是一个隶属大别山区的纯山区，全县重峦叠嶂，森林茂盛。秀美的景色之外，却是难以掩盖的大别山贫困带的贫困现实。岳西县只是其中之一。安徽省是全国扶贫开发任务较重省份之一，贫困人口数量居全国第8位、中部第3位，贫困发生率一直居高不下。其中，大别山片区贫困发生率为19．8％，国家扶贫开发工作重点县贫困发生率为19．1％。全省贫困发生率超过20％的县有11个，其中超过30％的县有4个。在贫困人口中，75％集中在大别山片区和皖北片区。
根据《中共中央办公厅、国务院办公厅印发＜关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见＞的通知》关于建立精准扶贫工作机制的要求，实行精准扶贫，今年全国将再减少贫困人口1000万以上。为详细了解精准扶贫政策在地方落实情况，自7月初开始，截至发稿，中国经济时报记者走访了安徽省岳西县、宿松县、金寨县、舒城县、怀远县、全椒县、长丰县、庐江县，期间对贫困户、企业、“双包”工作组人员、镇村干部以及省市县各级主抓扶贫工作的政府官员进行了深入采访。
扶贫是一件大事、好事，但也是一件不容易做好的事。安徽省扶贫办主任刘永春说，“说起扶贫不容易做，就会让人想起‘各地争抢贫困县帽子’、‘村里抓阄确定贫困户’等怪相，现在国家提出精准扶贫，就是要解决‘年年贫困年年扶，年年扶贫年年贫’的尴尬，做好扶贫工作的第一步，就是找到真正的扶贫对象。”
谁贫困？因何贫困？他在哪里？找准扶贫对象只是第一步。其实，穷和富是相对的，贫困户经过努力会脱贫，过上不错的日子，富裕户也可能因为一些主客观原因返贫，需要救济。贫困是动态的，理应有进有出，本报记者采访中发现，这一动态监管机制安徽正在建立中。
安徽在力争将“他”确定到人的同时，还摸清了他需要什么，不同村、不同镇、不同阶段的人，他们的不同需求是什么；解决了帮什么之后，安徽建章立规，努力使帮扶方式直接、不打弯，一竿子直接到扶贫对象身上去，减少中间能量消耗。
扶谁的贫、谁去扶贫：建立扶贫工作机制，扶贫从模糊到清晰
建档立卡，将贫困人口准确识别出来。在安徽省宿松县陈汉乡大明村，本报记者见到村支书陈义芳。这位即将退休的老支书，在过去半年的时间里，和一位驻村工作队员一起，一村一户走访，了解村民的家庭经济情况，还和村委会干部一起完成贫困户的建档立卡工作。
实施精准扶贫，首先要摸清贫困人口数量和情况。建档立卡，被称为今年安徽扶贫工作的 “首要战役”。
陈义芳告诉本报记者，本着公开、公平、公正原则，村里将贫困户的评选政策宣传到每家每户，通过村“两委”、村民党员代表会“两会”审议，最后选出符合条件的贫困户，公示后，为他们建档立卡，实现统一管理。
在安徽省岳西县毛尖山乡板舍村村委会，本报记者看到，完整的《贫困户登记表》包括家庭基本情况、致贫原因、帮扶责任人、贫困类型、帮扶计划、帮扶项目、帮扶成效、脱贫评估等7个板块。据板舍村村支书胡志东介绍，建档立卡不是简单地登记名字，还要分析致贫原因，是因病、因灾还是无劳动力、无技能，继而对贫困村、贫困户进行针对性扶持、动态化管理。
