【民主与法制时报】“扶贫乱象”背后的扶贫难题

　　当村干部告诉韦茂新今年他家可以领取低保时，韦茂新已经远离“贫困户”好几年，即使他依然没有脱离贫困。

　　走起路来一跛一跛的韦茂新从小就身患残疾，妻子则是先天小儿麻痹，他们一家是广西南宁马山县白山镇立星村远近闻名的贫困户，但自从2012年起，他就再也没有拿过低保，他估计自己被“脱贫”了。

　　一直以来，丧失劳动能力的韦茂新夫妇只能靠养些鸭和鹅维持生计，如今一年收入也不过一千几百元。据韦茂新介绍，在此之前，他们的两个女儿由于没钱上学，未成年就到南宁打工了。

　　按照相关规定，家庭人均年收入低于2736元的国家标准，可以申请成为贫困户。

　　2007年，韦茂新一家第一次领到农村低保，每人每月40元，一家四口160元。但是奇怪的是，在之后的几年里，他家的状况从未好转，却只能隔年拿到低保，这种状况维持到2012年。

　　得知哥哥的低保被取消，韦茂兵去问村里的领导，“为什么像哥哥这样，膝下有一家人却拿不到低保，为什么有家庭出去打工，年挣10万的却给低保。”村里的领导也没有话说，只是笑。

　　而今，村干部又找到韦茂新并告诉他，今年村里贫困户的名单上有他们家。

　　审计风波

　　10月8日，审计署的一份审计报告让广西南宁马山县显得不再平静，使其成为舆论批评和热议的焦点。

　　审计显示，马山县落实精准扶贫不到位，扶贫资金出现延迟拨付或违规认定扶贫对象，在认定的扶贫对象中，有3119人不符合扶贫标准，其中有343人属于财政供养人员，有2454人买2645辆汽车，还有的扶贫对象在县城买了房，有的扶贫对象是公司的老板。

　　除此之外，马山县还存在虚报脱贫人数的现象。据介绍，马山现有贫困人口14.96万，2014年的减贫人数为2.56万，但根据审计署报告，马山县将人均纯收入还达不到国家脱贫标准的2272人认定为脱贫对象，这一人数比例占到扶贫任务的9%。韦茂新称不知道自己是否在虚报的范围里面。

　　这意味着马山县至少还有2272人虽然没有脱贫，但已经不在扶贫范围之内。

　　马山县白山镇内学村的李家齐与韦茂新有着同样的遭遇。常年在建筑工地打工的他原本家境并不贫困，但由于妻子和女儿相继患病，他们家也因病返贫。

　　为了给妻子和女儿看病，2014年，李家齐从亲戚朋友借了8万元钱，今年又借了2万元，但是自从2011年，李家齐全家拿到了3000元的低保后，虽然医药费不断增长，家里却再也没有领到过低保。

　　与李家齐和韦茂新不同的是，马山县古零镇里民村村委会会计蒙汉朝虽然属于财政供养人员，但他也在扶贫对象里面。

　　蒙汉朝当时的月工资为650元，工资年收入接近8000元。今年为了方便送父亲去医院看病，他还购买了一辆二手车，因为购买二手车曾领取过1000元的小额贷款贴息。蒙汉朝的家庭谈不上富裕，但相比这个国家级贫困县的很多家庭，也算不上贫困。

　　之所以能拿到贫困户资格，蒙汉朝介绍，是因为村委会没有完全遵照2736元的标准，而是考虑到了他家孩子考大学的因素，而且在评定过程中没有进行民主评议和公示。

　　审计曝光后，蒙汉朝将1000元还回了县扶贫办。经过马山县核实，3119人中，有3048人收入确实超过2736元，被取消了贫困资格。

　　这其中，和蒙汉朝一样已经领到钱的有52人，这些钱共计9.45万元，通过贷款贴息、城市低保、农村低保等扶贫金形式下发，如今正在追缴之中。

　　当地的一名官员告诉民主与法制社记者，由于缺乏精准的评估手段，在具体操作中很难以2736元的标准来界定是否脱贫。一般在当地家中有病人、子女上大学则成为常用的判断标准。

