2015年湖北省省级社会救助资金项目绩效评价报告（摘要）

一、项目概括和立项依据

社会救助制度是解决城乡贫困人口基本生活和衣食冷暖的重要举措，是一项保民生、促公平的托底性、基础性制度，对编密织牢基本民生安全网、逐步缩小城乡差距、维护社会公平正义、促进社会和谐稳定具有重要意义。

2014年，《社会救助暂行办法》（国务院令〔2014〕649号，（以下简称《暂行办法》））和《湖北省社会救助实施办法》（湖北省人民政府令〔2014〕第374号）相继颁布实施，这两个政策文件实现了农村低保和城市低保的政策统一，对农村低保工作提出了新的要求。《暂行办法》和《实施办法》均规定，“县级以上人民政府应当将社会救助纳入国民经济和社会发展规划，建立健全政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会力量参与的社会救助工作协调机制，完善社会救助资金、物资保障机制，将政府安排的社会救助资金和社会救助工作经费纳入财政预算。”这些政策文件为社会救助资金支出立项提供了充分的法律依据。

二、 评价结论和绩效分析

预算支出绩效评价是预算绩效管理的核心。预算执行结束后，及时对预算资金的产出和结果进行绩效评价，能够及时发现预算执行、资金使用管理中存在的问题，有利于改进预算管理，优化资源配置，提高公共产品质量和服务水平。根据《关于开展2016年省级财政支出绩效评价工作的通知》（鄂财函〔2016〕87号），湖北省民政厅决定采用购买服务的方式，对2015年10.1亿元社会救助资金支出进行绩效评价。绩效评价工作组秉持客观、中立的态度，根据财政预算、财政支出绩效管理的相关法律、法规和政策文件，结合社会救助运行和管理的实际，并参考借鉴社会救助绩效评价的有关政策文件，设计了46个具体指标，涵盖社会救助投入、过程、产出和结果等四个维度。根据这一指标体系，绩效评价工作组采用了点面结合的评价方式，在全面把握全省社会救助资金支出状况的基础上，重点抽查了3个县市。通过查看社会救助档案资料、座谈工作人员、问卷调查普通居民、入户走访救助对象、实地查看低保公示栏、电话、上网核实相关信息等方式，绩效评价工作组获得了大量真实可靠的第一手数据。包括查看及收集各类文件档案、资料150余份，回收有效问卷384份，访谈各类对象10余人，记录实地查看照片200余张。基于这些第一手数据，绩效评价工作组对照评分标准对社会救助资金的支出绩效进行量化评分。

本次绩效评价满分为100分，实际得分94.8分，评价结果为优秀。

（一）经验

湖北省社会救助工作运行的主要经验和做法体现为：领导重视是关键、政策创制是核心、整合资金是保障、检查督办是手段。 

1 ．领导重视是关键 。各级党委政府领导的高度重视和支持，是社会救助工作得以顺利完成的关键所在。省政府高度重视社会救助工作，多次召开社会救助工作专题研究会，听取民政厅对社会救助工作情况的汇报，并在全省范围内组织开展社会救助专项治理活动。在绩效评价过程中发现，凡是工作业绩突出的地方，当地党委政府都十分重视社会救助工作；凡是工作业绩突出的地方，当地民政部门都善于积极主动争取当地党委政府对社会救助工作的支持。

2 ．政策创制是核心 。国务院《社会救助暂行办法》颁布后，湖北省先后制定出台4个与社会救助有关的规范性文件。省人大和政府及时出台了《湖北省农村五保供养条例》、《湖北省农村低保标准与扶贫标准衔接实施办法（试行）》、《关于全面实施临时救助制度的通知》、《关于严格执行最低生活保障政策切实做好按标施保工作的紧急通知》，省民政厅先后印发《关于开展低保特困人员重点救助工作的意见》、《关于切实加强低保公示工作的通知》、《关于进一步完善医疗救助制度全面开展重特大疾病医疗救助工作的实施办法》、《关于进一步提高湖北省社会救助信息系统应用水平的通知》、《关于切实改进农村福利院服务管理的紧急通知》等。这些政策创制工作，对社会救助工作的健康发展发挥了积极的推动作用。

3 ．整合资金是保障 。近年以来，随着城乡低保按标施保工作的推行，低保救助对象数量持续减少，低保资金相对充裕。与此对照，因病致贫、因病返贫的现象时有发生，群众的医疗救助需求相对强烈，医疗救助资金往往不敷使用。此外，市场化的推进带来社会风险增加，临时救助资金的需求量也较大。为打破以往各个社会救助项目死板限定资金用途，2015年起，省级预算安排的城乡低保补助资金、医疗救助补助资金、农村五保供养资金、临时救助补助资金、孤儿生活救助资金统一整合为“社会救助转移支付资金”，纳入省对县（市、区）一般性转移支付，由县（市、区）根据社会救助项目需要，统筹安排使用（《关于下达2015年省对县市社会救助等一般性转移支付资金的通知》（鄂财社发[2015]20号）。这一政策规定使得各地可以根据地方实际需求，合理确定救助资金在不同救助项目上的分配比例，提高了资金的使用效率。调研中了解到，资金打通使用为地方上提高五保救助、医疗救助等救助项目的保障标准提供了可靠的资金来源。

