湖北省基层组织协商民主建设调研报告

　　根据中央和省委部署，为全面了解我省基层组织协商民主的基本情况，认真总结提炼成功经验，深入分析存在问题，提出做好基层组织协商民主的对策建议，省民政厅组成工作专班，对全省城乡基层组织开展协商民主的情况进行了调研。现将有关情况报告如下：

　　一、基层组织协商民主建设的基本做法

　　随着我国《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》的颁布实施，我省城乡基层组织协商民主逐步开展，先后涌现出武汉市推行的社区事务听证会和社区协商议事会、武汉市江汉区开展的“居民论坛”和“门栋自治”、武汉市汉阳区开展的“社区对话”、荆州沙市区开展的“居民说事”、孝感市孝南区开展社区工作“轮值主席制”、鄂州市开展的“一事一议”、恩施市开展的“1+4+X”村务公开模式、安陆市开展的民主议事恳谈会等成功典型。具体来说，主要有以下六种类型：

　　一是议事型协商。这类协商主要是指城乡基层组织针对居民反应的突出问题，通过干部收集梳理形成议题，召集相关人员按照一定的流程进行商讨、议决，由村（居）委会执行督办，达到办实事、解难事、做好事，消散民怨，聚拢民心，提高基层治理水平的目的。这一类协商有居民说事、协商议事会、居民论坛、民情恳谈会、小巷访事等具体形式。议事型协商操作灵活简便，适应性强，应用广泛，比较典型的是荆州市沙市区开展的“居民说事”，其典型做法在全国、全省相关会议上进行了推广。孝感市孝南区推行村级民主管理“理事会+协会”模式，构建村级事务议、审、决、管、监五位一体的运行机制，破解了乡村治理中“事难议、议难决、决难行”的难题。武汉、沙市、松滋等地先后出台了议事型协商的具体实施办法，基本形成制度。

　　二是对话型协商。对话型协商是由基层政府及其职能部门组织，直接倾听群众呼声、了解群众感情、反映群众意愿、解决群众难题，向居民群众征询意见，通过面对面的条分缕析加以解释，对居民代表提出的当时不能予以解决的问题，认真作好记录，并在会后加以解决，不断改进政府工作的协商方式。武汉市汉阳区开展的“社区对话”是此类协商的典型代表，对话内容十分广泛，既有社区环境的问题，也有社区下岗失业人员的再就业问题，还有其他涉及居民群众切身利益的一些具体问题。同时，各地还广泛开展了公共政策听证和社区事务听证活动，早在2004年，武汉市就出台了《社区事务听证会组织工作指导意见》。

　　三是共建型协商。共建型协商是为强化驻社区单位的社区建设责任，推动驻社区单位社会性、公益性、服务性资源向社区开放，形成共驻共建、优势互补、资源共享的工作格局，实现社区范围内社会服务和重要工作如文明创建、社会治安、便民服务、环境卫生、党建工作实现协同联创的协商形式。这一类协商比较典型的做法是孝感市推行的“轮值主席制”，即由社区组织、驻社区单位组成共驻共建联席会，实行“轮值主席制”，轮值主席由驻社区单位负责人按季度轮流担任，联席会设秘书长1人，由社区党组织书记担任。联席会定期召开会议，协商解决社区发展的有关问题，并通过督办、考评、通报等制度，激励各单位参与共建的积极性。

　　四是联动型协商。这类协商主要是以社区党组织和居委会为核心，联合城乡社区范围内的物业服务企业、业主委员会、社区社会组织，以化解社区难题、提供更好服务为目标，建立联动关系，整合社区资源，在不同层次开展的制度化协商行动。早在城市社区建设工作开展之初，武汉市青山区、黄石市西塞山区就结合工矿企业多的特点，探索推行了政府部门、驻社区企业、社区组织“三体联动”的社区建设工作模式。目前，武汉市正在全市推行建立健全街道（乡、镇）和社区党组织领导下的社区居委会、业主委员会和物业服务企业“三方联动”服务机制。