　　但由于村民代表评议、村委会乡镇核实、县扶贫主管部门审批、两公示一公告等程序落实不到位，很多地方的村干部拥有较大的自由裁量权，贫困户评定常常难以服众。

　　该官员表示，在认定贫困户过程中确实存在优亲厚友、不公正的一些现象。该官员还透露，在一个国家级贫困县，公职人员的工资往往不高，地方用扶贫款补贴一下公职人员的生活也是常有的事。

　　但其中也有错综复杂的因素，该官员介绍，由于大多数人都是相对贫困，不是绝对贫困，很难去判断一个家庭人均年纯收入是否达到或者超过国家标准，这样就给扶贫增添了很多难度，“即使有一些人达到了国家的标准，但由于各种原因他们的生活也依然很困难，比如有些人虽然吃的是财政饭，但是生活还是很困难，你说能不能评贫困户？”该官员说。

　　“扶贫”背后的乱象

　　马山扶贫造假只是揭开扶贫背后乱象的一角，而挪用、贪污、占用扶贫款依然是近年来扶贫过程中频繁出现的现象。

　　据最高人民检察院职务犯罪预防厅副厅长陈正云介绍，仅2013年到2015年5月，全国各级检察机关就查办涉农和扶贫领域职务犯罪28894人，占同期检察机关立案查办职务犯罪人数的22%。

　　2014年海南省审计厅对三沙市以外的18个市县，从2011年至2013年扶贫资金中的生产发展资金和项目管理费进行了专项审计，审计共查出违纪违规金额1.9749亿元。

　　审计发现，在扶贫物资采购、发放、管理费用使用等方面均存在许多突出问题。据海南省审计厅有关负责人表示，审计发现扶贫资金使用存弄虚作假、违规招投标，虚假询价、人为抬高采购底价，供货来源不正、低劣产品用于扶贫物资，层层截留私分，虚报脱贫人数等问题。

　　据海南审计披露，通过弄虚作假，为内定投标人“量身订做”标书成为不法分子惯用伎俩。2011年6月至2013年8月，海南省东方市扶贫办原主任符方敏利用职务之便，在橡胶苗采购招标中故意设置苛刻条件，造成3次流标后，降低条件以邀标形式使其胞弟符方雄公司高价中标，共同非法占有扶贫橡胶苗资金270万余元。

　　据统计，67%的扶贫主要物资采购价格平均高于当期市场价格的30%，有的甚至是市场价的2.6倍。

　　审计还称，层层截留私分和违规挤占挪用现象严重。海南此次审计抽查17个市县发现，发放的扶贫物资2998万元，仅有889万元发放给了扶贫对象，约占30%。海南琼海、万宁、定安等3市县将采购来的24.3万元物资，又当作扶贫物资发还给供应商，个人从中渔利；部分村“两委”干部私用分配权，谋取扶贫物资占到30%以上。

　　而且，海南省16个市县违规挤占挪用扶贫资金项目管理费用313万元，其中用于接待费支出154.04万元。

　　贵州省审计厅也对贵州20个县2011年至2013年扶贫资金进行了专项审计，审计发现20个县存在虚报冒领、私设“小金库”、挤占挪用等违规违纪使用扶贫资金达7．6亿元。

　　海南大学法学院教授赵振华认为，扶贫资金在从上到下的拨付、使用流程上尚存诸多不规范、不成熟之处，在监管上存在诸多盲区，这是乱象出现的症结所在。

　　一名官员也告诉民主与法制社记者，在一些贫困地区，一些产业扶贫项目往往成为当地一些官员敛财的手段，“通过项目招标私下内定的方式敛财，甚至出现官商勾结，共同来侵吞当地老百姓的利益，致使一些地方进入‘越扶越贫’的怪圈，一些官员根本就不希望你脱贫。”上述官员表示。