4 ．检查督办是手段 。2015年湖北省民政厅以履职尽责接受督促检查为契机，着力维护社会救助政策的严肃性。一是对全省社会救助政策落实情况、重点工作推进情况和项目建设情况进行明查暗访和督办。二是在全省开展“人情保”、“群体保”专项治理，督促各地举一反三、迅速整改，依法依规追责。三是深入推进全省所有农村福利院开展安全隐患排查整治。四是针对纠风办暗访发现的问题，印发了《关于切实改进农村福利院服务管理的紧急通知》，重点从改善院民饮食、整治环境卫生、整治安全隐患、规范财务管理、加强监管五个方面进行整改。通过多种措施，有力地促进了社会救助工作的完成。

（二）存在的问题与建议

社会救助制度实施以来，通过健全制度、强化措施、加强监管，有效地保障了城乡困难群众的基本生活。然而，在落实社会救助政策过程中仍然存在一些具有普遍性、值得重视的问题：

1. 以收入为标准识别救助对象带来困惑 。除了五保和孤儿救助之外，现行救助政策主要是以收入为标准来判断是否给予相应的国家救助。然而，实际情况是，面对长期慢性病、灾难性医疗支出或者意外事故时，即使是正常收入的家庭也难以支撑。这就导致在实践中，出现了给予困难群众救助虽然合情合理但不合法的情形。这不仅给民政实务工作者带来困扰，也影响到群众对政府惠民政策的理解和评价。

建议：国家今后在制度顶层设计过程中，对贫困的界定既要考虑收入型贫困，也要考虑支出型贫困，在救助政策中更多地体现以人为本的精神，建设以需求为导向的社会救助体系。

  2.瞄准精度与瞄准行政成本之间面临两难抉择。 2015年湖北省农村低保全面推进按标施保工作，大大规范了农村低保申请家庭的经济状况核查工作。同时，省本级、13个市（州）、102个县（市、区）均成立了核对机构，开展了核对工作。这些举措大大提高了救助对象瞄准精度，维护了政策的权威性。但实地调研中也发现，为实现更高精度的瞄准，各地投入了大量的人力和物力，不仅经办人员“五加二、白加黑”地工作，为此投入的行政成本也不可计数。事实上，任何国家的社会救助项目都不可能做到百分之百的精准。究竟是否值得为了精准度的微弱提高而花费大量的行政成本，如何在可接受的瞄准精度和可负担的行政成本之间达成平衡，是困扰社会救助实务部门的难题。

  建议：在社会救助政策执行中，摒弃只讲瞄准精度百分之百，不计国情和行政成本的非理性思维模式，树立行政成本—效益观念。通过广泛的民意调查，了解不同社会群体对瞄准精度的期待；通过对若干典型地区的实证调研，摸清不同瞄准精度所需的行政成本；通过公开的讨论和宣传，就精度和成本之间的平衡点达成社会共识。

  3. 社会救助项目之间以及社会救助与扶贫之间的衔接尚有待深化 。当前，扶贫攻坚战已经进入关键时期。实现习总书记提出的“2020年让全国人民一个不落都过上小康生活”的美好愿望，需要实现精准扶贫和社会救助工作的有效衔接。目前，湖北省与全国大多数地方一样，扶贫与社会救助工作如何衔接仍处于探索阶段。绩效评价过程中还发现，因病、因残等刚性支出而陷入贫困的家庭不在少数，其实际生活困难程度远大于低保对象，但按家庭收入核算，这类家庭不符合保障条件。但纳入低保后这类人群在农村合作医疗报销比例等方面会享受多种优惠政策，对困难群众意义重大，因此争相申请低保，地方经办人员出于人道也会酌情将其纳入低保。

建议：明确扶贫和社会救助部门之间的职责分工，落实部门之间定期协商、协同推进的工作机制。加快探索程序衔接、政策衔接和管理衔接。不断完善医疗救助制度，扩大医疗救助覆盖范围，提高医疗救助报销比例，让这类困难群众可以不借助低保身份而直接从医疗救助制度中受益，同时全面建立健全临时救助制度，以维护低保制度本身的纯洁性。

4.传统孝养观念解体带来困扰。 尊老敬老是中华民族的传统美德，养儿防老也是中国人的传统观念。然而，随着市场化、城市化的进程，人口流动加剧，许多传统观念正面临解体，给民政和社会救助工作带来了新的挑战。实地调研中发现，不少子女外出打工或者进城居住，而无视其本应承担的赡养父母的责任，部分年迈的父母成为留守老人、生活难以为继，要求申请救助。面对处境堪怜的老人，民政部门除了从道义上劝导其子女履行孝养义务之外，其实是无能为力的。

建议：需要进一步做好社会救助的政策宣传和引导工作，让公民对社会救助的各项政策有更准确的认知，避免有能力的子女和法定义务人因对政策的误解将赡养老人的责任推卸给政府。同时，社会救助工作中也要注意弘扬家庭美德，引导公民自觉承担应该承担的家庭互助责任。这些都要求充实基层经办人员力量、提升经办人员业务素质和综合能力。