　　五是开放型协商。这类协商是由对相关议题感兴趣和相关的主体，以平等身份自由进入，通过平等协商程序，畅所欲言、理性对话、自主决议，激发参与者贡献智慧，找到解决问题的方案，并由参与者执行方案的协商形式。2013年以来，武汉市江岸、江汉、汉阳、武昌等几个中心城区对社区居委会干部进行专业社工能力训练以后，一些社区逐步开始使用开放空间会议，如江岸区劳动街艺苑社区就通过开放空间会议，解决了困扰社区多年的水费收缴难题。此外，一些地方还利用现代信息技术开展协商，不少社区都建立了QQ群，有的还建立了“网上论坛”，有的村还针对外出务工人员多的情况，实行网上村务公开，进一步丰富了协商民主的形式。

　　近年来，我省各地在推进基层组织协商民主建设中虽然取得了一些成效，但也还存在一些问题。主要表现在以下几个方面：

　　一是干部群众思想认识上有差距。部分乡镇街道和村（居）委会干部对协商民主存有愄难情绪、抵触情绪；少数干部习惯“以会代议”，讲究身份等级，不习惯以平等身份与群众进行交流互动，倾听群众的心声，导致协商主体之间关系不平等。在农村，部分村民受市场理性驱动，功利性强、责任性弱，不发补助不参加活动的现象普遍存在。城市社区因单位制的影响，部分居民对社区事务冷淡，缺乏公共责任意识。有的基层干部习惯于行政干预，不懂得发扬民主、依靠群众；有的城乡居民依赖性强，习惯于组织安排，不善于自己当家做主。

　　二是参与主体能力和代表性不足。协商民主的主体，既要有参与意愿，也要有参与能力。目前，在城乡基层一定程度存在着职干部不屑参与、中青年没时间参与、流动人口不愿意参与、老年人不会参与等现象，使参与主体不广泛、代表性不足，导致协商活动难以开展，协商结果难以得到广泛认同。同时，基层事务繁杂，村（居）委会干部没有足够精力开展经常化的协商活动。

　　三是协商民主的制度政策不完善。多数地方还没有就协商民主出台规范性文件，缺乏政策支持和措施保障，也没有统一规范的工作流程。在城市社区，由于居民委员会承担的行政性工作过多，议题往往自上而下，不是从居民的实际需求出发，难免与实际碰撞。有的地方长效机制没有建立，使协商民主存在“年头年尾热一阵，一年到头不过问”的现象。

　　四是协商方式方法不够科学合理。在农村，由于农民居住场所分散，组织经常性协商活动成本较高，这就需要在操作平台、协商单元上灵活创新；城市社区中则因居民职业差距大而更难协调多元利益诉求。在协商方法上，有的地方不能因地制宜，使协商模式固化，活力不足；有的地方追求协商结果的一致性，在协商意见、共识难以形成时，转而采取少数服从多数的选举民主形式。

　　五是协商结果的落实缺乏资源保障。协商民主需要技术和资源的支撑。基层组织资源禀赋有限，加上政府在搭建资源筹集平台上支持不够，使收集民意信息网络运行效率不高，协商结果落实有难度。

　　二、对基层组织协商民主建设的体会和认识

　　基层干部群众认为，协商民主是城乡居民自治的重要形式，也是城乡基层民主建设的重要内容。通过多年来的探索实践，各地有以下几个方面的体会：

　　第一，党委政府的领导和支持是保障。城乡基层自治组织资源和能力有限，需要党和政府“扶苗助长”、“浇水施肥”。荆州市沙市区的“居民说事”之所以能取得可喜成效，与该区党委、政府的高度重视和政策支持是分不开的。秭归县的不少农村村委会主动对接政府，争取项目，较好地落实了议事会议决的方案。近两年，武汉市每年安排1亿元的社区惠民资金，在解决社区难题中起到了关键作用。

