用“大数据”思维推进片区攻坚与精准扶贫工作

　
　　 湖北省扶贫办党组书记、主任杨朝中

　　以习近平同志为总书记的新一届中央领导集体高度重视扶贫开发工作，将扶贫开发作为实现第一个百年奋斗目标的重点工作和最艰巨的任务，置于经济社会发展重要战略地位。党的十八大以来，习近平总书记多次就扶贫开发作出重要指示，要求以更加明确的目标、更加有力的举措、更加有效的行动，深入实施精准扶贫、精准脱贫。这为扶贫开发决战决胜指明了方向和实施路径。2014年，扶贫开发注定要载入中国减贫与发展史册。作为“一号工程”的全国扶贫开发建档立卡工作在年内基本完成；全国识别出来的贫困村基本实现了干部驻村帮扶工作队全覆盖。这是我国精准扶贫、精准脱贫的两大基石。湖北省按照国务院扶贫办的统一工作方案，经过艰苦努力，完成了新一轮扶贫开发建档立卡工作，为全省的精准扶贫、精准脱贫确立了靶向。2015年元月中下旬，湖北省政府召开常务会议和专题会议，研究部署片区攻坚与精准扶贫工作。省扶贫办根据会议要求，迅速成立建档立卡数据分析课题组，对2014年建档立卡“大数据”进行多层面、多角度分析研究并形成系列报告。报告呈报给省四大家领导和国务院扶贫办领导，得到高度重视，国务院扶贫办和省委省政府主要领导作出批示，这对课题组成员是个极大地鼓舞和鞭策。2014年扶贫开发建档立卡“大数据”，揭示了湖北扶贫开发工作的真面貌，反映了贫困地区、贫困群众的心声及期盼。用事实说话的建档立卡“大数据”，为我们更加客观、科学地想问题、做决策提供了重要依据。我们对“大数据”进行系列分析研究，目的在于开发“大数据”、运用“大数据”，进而转化为我们的工作思路和行动措施，真正做到对症下药、对号入座地推进片区攻坚和精准扶贫工作。今天借《减贫与发展研究》刊发湖北扶贫开发建档立卡“大数据”系列分析报告，就是为各级党委政府推进片区攻坚与精准扶贫、精准脱贫提供决策服务，为各个部门针对性地参与扶贫开发工作提供参考，为关注与研究扶贫开发的专家学者提供鲜活资料。同时，我们也期待社会各界通过参阅分析报告，增进对湖北贫困状况的了解，增添一份支持扶贫开发的力量。我们更希望各市县切实按照习近平总书记关于精准扶贫“四个明确”的指示精神，（下转第3页）

　　
湖北扶贫开发家底基本清楚
——湖北省2014年扶贫开发建档立卡数据分析报告之一
省扶贫办建档立卡数据分析课题组

　　
2014年是全国扶贫系统全面深化改革，创新扶贫机制，转变扶贫方式，实施精准扶贫战略之年。根据中办发〔2013〕25号文件精神，为进一步摸清底数，夯实精准扶贫基础工作，国务院扶贫办下发了《关于开展贫困户建档立卡工作的方案》，并作为“一号工程”，要求各地扎实、认真地抓紧抓好。湖北省扶贫系统认真贯彻落实国务院扶贫办的工作部署，省、市、县、乡、村五级联动，严格遵循工作程序、步骤要求，同心打造“一号工程”。经过八个月的努力，圆满完成了建档立卡工作任务，并将数据全部录入、上传信息终端。其信息管理系统汇总并成就了全省扶贫开发“大数据”库，进而衍生出2014年建档立卡数据分析报告。一、“大数据”概况依据国家2013年公布的2736元扶贫标准，按“农户申请、村民小组提议、村委会评议、乡镇审核、县扶贫办核准”的程序和全面落实“两公示一公告”的建档立卡要求，在全省17个市州、90个县（市区）、1085个乡镇（场）、23576个行政村内，共识别出191.5万贫困户、580.7万贫困人口，贫困发生率为14.7%。其中，扶贫户113.1万户、366.8万人，分别占59.06%和63.2%；五保户6.8万户、8.5万人，分别占3.55%和1.5%；民政低保户37.3万户、98.1万人，分别占19.48%和17.1%；扶贫低保户34.3万户、107.4万人，分别占17.86%和18.5%(见图1)。