安徽各地均将扶贫户分为四类，A类是五保户，B类为无劳动能力低保户，C类为有劳动能力低保户，D类为一般扶贫户。如何保证贫困户能够被精准地识别出来？胡志东说，他们通过实物工作法和民主评议等方式，按照一定程序进行：户主申请、村民小组提名、村民代表评议和票决、村委会审查、乡镇政府审核、县扶贫办复核、县人民政府审批，由群众全程参与和监督识别工作。做到户有卡、村有册、乡（镇）有簿、县有档、省市有（信息）平台。“现有五保户40户41人，低保户43户121人（其中扶贫低保户32户100人），扶贫户194户784人。建档立卡精准识别，我们不少算一个贫困户，也不多用一个指标。”
“我们制作了每个村子的村情地图，通过这一幅幅地图，可以清晰地了解到每个贫困户在村中的位置，对开展针对性帮扶很有帮助。”岳西县毛尖山乡乡长刘亚维对本报记者说，哪些村子有哪些特色产业，适合开发什么产业也在信息系统中通过不同颜色标注出来，大大提高了扶贫的精准性。
“建档立卡是实施精准扶贫的基础工作。为推进建档立卡工作的开展，我们制定了建档立卡工作实施意见和工作方案，明确在70个有扶贫任务的县全面开展建档立卡工作，对3000个贫困村和484万贫困人口进行了分解。”刘永春说。
干部驻村是“精确滴灌”的管道，管道铺设如何决定着扶贫成果。
安徽省委组织部干部处副处长马天奇向本报记者介绍，自从2001年开始，安徽省、市、县共选派了15000名年轻干部，到行政村任第一书记，结合县、乡（镇）联系村的干部、大学生村官组成工作队。目前安徽省已建立了“单位包村、干部包户”定点帮扶制度。31个重点扶贫县由省、市、县三级组织单位包村；非重点县由所在市、县（区）组织帮扶，并确定一名干部常年驻村帮扶。贫困村内的贫困户，由包村帮扶单位组织本单位干部职工进行结对帮扶，确保每个贫困户都有帮扶责任人。
像这样的驻村扶贫工作组，在安徽每一个贫困村都能看见。刘永春认为，如果说精准帮扶是“滴灌”的话，干部驻村就是“滴灌”的管道，管道铺设得好不好，能不能切实发挥效用，决定着扶贫效果。
因为无劳动能力，在安徽，对A类扶贫户是保基本，即保生活，B类扶贫对象在保基本的同时注重开发式帮扶，C类和D类是开发式扶贫对象，对他们，则是产业扶持到村到户，改进扶贫项目实施方式，重点在产业链扶贫上加快突破。
胡志东说，他们对全村45名残疾人实施生活救助，每人每年按国家标准统一实行“一卡通”发放救助金。其他三类扶贫户发展一亩高标准茶园补助1000元，发展一亩直播茶园补助600元，发展一亩高标准桑园补助800元，发展一亩有机高山蔬菜补助500元，发展一亩瓜蒌补助200元，养殖一头母猪补助150元。
结对帮扶干部到村到户、产业扶持到村到户、教育培训到村到户、农村危房改造到村到户、扶贫生态移民到村到户、基础设施到村到户，这是安徽省六安市实施精准扶贫的有力抓手。在六安市委常委、金寨县委书记潘东旭看来，对贫困户扶持必须有具体产业和增收项目。
金寨县对有土地等资源、有劳动力的贫困户，把发展特色农业作为帮扶的基本点。全县选择适合发展的茶叶等8个特色产业，大力推进“一村一品、一乡一业”连片发展，每村明确1—2个主导产业，做到县有产业扶贫规划、村有主导产业、户有脱贫项目。同时，按照扶贫资金两个70％的要求，制定补贴原则和标准，向贫困户投放产业发展补贴资金。对有一定素质、有创业愿望的贫困户，主要给予技术、资金方面的支持，并通过大户示范带动脱贫。在景区乡镇，采取“以奖代补”等方式，支持贫困户从事旅游业。
