【民主与法制时报】中国扶贫的未来与出路

——访北京师范大学中国扶贫研究中心主任张琦

　　近年来，中国的扶贫工作取得了显著成绩。不仅推进了全面建成小康社会的目标，更为扶贫工作做出了巨大贡献。该如何正确看待中国扶贫工作及其意义，未来中国扶贫如何迎接挑战？北京师范大学中国扶贫研究中心主任、经济与管理学院张琦教授对此接受了本社记者专访。

　　“难度再大，今年也要再减少农村贫困人口1000万人以上。”今年的政府工作报告对扶贫工作提出了新的目标，这也是政府工作报告连续两年提出千万减贫任务。

　　近年来，中国的扶贫工作取得了显著成绩。2011年至2014年间，我国农村贫困人口已从1.22亿人减少到7017万人，不仅推进了实现全面建成小康社会的目标，更为扶贫工作做出了巨大贡献。

　　为了完成艰巨的扶贫任务，国家采取了系列创新措施。如，通过大数据对贫困户和贫困人口的建档立卡，贫困村派驻村工作队和选派第一书记，对生态及水源保护区的居民进行易地扶贫搬迁，加大职业教育扶贫力度，增强社会动员，以点对点的形式对中西部地区进行社会帮扶等等。

　　与此同时，争抢“贫困县”的帽子，豪华办公楼，脱贫不久又返贫，一些特殊现象引起了舆论的关注。

　　该如何正确看待中国扶贫工作及其意义？政府与社会如何更好参与扶贫工作？这些怪现象如何破解？中国扶贫面临哪些挑战？扶贫的未来何去何从？对此，民主与法制社记者专访了北京师范大学中国扶贫研究中心主任、经济与管理学院张琦教授。

　　扶贫工作最易达成全球共识

　　记者：请您介绍一下当下世界贫困及扶贫的一些情况。中国在其中扮演什么的角色？

　　张琦：现在世界贫困人口还是比较多，贫困人口比例也还比较大，主要分布在非洲、拉美、亚洲的一些国家。比如，中国、印度贫困人口就比较多。

　　有一个统计数据，如果按照2美元算，到2010年贫困人口是23个亿；按照1美元算才7亿多；按照1.25美元有12亿。这说明贫困人口很多。贫困问题在全世界来说是一个非常严重的问题，是共同面临的一个难题，全世界各国为了消除饥饿，贫困或者营养不良，营养不足，已经费了很大的努力，包括我们的千年计划，最近咱们也是讲世界贫困人口减少一半，现在基本上完成了，按照总体来说应该完成了。

　　世界各国将减贫或者扶贫作为一个重点任务。之前制定了“千年计划”，现在又制定了2015年后发展议程，把消除贫困作为第一个目标，而我们国家提出在现有标准情况下，到2020年绝对贫困为零，消除绝对贫困。

　　在世界扶贫工作中，中国起了很大的作用。因为改革开放以后，中国将近有6亿左右的人口摆脱了贫困。

　　记者：与其他全球性事务相比，扶贫工作的特殊性在哪？

　　张琦：减贫、扶贫正好因为是一个共同的目标，所以它是最没有争议，最能够进行合作的。减贫相对来说是世界各国和人类共同的目标。所以，在减贫领域的合作最容易达成共识，更容易推进减贫的发展。当然，减贫的发展并不一定很快，因为世界各国情况并不一样。

　　我们看到，最近几年世界各国的扶贫合作多了，共同推进的速度也在提升，但仍面临很多新的问题。合作更容易达成，但比以前更加困难了。一是各种灾害增多；二是减贫开始时减得快，后期慢慢越来越难了；三是因为减贫是相对的，对发达国家或者正在提升的发展中国家来说，他们消除贫困的任务逐渐向相对贫困来提高。所以说，减贫、扶贫是一个世界各国共同面临的问题，能达成共识，也是能共同推进的一个永远的主题。

　　中国扶贫已经取得巨大成就

　　记者：刚才讲的是世界扶贫情况，那么我们中国的扶贫又处于什么情况？

　　张琦：中国应该说是减贫在世界范围内解决比较好的。中国的减贫工作有几个阶段。一是从1949年到1978年改革开放。这段时间中国减贫幅度是非常大的。解放前的贫困比例非常高，新中国成立后开始探索新的中国道路和新的发展模式，对中国扶贫来说起到很大的作用。