（上接第2页）充分用好建档立卡“大数据”，紧密结合本地实际，加快转变工作方式，拿出更加得力的措施，确保片区攻坚和精准扶贫工作取得新成效。由于受挖掘、分析“大数据”的能力、水平、方法的局限，分析报告存在许多不足或肤浅不透的问题，期待引起广泛讨论与争议。中国虽然已经成为世界第二大经济体，但仍然是个最大的发展中国家。按照世界银行标准，全国还有两亿多贫困人口。全面建成小康社会，我们的任务十分艰巨，我们一刻也不能停顿，这是我们这一代人的责任！无论多么艰难困苦，我们都必须克难攻坚，这是我们这一代人的历史担当！
图1贫困人口构成图

　　严格“一高一低一无”标准，严格“村申报、乡审核、县扶贫领导小组审定”程序，共识别贫困村4821个，占全省23576个行政村的20.45%。其中，在重点县、片区县识别贫困村2442个，在插花地区识别贫困村2379个，分别占全省贫困村的50.7%和49.3%。对识别认定的贫困村全部安排了驻村工作队(见图2)。
图2贫困村示意图

　　全省31个片区县、重点县是扶贫攻坚的主战场，共识别出贫困户112.4万户、贫困人口354.2万人，占全省贫困人口的61.0%，贫困发生率高达26.3%，比全省高11.6个百分点。版图面积8.5万平方公里；人均占有可耕地1.16亩；地区生产总值2683亿元，仅占全省的10.9%。二、“大数据”分析“大数据”向我们展现了贫困人口、贫困户、贫困村、贫困县、片区县六个层级的扶贫开发图景，进一步廓清了扶贫对象，弄明了致贫原因，了解了帮扶状况，明确了扶贫责任，湖北扶贫家底基本清楚。（一）贫困人口1、贫困人口呈大分散小集中。插花县市贫困发生率相对较低，武汉市、鄂州市、荆门市、荆州市、随州市，贫困发生率在4.1%-11.5%区间。其中，武汉市4.1%为最低，荆门11.5%为略高，呈现出由东向西，由平原向山区，随地理走高而上升，重点县、片区县贫困发生率在14.7%-42.5%之间。2、贫困人口性别比例失衡。在识别认定的贫困人口中，女性人口264.3万人，占贫困人口的45.51%。其中，秦巴山片区建档立卡女性贫困人口比例最低，仅为43.75%，与男性人口比差为12.5个百分点。农村传统的生育观念、“二元”经济社会结构、城市就业创业环境与公共服务对农村劳动力的吸引等因素造成了农村人口性别比例失衡。3、贫困人口老龄化现象严重。按照年龄分组对贫困人口统计得出，18岁以下39.7万人、占6.8%；18-30岁103.2万人、占17.8%；30-40岁72.4万人、占12.5%；40-50岁111.5万人、占19.2%；50-60岁94万人、占16.2%；60岁以上159.9万人、占27.5%。缘于劳动力向城市迁徙及人口政策的影响，贫困人口老龄化日益加剧。4、贫困人口健康状况堪忧。通过《贫困人口健康状况统计表》分析，在识别认定的580.7万贫困人口中，健康人口310.2万人、占53.4%；患长期慢性病贫困人口138.6万人、占23.9%；患有大病的贫困人口43.5万人、占7.5%；残疾贫困人口6.3万人、占1.1%。贫困人口居高不下的患病率，其身体健康状况堪忧。因病致贫是造成贫困现象的主要因素之一，成为贫困人口摆脱贫困最大的障碍。5、贫困人口劳动能力有待提高。身体健康状况决定了贫困家庭劳动力的多寡与强弱。一是贫困家庭劳动力不足。在被识别的贫困人口中，具有劳动能力的310万人，丧失劳动能力的54.6万人，无劳动能力的212万人，分别占贫困人口总数的53.38%、9.4%和36.51%。二是贫困家庭劳动力素质偏低。在有劳动能力的贫困人口中，具有专业劳动技能的只有3.9万人，占1.26%。劳动力素质低下的现状难以适应农业现代化、新型城镇化发展需要。6、贫困人口收入来源有限。主要来源于两个渠道，即依赖土地种养殖收入与劳动力外出打工收入。建档立卡《贫困人口务工状况统计表》显示，有445.5万贫困人口没有离开土地，主要依赖土地产出收入和低保、五保等民生“兜底”政策获取财政转移性收入维持生计，占贫困人口总数的76.7%；通过打工获取收入的135.2万人，占贫困人口总数的23.3%。从外出打工所在地域统计，在乡镇内就近打工的有51.6万人，占8.89%；在乡镇外县内打工的17.2万人、占2.96%；在县外省内打工的19.5万人，占3.35%；在省外打工的46.9万人，占8.08%。