一人致富还不行，为实现产业扶持到村到户的目标，潘东旭说，他们探索扶持农业主体及贫困户参与收益分红的扶贫资金投放机制。今年在全县6个乡镇、7个村建设猕猴桃产业扶贫示范基地8处，投入扶贫资金300万元，扶持专业合作社发展基地3000亩。扶贫资金由村级持股，约定4年后按照每年不低于7．7％的利润比例参与分红，分红部分的20％作为村集体经济收入，80％在本村贫困户中分配，直接为贫困户提供稳定收入来源。
实践证明，一个好的产业发展思路和规划，对于扶贫工作的推进极为重要。金寨县、岳西县等各县区均按照“宜工则工、宜农则农、宜商则商、宜游则游”和“一村一品、一乡一业”的要求，对产业进行精准规划，并将实施举措具体细化到每家每户。
产业扶贫是关键，教育培训是根本。安徽寿县县长从维德说，“一个大人接受技能培训，就有希望实现‘培训一人、转移一人、就业一人、脱贫一户’，一个孩子能够成才，这个家庭就拔掉‘穷根’了。”以寿县为例，2005年至2013年底，全县共开展劳动力转移培训20524人，转移就业18635人，就业人员平均每人每年收入1．4万元，每年可创造劳务收入2．87亿元。此外，参训学员成功就业后，还可带动亲友参加培训或外出就业。
有哪些变化？完善体制机制，从“争戴帽子”到“争摘帽子”
按照规划，安徽省将在10月份全面完成建档立卡录入工作，届时，安徽省贫困户信息网络系统将建立，扶贫对象的基本资料、动态情况录入系统可以进行动态管理，实现扶贫信息真实可靠、扶贫对象有进有出。
“以前，国贫县的帽子一旦被戴上，都不愿意被摘下，对于一个县来说，如果丢掉这块稳定的利益，肯定要被人指责的，现在，摘了帽子更凉快。”安徽省长丰县杨庙镇副镇长武林对此感受颇深，摘帽以后，外出招商引资底气十足，“贫困县不仅意味着经济发展水平低，还包括企业发展软环境差，并且企业更看重后者。”
2011年，第二个“十年扶贫纲要”颁布，对重点县进行第三次调整。这次调整，把调整的权限下放到省里，各省按照高的出、低的进，“出一进一，总量不变”的原则，全国调出38个县，调进38个县，总数仍维持在592个。武林所在的长丰县，就是那次调出贫困县行列的。
“有了退出机制，还要有精准的管理。按照以往做法，基本上是根据上级下达的任务来确定脱贫人数，比如在某地上了一个项目，收入就量化到周边群众头上，很多贫困户连钱都没看到就被脱贫了。精准扶贫后，贫困户进出管理必须提高精准度。”安徽省合肥市扶贫办主任肖波接受本报记者采访时说，合肥市的做法是，确定谁是贫困户，离不开群众的评议和监督，确定“张三”是否已经脱贫了，“李四”是否该摘掉贫困的帽子，除了精准管理外，要依靠群众，让群众来决定谁进谁出。
“岳西县每年对村书记、村主任进行‘双十佳’评选，凡是任职三年以上，并连续三年被评为全县十大优秀村支部书记或主任，就解决事业编制，兼任乡（镇）党委委员或乡（镇）长助理，调动广大基层干部的积极性和创造性。”王晓松说，岳西县已经建立以扶贫成果为导向的扶贫工作考核机制，将考核结果与干部选拔任用相结合，引导贫困地区干部把工作重点放在扶贫开发上。
胡志东是岳西县新的考核绩效受益人，此前他是岳西县毛尖山乡长冲村支书，因为扶贫工作突出，2012年底，他被上派到毛尖舍乡挂任党委委员，9月18日，记者采访他时，他告诉记者，经过一年考核，不出意外，今年他的事业编制将会批下来。