　　第二，干部群众转变理念是前提。松滋市的“小巷访事”之所以取得了显著效益，原因是政府和社区干部改变观念，变由居民上访到干部主动下访居民，从而使协商活动具有真实的民意基础。武汉市一些社区运用的开放空间会议技术，坚持“居民社区居民作主”理念，变替民作主、为民作主为让民作主，极大地调动了居民参与的积极性。

　　第三，居民群众广泛参与是基础。荆州市沙市区在开展“居民说事”时，为了调动利益相关者积极参与协商，设置了三个层次的协商平台，即居民自己议事平台、居民代表议事平台、村（居）干部与政府部门议事平台，并制定了各类平台的操作办法和考评细则，避免了村（居）干部“一言堂”、“一头热”，保障了协商的经常化、规范化。 

　　第四，科学合理的协商程序是关键。从调查了解到的情况看，凡是协商民主开展得比较好的地方，对协商民主的操作程序都有明确的规定，并强调了严格执行程序的要求。宜都市推行的“五议一审”民主决策制度，将所有村级重大事项以及与农民群众切身利益密切相关的事项的决策和办理，都按照村民建议、党总支会议提议、“两委”会议商议、党员大会审议、乡镇街道党委审核、村民会议决议的程序进行决策，并对提议事项、审议程序、决议结果、实施方案和办理结果实行“五公开”。

　　第五，协商结果得到有效落实是动力。基层组织协商民主能否健康持续发展，有赖于协商结果的落实。通过协商结果的落实，群众不仅能看到协商民主的作用与成效，还能帮助群众树立公共责任意识，为以后积极参与协商民主活动打下基础。秭归县水田坝乡王家桥村党支部书记向富柱对此深有体会，他认为协商民主的结果是要让全体村民得实惠，只有这样，才能解决问题，化解矛盾，促进和谐。

　　我省基层组织多年的协商民主实践，为提炼协商民主的理性认识提供了丰富的素材。根据本次调研的要求，我们对基层组织协商民主有以下几方面的认识：

　　（一）要充分认识基层组织协商民主的重要意义。基层自治组织中的协商民主，是基层自治组织建设深入开展背景下的新事物，事关城乡群众公共责任感、幸福感的提升，事关党的群众基础、执政基础以及国家政权基础的巩固，意义十分重大。在城乡基层组织中开展协商民主，有利于解决群众关注的热点难点问题，化解社会矛盾，促进邻里和睦，体现社会公正，构建和谐的党群、干群关系；有利于培养村（居）民公民意识、民主意识，调动村（居）民参政议政的积极性，真正体现人民当家作主，推进基层民主政治建设；有利于促进基层公共政策决策的科学化、民主化，提高决策水平，健全基层社会治理体系，提升基层社会治理能力。

　　（二）基层组织协商民主应坚持五个基本原则。协商民主是有序的参与民主、程序民主，根据协商民主的基本内涵，结合党和国家的要求及我省实际，城乡基层组织协商民主应当坚持以下五个原则：一是要坚持党的领导。要充分发挥党组织对协商民主的政治引领作用，确保协商民主的正确方向。二是要坚持需求导向。要把居民提出的利益诉求作为出发点，把基层存在的现实问题作为开展协商民主的切入点。三是要坚持广泛参与。居民是协商的主体和受益人，也是执行协商决议和监督反馈的主体，应当在每个环节充分吸收居民参与。四是要坚持公开透明。要把协商的主体、内容、程序、结果以及落实情况向居民公开，接受居民的监督，保证协商的公平公正。五是要坚持平等包容。在协商中，要保证不同的参与主体的不同诉求都得到平等表达。