外出打工人口比例低,制约着贫困人口的脱贫与发展。7、贫困人口社会保障得到倾斜。在贫困人口中，新型农村合作医疗参合人口568.9万人，参合率为97.98%（占贫困人口总数）；新型农村养老保险参保人口430.7万人，参保率为74.2%（占贫困人口总数）。好政策体现了对贫困人口的关心、关爱，唤醒了贫困人口对健康、保险的觉醒，较高的参合率、参保率，体现了贫困人口对改革开放成果的分享。（二）贫困户1、贫困户致贫原因复杂。贫困是一种社会现象，造成农村贫困现象的成因很多。《贫困户致贫原因情况统计表》显示，在识别认定的191.5万贫困户中，因灾致贫9万户，占贫困户总数（下同）的4.7%；因病致贫122.8万户，占64.1%；因残致贫19.7万户，占10.3%；因缺生产资金致贫50.5万户，占26.4%；因缺技术致贫35.6万户，占18.6%；因缺少劳动力致贫28.2万户，占14.7%；因学致贫16.7万户，占8.7%；因缺少土地致贫5.9万户，占3.1%；因缺公路致贫9.1万户，占4.8%；因缺水致贫3.2万户、占1.7%；因自身发展能力不足致贫11.8万户，占6.2%；其它原因致贫的14.1万户，占7.4%。贫困户致贫原因呈现出复杂性、多样性、复合型状况（见图3）。
图3贫困成因示意图

　　2、贫困户生产生活条件差。主要是“水、电、路、气、房”难以到达穷人家里，最后一公里的公共服务没给打通。数据显示：贫困县市饮水困难户66.6万户，占贫困户总数（下同）的34.8%；无安全饮水户62.9万户，占32.8%；未通电户2.3万户，占1.2%；未通广播电视户40.1万户，占21%；住危房户57.6万户，占30.1%；无卫生厕所户131万户，占68.4%（见图4）。3、贫困户土地资源匮乏。土地承载农民的希望，是贫困农户赖以生存的保险或福利资源。湖北的贫困农户大多生活在禁止开发区，受生态环境保护与治理约束，使贫困农民人均耕地面积很小。《贫困户土地资源情况统计表》显示：191.5万贫困户仅拥有耕地673万亩，人均1.16亩；有效灌溉耕地274.4万亩，人均0.47亩；林地1739.1万亩，人均3亩；林果面积55.8万亩，人均0.1亩；水域面积10.3万亩，人均0.02亩。土地资源不足严重制约了贫困户的脱贫与发展（见图5）。
图4贫困户生产生活条件示意图

　　图5贫困户人均土地资源示意图
4、贫困户人均收入令人堪忧。据贫困县市区的贫困户2013年人均收入分组统计：500元以下的有0.5万户，500-1000元的0.7万户，1000-1500元的2.5万户，1500-2000元的54.6万户，2000-2500元的84.6万户，2500-2736元的48.3万户。参照低保标准，对1000元以下收入分组的贫困户可视数据失真剔除，1000元至2000元组距的贫困户有56.8万户，占贫困户总数的29.8%，这类贫困户属于低保与五保“兜底”政策扶持对象；集中在2000-2736元组距的贫困户为132.3万户，占贫困户总数的69.3%，这一贫困群体属于开发式扶贫对象，但与全省当年农民人均收入8896元相比，差距很大，令人堪忧，补齐这块短板难度很大（见图6）。

　　图6贫困户人均收入分组

　　（三）贫困村1、贫困村村集体经济空心化严重，产业规模未形成。数据显示，在识别认定的4821个贫困村中，村级集体经济总收入6831万元（包含财政转移支付收入），村平1.42万元。超低水平的经济收入不说支持公益事业发展，甚至难以保障村级组织的正常运转。贫困村组建特色产业农民专业合作社2918个，加入合作社并参与特色产业经营的贫困户仅4.1万户，村平8.4户。贫困村特色产业规模小，参与市场竞争能力弱，带领贫困户融入市场组织化程度低，难以形成脱贫致富利益联带机制。其中，开展乡村旅游的贫困户0.3万户、经营农家乐的贫困户0.2万户、从事旅游业的贫困人口0.8万人，贫困村美丽山水旅游资源没有得到应有的挖掘开发，其发展动力与内生活力没有激发出来。