“金寨、岳西等进一步创新考核机制，作为指挥棒，引领扶贫开发工作。省里也将建立贫困县考核机制、约束退出机制，按照国家‘2020年贫困县全部退出’的要求，制定分年度退出计划，杜绝一边享受贫困县支持政策、一边过着富裕县日子的现象。各地正在制定贫困村脱贫计划，把扶持和激励机制建立的基点放在贫困县 ‘摘帽子’，而不是‘捂帽子’的基础上。这样的考核机制，‘脱帽子’的脚步才会加快。”安徽省副省长、扶贫开发领导小组组长梁卫国说。
换思维：让产业扶贫更精准
精准扶贫政策调查系列报道·安徽篇（２）
■本报记者 王永群
水滴滴、雨蒙蒙，一会晴来一会阴。入秋以来，在连日阴雨天气下进行扶贫采访，记者的心情也和天气一样复杂。
安徽宿松县陈汉乡大明村铁屋组距离乡政府驻地不过２０分钟车程，沿着盘山公路，车辆一路擦着路边的树木驶过，极为颠簸。经过多年扶持，虽然铁屋组已经通电通路通水，“村村通”卫星信号也已覆盖，但是全村仍有１／３户村民住着简易木板房。
在村民曹民众家，中国经济时报记者看到，５００年的老屋房顶透光亦漏雨，拉亮灯泡白天也看不清屋内全物，老屋土木结构，虽然屋正中间也有一口天井，但那并不是祖上留下的，而是为了接屋顶雨水新砌的。５６岁的曹民众瘫痪３年，治病欠账５万多元，因无一技之长，儿子外出打工每月仅２千余元，儿媳嫌穷丢下９岁儿子离婚，５４岁妻子伺候家里仅有的２亩山地，还有不能说话不能行走的曹民众和孩子。山地薄，一年一季油菜不到４００斤，一季黄豆收成不足３００斤，其他再无收入。
“政府说了，如果维修房屋给４０００元补助，盖新房最多补１万元，在这里新盖两间平房就要８万元，我家拿不出剩下的钱。” 曹民众妻子说。
类似的情况还有很多。本报记者了解到，虽然当地政府对贫困户建房给予补贴，但是越贫困的地区、越贫困的农户越难享受。这就使得这一补助性扶贫政策陷入了“扶富难扶穷”的怪圈，让一些贫困群众不满。深入采访后记者发现，其背后的原因并不单纯，它更多地折射出新阶段扶贫工作的复杂性和艰巨性。
精准扶贫如何解决这一难题。产业扶贫到底应该怎样扶？与先前产业扶贫有哪些区别？精准之后，有限的扶贫资源究竟应投向哪里？“造血式”扶贫能不能完全替代“输血式”扶贫？扶持龙头企业、农业大户带动致富，效果如何评估和保障？小户和弱户能不能扶起来，他们究竟需要什么样的服务？带着这些问题，中国经济时报记者采访了安徽多个区县，其中有已经脱贫的县，有新进片区扶贫规划的县，有扶了近２０年仍然戴着“贫困帽子”的县。
扶强围绕扶弱
“扶贫开发就得让贫困村换‘穷’业、兴‘富’业。”在此前安徽政协举办的江淮行采访中，安徽省金寨县财政局局长黄刚接受本报记者采访时说，农村问题十分复杂，以前在产业扶贫中遇到两大难题：一是半数扶贫资金要落实到人头，容易导致资金分散、零星开发；二是一个村的产业发展仅扶贫困户是不够的，不扶一般户，群众不答应，不鼓励大户，就会缺少“领头羊”，必须贫困户、一般户、大户三者统筹兼顾。
为解决这些难题，金寨县在扶贫资金分配上按照“资金跟着穷人走，穷人跟着能人走，穷人能人都跟着产业走，产业项目跟着市场走”，扶贫资金该如何用，金寨重点探索了点面结合、特惠与普惠相结合的资金分配方式。在贫困村制定了三个层面的产业扶持方案：即产业扶持资金的７０％实行特惠制，扶持特贫困户，余下的３０％实行普惠制，奖励从事既定主导产业的所有农户，或用于发展村集体经济；联村单位、企业的扶持资金及县域重点产业建设资金安排一部分用于奖励大户。