　　第二阶段是1978年到1985年。国家开始改革开放，改革政策主要是农村改革，比如，分土地、承包制、提高农产品价格等，大幅度减少了贫困人口。1978年到1985年间，中国改革取得很大的成绩，贫困发生率从33%下降到11.9%，下降幅度非常大。

　　第三个阶段就是1986年到1993年，这是开发扶贫的推进阶段。1986年，国务院成立了扶贫开发领导小组，划分出了300多个贫困县，针对贫困专门采取了一些措施。这个阶段，人均纯收入从206元提高到483.7元，年增长率13%，绝对贫困人口从1.25亿下降到8000万。

　　第四个阶段就是扶贫攻坚阶段，1994年到2000年，这个阶段国家制订了“八七”攻坚计划。在这个阶段用将近七年的时间解决八千万人口，所以叫“八七”攻坚计划。在这个阶段基本上采取了比较大的一些政策。

　　第五个阶段就是2001年到2010年，这个阶段开始整村推进。以前，扶贫以贫困县为主，后面就以贫困村来推进。这起到很大的效果，最后把贫困人口减少到2000多万。

　　第六个阶段就是2010年以后，这个阶段分为几个方面，一是把扶贫攻坚的集中连片攻坚，所以制定了集中连片的发展规划；二是精准扶贫，到村到户。今年，习近平总书记在贵州讲话时，对精准扶贫又提出了明确的要求。

　　经过这样的推动以后，我们扶贫开发力度更大了，取得的成果也更多了。贫困县的工作就是扶贫开发，扶贫脱贫，而不是以GDP来衡量。

　　完善政府主导的扶贫体系

　　记者：与其他国家相比，中国扶贫工作有什么特殊的地方？

　　张琦：中国开展扶贫有很多优势。一是政治优势和体制优势，可以政府为主导推动整个发展。二是社会大扶贫的格局，除了政府以外，还有企业，社会团体等多方面参与。三是把社会保障、社会保护结合起来进行扶贫。第四，我们是开发式扶贫，而不仅仅是救济。这样的话，扶贫就不仅仅是“输血”，而是“造血”，能培养扶贫的能力，培养推动地区可持续的能力。此外，我们现在“整村推进”中是一种“参与式扶贫”，让农民自己来参与，参与的项目设计，容易调动大家的积极性。

　　近年来，中国在扶贫方面探索了很多新模式。比如说产业扶贫模式，民族地区的扶贫模式，突发性灾难的扶贫模式等等，及现在开始实施的精准扶贫。

　　记者：您刚才已经讲到了政府主导的优势，请问，就扶贫而言，政府应该扮演什么角色？社会各界需如何参与？我国当前的扶贫体系是什么样的？

　　张琦：整个扶贫工作最后要形成一个更加完善的扶贫治理体系。这个扶贫体系，是以政府为主导的，国家、社会、市场共同参与的。在这个体系中，体现政府的主导作用，也有民众积极参与，还有适合不同地区的不同特点。

　　扶贫是一个社会责任，是大家共同的责任。每个人都要有担当，而并不只是扶贫办系统的责任。当然，全社会共同参与，就需要更好地引导。如何建立好的机制，使它有条不紊地把扶贫开发做得更好，这就涉及多方面问题。我们去年已经制定了一个社会扶贫的规章制度，还要探索一些新的政策，能够有利于社会扶贫积极参与进来。这其中，分工、协调很重要，比如，大投资、基础设施可以由国家来做，社区、心理等小的方面，或者一些政府考虑不到的，社会力量可以参与进来。

　　我觉得下一步一定要先把机制建立起来。在此基础上，需要建立一些平台，加以引导。比如，原来国务院扶贫办建的建党立卡，现在也正在建这个社会扶贫的平台。建立平台的目的，是把需求和供给结合起来，形成一个对接。要建立这么一个平台，难度比较大。

　　机制创新，防治扶贫怪现象

　　记者：现在扶贫工作中有一些怪现象，比如，争抢“贫困县”帽子，您如何看待这一现象？

　　张琦：我觉得这些都不是普遍现象，而是个别现象。为了解决标准以下的贫困问题，我们划分了贫困县、贫困乡镇和贫困重点村，给予他们支持。由于资金有限，在分配当中就存在着问题，大家肯定会争。抢“贫困县”帽子，对不同地区可能会造成，比如，相邻的两个县，一个在相对来说更穷的省里面，没划分到贫困县；而另一个在相对好一点的省里，却划分为贫困县，而实际上两个县的水平是差不多的。这是不同地区、不同的标准造成的，不同的省份资金规模，财政力量也不一样，所以它的标准不一样。