2、贫困村基础设施滞后，重点工作任务艰巨。在贫困村中，尚有48.5万户未解决安全饮水，35.4万户处于饮水困难；未通生活用电的自然村229个，未通生产用电的自然村3725个，未通生活用电的农户6686户；住危房的贫困户18.9万户。贫困村的基础设施仍然滞后，亟待改善和加强，需要对重点工作实施清单管理、定时销号。3、贫困村贫困程度深，贫困结构多元化。《贫困村人口状况统计表》显示：4821个贫困村共有182.7万户、总人口708.1万人。其中，扶贫户57.8万户、184.4万人；五保户3.9万户、4.3万人；低保户24.7万户、44.1万人，贫困发生率26.3%，高于全省贫困发生率11.6个百分点。在贫困村中，另有少数民族人口72.8万人，占10.3%；残疾人15.4万人，占2.2%，贫困人口结构多元，从而增加了治理难度。4、贫困村社会保障水平低，内生活力有待激发。贫困村农户思想观点落后，社会保障意识不足，保险参保率处于较低水平。参加新型农村合作医疗人数615.1万人，参合率86.86%，低于全省11个百分点；参加城乡居民基本养老保险人数287.2万人，参保率40.6%（占贫困村总人口），大幅低于全省水平。5、贫困村“三项扶贫品牌”打造任务重。贫困村大多处于生产生活条件恶劣的深山区、石山区、库区、血吸虫疫区，自然灾害频发，特别是贫困村的贫困户，需要采取移民搬迁来改善居住条件与生产环境。数据显示：贫困村2013年实施扶贫搬迁1.32万户，尚有4.36万户、占2.39%的贫困户需要继续实施扶贫搬迁。在贫困村13.6万人的“两后生”中，仅有2.3万人享受了“雨露计划”培训，尚有11.3万人需要得到“雨露计划”扶持，以帮助提升贫困户新生劳动力的发展能力，阻止贫困代际传递；在贫困村中获得扶贫小额信贷的贫困户仅1.8万户，当年得到贷款农户0.6万户。目前，金融服务网络难以延伸到贫困村，金融贷款门槛高，针对贫困户的金融产品少，造成贫困户贷款难。（四）重点县、片区县1、重点县、片区县的贫困对象更趋于集中及契合主战场的定位。全省31个重点县、片区县，共有行政村9578个、农户369万户、乡村人口1322万人，建档立卡识别认定的贫困村2442个，占贫困村的25.5%；贫困户112.4万户，贫困人口354.2万人，贫困发生率26.3%，另有少数民族人口73.7万人、妇女人口160.6万人，重点县、片区县、重点村、贫困户形成了集合状况，对象更集中，主战场定位更明确，需要攻坚克难、精准扶贫。2、重点县、片区县经济发展落后，财政收入很低。全省重点县、片区县2013年实现地方生产总值2683.4亿元，仅占全省生产总值24668.5亿元的10.9%；地方公共财政预算收入182.4亿元，仅占全省地方公共财政预算收入2189.98亿元的8.3%；地方公共财政预算支出高达665.6亿元，是财政预算收入的365%，转移支付达到483.2亿元；地方公共财政收入直接用于扶贫预算支出的仅32.4万元。重点县农民人平纯收入5872元，与全省当年农民人均收入8896元相差3024元，绝对值进一步拉大。3、重点县、片区县土地资源匮乏，要素潜力可待挖掘。全省片区县、重点县国土面积8.54万平方公里，占全省国土总面积的45.9%；耕地面积129.7万公顷，占全省可耕地面积的38%;林地面积458.1万公顷，占全省的76%，另有退耕还林面积32.5万公顷、退耕还草面积0.4万公顷、荒漠化面积123.5万公顷、石漠化面积97.5万公顷。森林覆盖率高达68.9%，特色旅游资源丰富，推动经济发展的潜力很大。4、重点县、片区县基础设施薄弱，落实“十项重点工作”任重道远。按照中办发〔2013〕25号文件精神，课题组对重点县、片区县“十项重点工作”信息进行了采集，因“贫困村信息化建设”资料缺乏，本报告所列“九项重点工作”的数据显示：一是道路仍然不“畅”。