　　现实中这种现象也并不少见。国家级贫困县湖北恩施土家族苗族自治州巴东县的一名检察干部介绍，原副县长邓明甲在乡镇任职时操控招投标敛财，投资300万元的“小项目”，他一人吃掉50万元回扣。该县投资4500多万元的平阳坝河堤工程，建成后不到2个月就被冲垮。“是完完全全的串标、围标、卖标，豆腐渣工程。”这名检察干部说。

　　赵振华认为，财务公开是治理扶贫资金问题最好的药方。有关部门应当建立扶贫资金信息披露制度，完善扶贫对象、扶贫项目公告公示制度，保证扶贫资金在阳光下运行。同时，加大对扶贫资金的审计、监督和检查力度，引入第三方监督，进一步发挥社会监督作用，引导扶贫对象成为监督资金使用和项目建设的重要力量。

　　扶贫“不扶弱”难题

　　与显性扶贫乱象相比，隐性的扶贫乱象更令人担心。

　　扶贫项目上马对于大多数贫困地区来说都是好事，但近日江西省吉安市遂川县珠田乡大陇村村支书王建红却怎么也高兴不起来，因为村里来了“村村通公路”“农村饮水安全工程”等扶贫项目后，村里背上了百万债务，如今工程款依然没有结清。

　　据江西当地的媒体报道，2003年以来，江西省启动了新中国成立以来规模最大的农村公路建设，至2010年年底，江西省实现所有建制村全部通油（水泥）路，近2万个村的农民群众走上了平坦路。

　　这也包括大陇村的2000多个村民，水泥路在2008年修到他们家门口。据当地村干部介绍，修了5公里的路，如今还欠债100万。

　　由于村里没有经济能力偿还，当地村干部只能将希望寄托于专项扶贫资金，他们告诉记者，“只要申请成为贫困村，拿到一部分专项扶贫资金，还钱也许就有希望了。”

　　据媒体公开报道，仅珠田乡10个行政村中，就有8个因修路而欠债。一位长期在基层工作的村干部表示纠结，路不修，更没有脱贫的可能，“但如果要村里偿还债务，也是雪上加霜”。

　　中国社会科学院社会政策研究中心副主任王春光通过多年调研也发现，一些地方的开发式扶贫并没有帮助当地村民摆脱贫困，“开发并不一定带来效果，但是在政府看来，开发自然会推动经济发展，经济发展了，那贫困自然会消除，可是从开发到脱贫之间存在许多不确定性，就有可能出现开发目标和效果偏离脱贫目标和效果。”

　　王春光称，这些不确定性确确实实存在，主要表现为：谁来开发、开发什么、怎么开发、开发效益如何分配等问题。“也就是说，这种不确定性是指在开发过程中贫困对象并不一定是积极的参与者和受益者，甚至有可能是受损者。这就取决于扶贫开发中政府如何决策、如何配置资源、如何分享效益以及如何规避风险等社会治理能力。”

　　王春光举例，一些地方政府引进一些公司，通过各种手段让农民让出土地，农民拿到的收益只是土地流转的租金，并且很低，而企业则享受着国家各项扶贫政策资金的支持。

　　同时，一些扶贫项目开发需要一定的经济实力，参与进来的也是当地的大户、村干部，普通农户一般是被动参与进来或者被排除在项目之外的，他们很难享受产业扶贫的成果，这也是扶贫“扶强不扶弱”的重要原因。

　　“开发式扶贫项目在推进过程中存在着不接地气、不服水土、市场风险大、收益分配不合理、寻租问题严重、社会矛盾多等问题，是扶贫工作常遇到的阻碍。”在王春光看来，这也是隐性的扶贫乱象，其对扶贫工作的伤害更大。

　　湖北大学政法与公共管理学院副教授蔡科云则建议，政府不应把自己当做唯一能动的主体，而把社会组织当作被动的、被支配的客体。政府可以将一些扶贫的社会项目通过一种或多种机制转移给已登记的社会组织，“长期以来，我国政府扶贫事业处在一种相对封闭的权力生态里，并没有向社会公开，但具有生命力的扶贫事业是无需封闭保护的”。