　　（三）要加强党对基层组织协商民主的领导。加强党对基层组织协商民主的领导，是提供政治保证、保障人民利益和巩固执政地位的需要。为更好地发挥党对基层组织协商民主的领导作用，基层干部群众认为：一是要把握正确方向。要根据中央的决策部署，结合基层民主自治的具体实践，认真研究制定方针政策，把握大局，推进基层组织协商民主建设健康持续发展，健全和完善党领导下的充满活力的基层群众自治机制。二是要转变领导方式。要支持和保障村（居）委会充分行使职权，帮助解决村（居）委会工作中遇到的困难和问题，使它们有能力、有条件组织开展协商民主活动。同时，改变大包大揽的做法，真正相信群众，依靠群众，放手发动群众参与协商，让群众充分发扬民主。三是要改进工作方法。基层党组织和党员干部要带头学习协商民主的方法和技术，改变过去简单粗放、大包大揽的工作方法，学会用协商民主的方式反映问题、研究问题、解决问题。在实际工作中，要坚持指导不指挥、放手不放纵、参与不干预、引导不主导，让人民群众充分行使民主权利。四是要发挥示范作用。要全面推进村、社区党务公开，健全社区党员代表议事制度，引导党员参与民主实践，积极探索扩大党内基层民主的实现形式，带动和促进城乡基层民主健康发展。五是要加大宣传力度。基层党组织要做好宣传发动工作，提高城乡居民群众的民主参与意识，引导城乡居民群众广泛参与各类形式的协商民主活动；同时，要认真总结经验，推广典型，努力营造良好的参政议政氛围。

　　三、关于加强基层组织协商民主的对策建议

　　党的十八届三中全会提出，要开展形式多样的基层协商民主，推进基层协商制度化，明确了基层组织协商民主建设的总体要求，为我们继续推进基层协商民主建设进程指明了方向。为更好地开展基层组织协商民主，提出以下建议：

　　（一）要加强法规建设，做好制度设计。在修订《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》时，要增加协商民主的相关内容，将基层成功的做法上升为法律规定，对基层操作中存在的疑惑以法律的形式明确下来，为基层组织开展协商民主提供法律支撑。同时，要加强相关制度建设，规范城乡基层组织的职责范围，切实减轻城乡基层组织工作人员的行政性事务工作任务，进一步保障城乡基层组织的自治权利，并对协商民主的主体、任务、内容、程序等予以规范。

　　（二）要转变政府职能，改进工作方式。各级政府尤其是基层政府，要支持城乡基层自治组织依法开展民主自治活动，加强城乡基层自治组织网络、干部队伍、服务设施、保障机制等基础建设，增强它们带领群众民主自治的能力；要改变行政命令、大包大揽等传统工作方式方法，引导人民群众当家作主，通过协商民主，开展自我管理、自我服务、自我教育。

　　（三）要加强队伍建设，提升工作水平。要进一步加强乡镇街道和村（居）委会干部队伍建设，帮助他们树立群众观念，提高做好群众工作的能力；同时，要对他们进行社会工作能力培训，帮助他们树立社区工作的新理念、新思路，掌握专业的社会工作方法，提高专业社会工作能力。另外，还要采取提高待遇、购买服务等措施，吸引专业社工及优秀人才到城乡基层工作，优化村（居）委会干部的结构。

　　（四）要加大政策支持，转化协商成果。要制定相应政策，在财力物力上给予资助，建立政府购买社会服务等机制，帮助基层组织协商成果的转化；同时，要整合社会资源，建立政府主导下的社会公益资源供需对接平台，以政策、资金鼓励和支持各类社会服务组织开展符合城乡居民需要的微公益活动，使城乡基层组织协商民主的成果落到实处。

　　（五）要发展社会组织，培育协商主体。各级政府要加大资金投入，资助、指导建立社区社会组织孵化基地，大力培育社区服务性、公益性、互助性社会组织，引导各类社会组织参与社区事务的讨论，参与社区公共政策的制定，参与社区公共服务的管理。

　　（六）要宣传教育群众，提高参政能力。各级党委政府必须加大宣传力度，让人民群众认识到协商民主的好处和作用，树立公共责任意识，调动参与的积极性，增强参与的主动性。同时，要教育群众学会以合理的方式反映诉求，以合理的形式当家作主，提高他们参政议政的能力。（湖北省民政厅）