目前仅有22个重点县、片区县通了二级以上公路，二级以上高等级公路通车里程10342公里、高速公路通车里程1394公里；通公路的行政村8675个，占90.6%，尚有903个行政村不通公路；开通了客运班车的行政村6381个、占66.6%，尚有3197个行政村没有开通；2013年投入交通建设资金总量148亿元，资金投入仍显不足。二是饮水安全现状不容乐观。近年各级投入到饮水安全方面的资金27.8亿元，修渠12841公里，144万户通了自来水，解决了539万人、1854个农村学校的安全饮水问题，但仍有1099万人、占67.1%的人口没有饮用安全水。三是电力保障没有全覆盖。投入到电力保障方面的资金27.4亿元，有9563个行政村、99.8%的农户早已解决了照明用电问题，有8926个行政村、93.2%的农户通过电网改造解决了生产用电问题，但电力保障、生产用电还没覆盖到位。四是危房改造任务总体严峻。在危房改造方面，各级投入资金12.6亿元，但有改造需求、仍住危房的农户高达11.8万户。五是特色产业开发建设需要机制创新。产业经营组织化程度不高，有农民专业合作组织8891个，有405个贫困村建有互助金组织，受益农户5.2万户，其中贫困户3万余户；2013年，中央、省、市、县用于产业发展资金41.9亿元，其中，农村青年创业小额贷款7.9亿元、妇女小额贷款1.4亿元、残疾人康复扶贫贷款0.23亿元，引入金融资本投入产业发展体量小，财政资金导向作用不明显，市场的决定性作用还未显示。六是乡村旅游潜力巨大。至2013年底，开展乡村旅游的贫困村有501个，当年接待游客1322万人次，旅游从业人员15.8万人，旅游收入39.9亿元，开展乡村旅游的贫困村仅占5.2%，挖掘乡村旅游资源、实施旅游脱贫致富的内生活力没有显现。七是教育帮扶责任重大。重点县、片区县用于教育方面投资122.5亿元，但学前三年教育平均入学率仅为77.4%、高中阶段教育毛入学率只有88.3%、九年义务教育阶段平均巩固率在98.9%，教育帮扶责任重大。八是卫生和计生事业仍显落后。投入到重点县、片区县卫生和计划生育方面的资金74.6亿元，使重点县、片区县的卫生和计划生育事业有了很大改善，但仍有9个乡镇没有卫生院、6666个行政村没有卫生室、近85万人没有参加新农合、千人拥有医疗机构床位及卫生技术人员严重不足。九是文化建设短板明显。投入到重点县、片区县文化建设方面的资金9.7亿元，使各县建起了图书馆（室），389个乡镇建有文化站，8699个行政村建有图书室，8534个行政村、58886个自然村通了广播电视。但目前仍有25个乡镇没有文化站、879个行政村没有文化室、1044个行政村没有通广播电视，重点县、片区县文化建设短板突出。
三、“大数据”的启示为使精准扶贫的战略思想落到实处，“大数据”立足服从战略、服务决策、指导实践，进一步提高扶贫开发针对性、统筹性、实效性，提升贫困治理体系和治理能力现代化，确保如期完成《纲要》确定的目标任务，有以下方面的启示。（一）明晰责任主体、明确工作对象，政府积极主导扶贫与社会保障制度有效衔接，调动内力，形成合力。在建档立卡中，已将贫困户界定为扶贫户、低保户、五保户、扶贫低保户四个类型。从工作职能划分，低保户和五保户应由民政部门落实低保、五保政策进行有效扶持；扶贫户和扶贫低保户具有生产能力及劳动意愿，具备扶贫开发条件，属于扶贫部门工作对象，这其中有一部分存在重合，扶贫低保户，应该同时享受两项制度衔接扶持政策。民政部门应在识别认定的贫困人口范围内，对其工作对象实行精准认定、动态管理，做到应保尽保，并适时根据国家与省级财力变化，结合物价指数波动，调整低保与五保的补助标准。扶贫部门对其工作对象应全面落实扶贫开发政策，改“漫灌”为“滴灌”，一户一策，精准扶持到户到人。各级政府应将注意力更多放在关注、关爱、关心最弱势的贫困群体上，投入更多资金用于民生领域，并对穷人给予更多特惠政策，创造更多帮扶穷人的社会保障产品；在已有的社会保障制度中，要更大力度地向贫困人口倾斜，有更多托底的制度设计安排，如对新型农村合作医疗可否取消贫困人口自筹部分，新型农村养老保险可否针对贫困人口免交养老保险金；督促协调好社会保障部门，在农村更大范围地扩大社会保障覆盖面。