至于怎样才能扶真贫，安徽省岳西县扶贫办副主任王晓松的看法是，扶贫态度上必须“学雷锋”，但扶贫方式上不能过多“学雷锋”，精准扶贫就是要摒弃过去政府是扶贫“救世主”的认识，而要在遵循市场规律、增强农民自我造血能力的基础上发展产业。
为此，包括岳西县在内，安徽在实践中总结出四种最受贫困户欢迎的产业开发模式：示范园带动模式、企业订单模式、融资合作模式和股份合作模式。
安徽省灵璧县虞姬乡黄冈村建设了占地２６０亩２００个钢构大棚的产业扶贫示范园。产业扶贫示范园建设规划始终坚持瞄准贫困、富裕农民原则，实行“三优先一扶持”，即示范园所在地的行政村建档立卡贫困户优先流转自家土地，优先参与承包生产管理，优先进园务工，扶持贫困农户发展生产，推动贫困户轮转收益，周期３年，轮流受益。虞姬乡黄岗产业扶贫示范园首批获得大棚承包经营权的贫困农户就多达９６户。
对于“扶富难扶穷”，不少基层干部其实有自己的看法。“扶富是扶持贫困村中有思想、有致富能力的农户”，宿松县陈汉乡乡长余苍松说，通过他们的辐射作用，带动村民脱贫致富，这样效果会比较好。
陈汉乡是一个库区移民乡，是宿松县比较贫穷的乡镇，农民人均年纯收入只有２０００元出头。余苍松说，为了帮助脱贫，一开始，乡里为百姓提供４００亩免费瓜蒌籽，可贫困户都不愿要，扶贫应该扶产业，但并不是所有困难群众都适合发展产业，一定要有能人来做，树立样板，只有通过他们的示范作用，言传身教，刺激和带动身边的群众。
宿松县扶贫办主任陈文浩有着同样的看法，长期以来受制于小农思想，不少农民安分守己，尤其是山区农民，闯劲不足，如果单纯依靠“撒胡椒面”的方式扶贫，看似公平，其实是不负责任。
本报记者在采访中了解到，在宿松县以前的扶贫工作中，基层政府为了让老百姓没意见，干脆把扶贫资金平均分掉，农民拿到钱后，基本上用来补贴家用，甚至大吃大喝，基本上与脱贫无关。
在岳西县毛尖山乡板舍村，整齐划一的菜园，瓠子、四季豆等蔬菜挂满了藤蔓。“有专业的公司把这些蔬菜直销到杭州，由于签订销售协议，不愁没有买家。”已经脱贫的村民储著焰告诉本报记者，家里除了土地流转费外，加上他在蔬菜基地务工的收入，一年纯收入有４万元。“在外打工，还不如在家门口务工舒服。”
“为了打造５００亩的高山蔬菜基地，板舍村的耕地几乎全部流转了，去年产值７００万元，人均年收入达７０００元，大部分村民都实现了脱贫。”村书记胡志东向本报记者介绍，现在村里留守人员几乎都在蔬菜基地务工，村集体也能获得蔬菜销售的分红。
王晓松介绍说，２０１３年岳西县总投资４０９３．５万元，发展高山蔬菜基地２１８０亩、茶油基地２０００亩，改造毛竹基地２５２０亩、低产茶园５６４０亩，做大做强一批涉农产业。
“我省众多贫困地区因地制宜，建立高山蔬菜、油茶、竹木、水产等各类特色产业生产基地６００个。”安徽省扶贫办主任刘永春说，只有通过大户带动，筑牢当地产业根基，贫困户才有望脱贫。
扶富为了扶贫
在岳西县黄尾镇，黄尾村是当地知名景区彩虹瀑布的所在地，由于地域偏远、地少林多，经济发展相对缓慢。为推动乡村旅游发展，带动贫困户致富，扶贫部门专门给发展乡村旅游的农户配套１．５万元至３万元不等的补贴资金。然而乡村旅游投入大，贫困户大多和这项扶贫政策“沾不上边”。
