[探讨]“两书”制度让工会劳动法律监督落到实处

“两书”制度是工会行使劳动法律监督权的一个有效抓手，是工会实施劳动法律监督的一种有效形式，是充分发挥工会群众性优势和劳动监察行政性优势的有效载体。

监督权，是法律法规赋予工会的一项重要权利。《劳动法》第八十八条规定：“各级工会依法维护劳动者的合法权益，对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督。”《劳动合同法》第七十八条规定：“工会依法维护劳动者的合法权益，对用人单位履行劳动合同、集体合同的情况进行监督。用人单位违反劳动法律、法规和劳动合同、集体合同的，工会有权提出意见或者要求纠正；劳动者申请仲裁、提起诉讼的，工会依法给予支持和帮助。”此外，《社会保险法》、《职业病防治法》、《妇女权益保障法》、《就业促进法》、《劳动保障监察条例》等法律法规都有相同或近似的规定。

但法律的规定并不能自动成为现实。为破解工会劳动法律监督权难以落实的问题，一些地方工会勇于探索实践，创造出了“两书”制度，并上升为地方立法，使工会的劳动法律监督权有了实实在在的抓手。所谓“两书”，即是当用人单位存在违反劳动法律的问题时，工会以书面形式向用人单位发出《工会劳动法律监督意见书》，提出整改意见；如果用人单位不接受工会的意见或接受意见但拒绝整改的，县级以上总工会可以向同级劳动监察部门递交《工会劳动法律监督建议书》，建议劳动监察部门进行查处，并把处理情况回复工会。经过地方实践检验，“两书”制度是工会行使劳动法律监督权的一个有效抓手，是工会实施劳动法律监督的一种有效形式，是充分发挥工会群众性优势和劳动监察行政性优势的有效载体。笔者认为，“两书”制度的重要意义在于以下几个方面。

第一，解决了工会劳动法律监督权的落地问题。由于法律赋予工会的监督权只是原则性规定，缺乏配套的操作性规则给予支撑，导致工会的监督权只是停留在法条上口头上，难以落地。当发现劳动违法行为时，工会大多是口头提出意见建议，有的用人单位能够闻过则改，而有的用人单位不予理睬，这时工会缺少制约的手段，监督权势必落空。“两书”制度，就是把工会的口头意见上升为书面意见，这个意见不是工会某个人的意见，而是一级工会组织针对用人单位的劳动违法行为表明的郑重态度，如果用人单位拒不改正，工会将书面提请劳动监察部门予以查处。这就把法律赋予工会的监督权转化为具有可操作性的实施手段，使法律的规定不再停留在条文上，解决了工会监督权的落地问题。

第二，实现了工会劳动法律监督与政府劳动执法监察各自优势的发挥。政府劳动监察部门是劳动法律法规实施的主要执法主体，但现实问题是劳动执法力量明显不足。据有关资料显示，目前我国大约有2.5万名劳动监察员，仅就与城镇就业人口相比大约是1:16000，与国际通行的1:8000有很大的差距。加之装备差、经费缺、办公条件落后、人员素质不高等因素，严重制约了我国劳动监察作用的发挥。

工会有一支庞大的劳动法律监督员队伍，目前有劳动法律监督组织105万个，劳动法律监督员208万名，且广泛分布在各个企业，他们如同各级工会的“耳目”“哨兵”，可以直接了解收集企业遵守执行劳动法律法规的情况。充分发挥工会劳动法律监督员的作用，通过他们提供违反劳动法律案件的线索，可以弥补劳动监察力量的不足。政府劳动监察根据工会递交的《劳动法律监督建议书》，不仅可以有的放矢地查处案件，而且能够为工会劳动法律监督提供有效保障。所以，“两书”制度是发挥工会组织优势和政府劳动监察优势的有效途径，能够使工会的监督权与劳动行政的执法权实现有效对接。

第三，明确了工会与政府劳动监察的各自责任。进行劳动法律监督不仅是工会的一项重要权利，同时也是工会的一项重要责任，是责任就得承担。贯彻实施劳动法律法规仅靠用人单位的自觉守法是不够的，还需要政府劳动执法和工会劳动法律监督共同发力。毋庸讳言，现实中政府和工会履行职责不到位的问题依然存在，致使侵犯职工合法权益的案件大量发生。实施“两书”制度，要求工会对用人单位的劳动违法行为首先要提出整改意见，如果用人单位不整改，可以提请劳动监察部门予以查处。在这个过程中，如果工会发现问题而不提出意见建议，属于工会没有履行好自己的责任；如果政府劳动监察对工会提出的书面建议不予回应，属于政府劳动监察没有尽到自己的责任。法定职责必须为，法无授权不可为。通过实施“两书”制度，不仅可以分清工会组织和政府劳动行政部门的责任，还能够督促工会组织和政府劳动行政强化各自的履职责任。

第四，倒逼工会提高维权意识和维权能力。实施“两书”制度不仅给工会行使劳动法律监督权提供了一个抓手和途径，同时，也给各级工会的维权意识和维权能力提出了新的挑战。实施好“两书”制度，势必要求工会做到，要强化维权意识，时刻关注职工的劳动权益，善于发现问题，敢于及时提出工会的意见。要提高劳动法律监督员的业务素质，使他们熟练掌握劳动法律法规，能够准确判断问题的性质，理清劳动法律关系。要提高劳动法律监督员的能力，重点提高调查、取证，沟通、协调，分析、研判的能力，形成工会内部迅速高效的决策运行机制，适时提出工会的意见建议。要与政府劳动监察部门建立工作协调机制，畅通协作渠道，做到信息共享、人员互聘、检查联动，共建和谐劳动关系。工会应积极配合劳动监察部门查处案件，使劳动法律整改建议书真正发挥威力。要完善“两书”的登记归档工作，以便进行年度汇总、分析和研判劳动关系的现状、特点和规律，为当地发展和谐劳动关系提出有针对性的对策。