（二）完善“三个品牌”，努力培育新品牌，创新到户扶贫机制。精准扶贫及其资金项目政策实现到户到人，需要继续坚持并致力于“三个品牌”建设。一是“雨露计划”。针对贫困家庭初、高中毕业生未能继续升学的，要给予生活补贴或发放贴息贷款，帮助完成职业教育，使其掌握一门技能，阻止贫困代际传递，注重“拔穷根”。二是“扶贫小额贷款”。针对没有外出就业、有一定技能又有创业意愿的贫困户，应给予一定额度、适当期限内的免担保免抵押小额扶贫信贷支持，促进特色产业发展，帮助“找富路”。三是扶贫搬迁。针对一方水土养不活一方人、不具备基本生存发展条件，又就业难度大、脱贫成本高的人群，要结合国家在推进新型城镇化，致力于解决“三个一亿人”的问题，帮助这类人口实施异地扶贫搬迁，彻底“挪穷窝”。“三个品牌”在扶贫开发实践中得到检验，是扶贫到户的好方式，已具扎实的工作基础与经验积累，在今后工作中，要通过扩大扶持面、提高补助额度、加大政策力度、赋予新的内涵、形成精品名片。结合财政专项扶贫资金管理改革、项目审批权力下放，市县扶贫部门对“三个品牌”要在传承中创新，在创新中发展，大胆进行试点示范。要加快乡村旅游开发，着力绿色开发扶贫；积极引入光伏企业，探索光伏扶贫到户方式，实施“双赢”合作；顺应电商发展潮流，农村将成为电商开疆扩土、跑马圈地的战场，扶贫部门应与多部门相联系，深化认识、积极作为，为贫困地区特色优势农产品与广阔的电商市场无缝对接提供服务，将闲散的劳动力与电子网络有效对接，开创电商扶贫新模式，增加农产品附加值，提高农村劳动力价值，多途径增加贫困农户收入。（三）坚持“4216”战略布局，扎实推进“61044”扶贫方略，实施点线面精准扶贫，突出扶贫开发实效。习近平总书记一直强调“抓扶贫开发，既要整体联动、有共性要求和措施，又要突出重点、加强对特困村和特困户的帮扶”,“切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标”。这为我们做好新阶段片区攻坚与精准扶贫工作指明了方向。湖北在认真贯彻落实这一指导思想中，做了积极探讨与实践，所提出的“4216”战略布局要坚持推进到位。即要坚持4大连片特困地区的扶贫攻坚，坚持大别山革命老区经济发展试验区和武陵山少数民族经济发展试验区2个试验区建设，坚持对自身确定的1个幕阜山片区按照国家标准扶持建设，突出对片区、重点县、比照县、老区乡镇（插花乡镇）、贫困村、贫困户6个层面的贫困对象，实施差别化精准扶持，保持扶贫政策的连续性与扶贫工作的可持续。在推进精准扶贫工作中，湖北出台了鄂发〔2014〕12号文件，提出了“61044”扶贫方略，即统筹推进扶贫开发重点领域的“6项改革”、扎实做好制约片区发展的“10项重点工作”、完善专项扶贫项目管理的“4项机制”和加强扶贫开发工作组织领导的“4大保障措施”。“61044”扶贫方略是贯彻落实中办发〔2013〕25号文件，以创新机制、实施精准扶贫为核心内容的总谋划、总动员。“6项改革”是消除体制机制篱藩、创新扶贫方式的制度保证，“10项重点工作”是整合力量、分解任务，为的是加快解决片区、重点县、贫困村发展落后问题，完善专项扶贫项目管理与加强组织领导，是适应科学化、精细化管理的需要，其互为一体，要运作好、落实好。“4216”战略布局和“61044”扶贫方略为湖北新阶段扶贫开发的路线图及精准扶贫的指挥捧，要求各地各部门对片区攻坚与精确扶贫两手抓、两到位，努力开创湖北扶贫开发工作新局面。