　　有的县脱贫了，还想再戴这个帽子，这样就不好。我们国家现在在逐步改革，财政资金使用方面注意它需要扶贫的效率，如果扶贫的效率高，支持就够，如果扶贫效率低，资金就逐步先转移到效率高的。

　　另外，我们也要考虑到退出机制和考核机制的完善。考虑到贫困县如何退出，退出以后获得的利益和发展速度不会因为它戴这个帽子而降低，或者说把这个帽子取得之后发展速度还是比较快的，这就必须具备一个可持续发展能力的培养。

　　其实，争抢“贫困县”帽子，还是说明这些县比较穷。比如，要让广东弄什么贫困县，它不一定要。对他们而言，要个“贫困县”帽子，还不如自发的力量获得的多。

　　记者：还有一个现象，就是有一些政府兴建豪华办公楼。您怎么看？

　　张琦：国家已经开始制定约束机制。比如，对于贫困县，就规定有什么条件做什么，不能做什么。加强对贫困县、贫困乡镇、贫困村的约束机制，使它能够有这方面的约束，不能拿着大家支持它的钱去浪费。此外，我们还需要完善扶贫工作的考核机制。当然，我们加强党政廉政建设对兴建豪华办公楼也是有约束作用的。

　　返贫问题值得格外重视

　　记者：还有一种现象，就是“返贫”。这个对扶贫影响是很大的。您是如何看待返贫问题的？

　　张琦：返贫现象在扶贫当中非常重要。我们到2020年要实现全体脱贫，有可能在脱贫过程当中它又返贫，而且现在比较多，这就会产生新的问题。

　　根据我们调研，返贫原因主要有几种。一是标准是比较低的。每年价格的波动或者其他有地区性的变化以后，生活水平很快就落下去了，这是标准低容易造成的他返贫。第二，扶贫过程中有很多不确定性。不确定性的因素影响比较大，造成返贫的速度和返贫的程度高。比如，疾病、自然灾害、教育、交通事故等等。

　　记者：针对返贫现象，您前面提到的“可持续性”扶贫应该是非常重要的，能否详细介绍一下。

　　张琦：扶贫有时候是救济，给一点钱，但现在基本上给钱的少了，一般是想办法创造更多就业岗位，或培养一门技术，或者提供创业机会。比如，河南新县搞了很多涉外的培训到国外去就业，获得的钱以后回来就创业，效果非常好，这是长期性的，开发式的。

　　从地区角度来说，就要有一个产业的发展。比如，旅游产业，搞起来以后就可以长期做这方面。

　　当然，也要注意地区市场经营能力的提升。山区贫困区大多数资源环境相对来说没有开发利用。国家能够在资源保护，生态补偿这方面应该再加强一些。

　　以可持续性扶贫迎接挑战

　　记者：目前而言，我国扶贫工作还面临着哪些挑战？

　　张琦：挑战还是很多的。现在整个扶贫已经纳入国家的重点，但是如何把政策进行组合，社会力量如何形成一个合力，这是“十三五”比较重要解决的问题。如果解决得不好就有可能造成一种运动，造成一种资金效率的降低，资金的堆积。

　　第二，在扶贫脱贫工作中，如何来培养贫困人口的自身能力，或者贫困地区的经济发展能力。这是非常重要的。

　　第三，我们国家目前面临着经济增长滑坡的新常态情况下，如何能保证我们扶贫开发整体上的运转？

　　第四，国家支持大，但是经济发展本身对它的影响又大，所以效率又降低了。这需要做充分的考虑。

　　第五，我们现在的扶贫只是低水平的，基于标准的扶贫，我们要考虑到2020年以后如何来制定一个可持续性的，对低收入人群，包括农村和城市在目前解决绝对贫困的基础上能够下一步要解决相对贫困，在这方面我们要进行一些转换，如何做好这方面的一个准备。

　　最后，我们要关注一个观点。现在有不少声音认为，把钱投到贫困地区还不如投到发达地区，投到贫困地区都浪费了。我觉得，一个是解决应该不应该，一个是解决哪个效率高的问题。现在，我们解决的是应该不应该，所有贫困地区肯定要投入，是应该投入的。