有贫困农民向本报记者反映，虽然有政府补助，但真正能吃上“旅游饭”的，还是家底厚实的农户。他们给记者算了笔账，建乡村旅游点，政府至多能补贴两三万元，但这还差得远，包括接待住宿能力提升、室内装修、周边环境打造、院坝硬化等，农民至少还要自筹１０多万元，有的甚至几十万元，投入不少。
对此，黄尾镇党委书记舒寒冰坦承，能搞得起乡村旅游的，都是有一定家底的，穷人干得起这行业的少，尽管当前产业扶贫中存在一定问题，但还须坚持。“扶贫不能‘撒胡椒面’，还是要通过扶持大户，带动小户，这样才能最大化发挥扶贫资金的效益。”
除此之外，本报记者在采访中也感受到，要使产业扶贫见成效，贫困农民的素质也亟待提高。
在安徽省舒城县万佛湖镇，一个整村推进项目的村民小组，干净整洁的新房让村子焕然一新。政府扶持的核桃等产业脱贫项目，除了在村民家门口种植的核桃成活较好以外，山地上的核桃和油茶成活率都不高。“平时懒得上山去管，也不太会管，家门口的核桃树就近管理下就好了。”一个村民说。
扶谁不重要，关键是扶贫资金使用绩效。不管是省级政府扶贫人员还是基层干部群众，记者在采访中发现，扶贫政策向农业龙头企业、农业大户适度倾斜可以，但关键是要加强监管，细化企业和大户的扶贫责任。
如何做到将扶贫项目与扶贫绩效挂钩？安徽省岳西县在此方面进行了探索。
安徽名山公司位于岳西县来榜镇，公司主打农家土猪肉。“公司与合肥几家大型超市对接，这辆车是给超市送货的。”该公司副总经理储诚才向本报记者介绍，黑猪肉在合肥超市卖价是７０—８０元／斤，是普通猪肉价格的近１０倍。“我们采取的是‘公司＋农户’的养殖模式，公司提供猪苗、饲料、技术，农户领回猪苗养殖６个月后，再送到公司出售。”
两年前还是贫困户的杨振林是受益者之一，“我当时领回了２头黑猪仔，６个月后，我把养大的黑毛猪交给名山公司，得到了４０００元工钱。”尝到甜头的他随后又领养１０余头猪，目前总共领养３００多头猪。据介绍，作为岳西县龙头企业，名山公司今年实现产值可望达到３．５亿元，吸纳当地农民就业１０００人，户均增收２万元。
同处于大别山山区的安徽天鹅集团，也是吸纳众多贫困户就业的龙头企业。“利用本地蚕桑资源，开发丝织品、床上用品，不仅给企业带来利润，也为周边农户增添了收入。”天鹅集团相关负责人介绍，在产业化扶贫政策扶持下，公司已经从单一的纺织业企业发展成为多元化企业集团。公司总投资资金１．２亿元，带动１万多户贫困户脱贫致富。
刘永春认为，获得扶持的企业和大户，必须积极吸纳贫困户就业，并对贫困户进行资金、技术、市场、信息方面帮扶和指导；政府应对其扶贫责任进行后续考察，履行扶贫责任好的，继续加大力度进行扶持，责任履行不到位的，限期进行整改，或取消扶持资格。
“在多年扶贫之后，可以说剩下的全是‘硬骨头’，现存贫困地区大多生态环境脆弱、生存条件艰苦、脱贫难度很大。而且，随着工业化、城镇化加快推进，村庄空心化、农村老龄化趋势加重。青壮年劳动力外流的现状，挑战着贫困识别、整村推进、产业扶贫等传统扶贫开发方式，发展中的新贫困问题凸显。”刘永春说，要啃下这些“硬骨头”，不仅需要直面种种现实难题，还要有解决的勇气和智慧，不过，办法永远大于困难，精准扶贫就是要解决这些难题。