四、“大数据”的开发运用（一）开发利用“大数据”，启动“十三五规划”。“大数据”是幅地图册，它告诉我们贫困对象在哪里，有多大规模？“大数据”是个检测仪，它告诉我们致贫原因及贫困对象的诉求是什么？“大数据”是条连通器，它告诉我们驻村工作队怎么布局安排，连通着帮扶人与受扶对象；“大数据”是一工作平台，为扶贫开发的转型、创新、实践提供了基础，创造了条件。开发利用“大数据”，要做到与目标任务相对接，与专项规划相连接，服务于整村推进规划、扶贫搬迁规划、“雨露计划”规划、产业发展规划、金融扶贫规划等专项规划的编制，同时为各级着手编制“十三五”扶贫规划，着手扶贫开发新的部署安排提供了参考。（二）开放运用“大数据”，为“三位一体”大扶贫工作服务。要在确保数据安全与贫困对象信息安全的前提下，实行“大数据”向各级扶贫部门授权开放，向各行业部门专网开放，向社会有限度开放，做到数据共享共用，为“三位一体”大扶贫工作服务，使各方面的资源与力量充分运用，使扶贫效果得到提升。（三）开凿活用“大数据”,做好驻村帮扶工作。“大数据“为驻村帮扶工作找到了因户施策的依据，驻村帮扶工作队员可根据一家一户的建档立卡情况，针对性地确定帮扶项目和帮扶措施，可使帮扶工作具体化。同时，一家一户的建档立卡情况也为制订和完善驻村帮扶的考核验收提供了参考，在实施基本考核制度的前提下，可弄清驻村工作队的具体扶贫效果，可实打实地进行督办、考核、验收。（四）开拓善用“大数据”，提升扶贫管理水平。精准扶贫的实质就是规范化、精细化管理，实行精准管理、精准考核，以达到扶贫效率最优化、扶贫效益最大化，就需要经常性、动态性地更新管好“大数据”，开拓善用“大数据”。扶贫对象的脱贫返贫，决定着“大数据”的动态变化，必须做好一年一度的“大数据”更新管理工作。特别要善于用活“大数据”，建立健全与之相联系、相适应的各项扶贫工作体制、机制、制度，为精准扶贫提供保障。
省扶贫办建档立卡数据分析课题组
组长：杨朝中
副组长：柳长毅、陈敦林
成员：王斌、李拥军、陈宁、户兵
执笔：李拥军

　　
湖北贫困状况呈现六大特征
——湖北省2014年扶贫开发建档立卡数据分析报告之二
省扶贫办建档立卡数据分析课题组

　　
根据全国统一《方案》和国务院扶贫办测控的湖北建档立卡贫困人口总规模，经过八个多月的艰苦努力，完成了全省新一轮扶贫开发建档立卡工作，为实施精准扶贫奠定了基础。通过对建档立卡汇总起来的大数据进行分析，湖北贫困状况呈现六大特征。特征一：湖北贫困程度居全国高贫困发生率省份第一方阵全国建档立卡范围涉及28个省、市、自治区及新疆生产建设兵团，通过对贫困发生率、贫困人口、贫困户三个关键性指标由高到低排序对比分析，湖北各项指标位次均在前9位以内。如果据此将28个建档立卡省份贫困程度由高到低排序划分为三个方阵，湖北居全国高贫困发生率省份第一方阵，扶贫开发任务之重超过全国及中部六省平均水平。（一）贫困发生率位居全国第九。全国贫困发生率为10.2%，湖北高达14.7%，居全国第9位、中部六省第1位（见表1）。表1全国10个高贫困发生率省份排序
省份贫困发生率%排序西藏31.301甘肃26.602陕西24.303新疆24.004贵州21.205青海19.106云南18.807广西14.908湖北14.709山西13.5010

　　（二）贫困户及贫困人口总量位居全国第七。湖北贫困户及贫困人口总量居全国第7位，与中部六省相比，居第3位，仅次于河南省和湖南省（见表2）。表2全国贫困人口总量前十位省份排序
省份贫困人口数(万人)排序贵州746.31云南700.32河南694.43湖南666.94广西634.05四川624.76湖北580.77甘肃551.88河北496.49安徽475.810

　　特征二：贫困人口分布随地势走高而增加按贫困发生率分析，全省17个市州、直管市、林区，贫困发生率由高到低依次排序为神农架林区、十堰市、恩施州、黄冈市、咸宁市、宜昌市、襄阳市、荆门市、荆州市、随州市、黄石市、潜江市、孝感市、鄂州市、仙桃市、天门市、武汉市。表明湖北贫困人口分布随着地理位置走高而增加，贫困发生率山区相对要高，平原地区相对较低，东西部相对要高，中部相对较低，地理特征比较明显（见表3）。
特征三：片区性贫困比较突出从贫困人口、贫困村、贫困发生率及经济发展水平等主要指标比较分析，湖北31个片区县贫困问题都比较突出。（一）片区贫困人口和贫困村占比高。全省扶贫开发建档立卡涉及90个县市区，其中，四大贫困片区范围的县市区为31个，占全省县市区总数的34.44%，但其贫困人口占全省总数的61.0%，贫困村占全省总数的50.7%。（二）片区贫困发生率高于全省平均水平。31个片区县贫困发生率为26.3%，高出全省平均水平11.6个百分点。表3全省十七个市州贫困发率排序
市州贫困人口(万人)贫困发生率(%)排序神农架林区1.6835.451十堰市82.1433.462恩施州108.0831.343黄冈市102.8017.754咸宁市38.3017.635宜昌市44.3117.586襄阳市37.6111.607荆门市21.9311.488荆州市41.059.579随州市18.489.3710黄石市13.259.0911潜江市6.419.0212孝感市33.838.2413鄂州市5.987.7714仙桃市8.107.0515天门市7.856.1516武汉市8.884.0517注：贫困发生率=贫困人口/乡村人口。（三）片区经济发展与全省差距拉大。以31个片区县2013年几项指标为例：一是经济总水平不高。实现GDP2683.4亿元，仅占全省的10.9%，人均GDP为全省的38.4%。二是产业结构不合理。三次产业比重分别为26.3∶37.4∶36.3，与全国相比，第一产业比重高出16个百分点，第二产业、第三产业均低于8个百分点；与全省相比，第一产业比重高出13.5个百分点，第二产业、第三产业分别低13个百分点和0.6个百分点。三是地方公共财政收支倒挂。当年地方公共财政预算收入182.4亿元，仅占全省地方公共财政预算收入的8.3%，而地方公共财政预算支出高达665.6亿元，是地方财政预算收入的3.65倍；用于扶贫的支出仅为32.4亿元，占预算总支出的4.9%。四是农民人平纯收入低，为5872元，仅占当年全省农民人平纯收入的66%。特征四：插花贫困不容忽视从本次建档立卡情况分析，全省插花贫困地区被平均数掩盖的贫困问题比较突出，应该引起足够的重视。全省59个插花贫困县，共有贫困人口226.5万人、贫困户79.1万户、贫困村2379个，分别占全省总数的39.0%、41.3%、49.3%，贫困发生率8.7%。在全省31个片区县中，贫困发生率最低的是阳新县，为14.72%，而兴山县、张湾区、茅箭区、浠水县、远安县、江陵县、沙洋县7个插花贫困县的贫困发生率高于阳新县，分别为44.76%、32.43%、31.90%、16.60%、16.09%、15.73%、15.36%。其中兴山县既非重点县，又非片区县，其贫困发生率居全省90个县市区之首。无论从插花贫困地区占全省贫困人口、贫困户、贫困村总数占其全省四成以上的比例分析，还是从贫困发生率个案分析，都不能忽视插花贫困地区的贫困问题及扶贫开发工作。特征五：贫困村生产生活条件亟待改善通过对全省4821个贫困村基础设施、产业发展及社会保障情况分析，贫困村生产生活条件与经济社会发展要求仍不适应。（一）贫困村用水、用电、住房困难问题比较突出。在全省4821个贫困村中，有26.6%的农户未实现饮水安全，19.4%的农户饮水困难；有229个自然村仍未通电，3725个自然村未解决生产用电问题；住危房户占农户总数的10.4%。片区县未实现饮水安全、饮水困难、自然村未通电、住危房农户状况与非片区县相比较，分别高出11.2%、10.2%、2.14%、5.5%，未解决生产用电问题的自然村其比例高出全省插花贫困村30.4百分点。在四大贫困片区中，秦巴山片区在其贫困村内未实现饮水安全户、饮水困难户、未通生活用电户、住危房户比例均居四大片区之首，武陵山片区和大别山片区在其贫困村内未通生活、生产用电自然村个数占全省绝大部分。（二）贫困村集体经济非常薄弱且产业发展内源动力不足。全省4821个贫困村以2013年为例，村级集体经济收入总量仅为6831万元，村平均1.42万元。贫困村特色产业规模小、市场竞争能力弱、乡村旅游及生态等资源利用程度低、从业人员少。贫困村从事乡村旅游的农户仅为2890户、村平0.6户，经营农家乐的农户只有2336户、村平0.48户，乡村旅游从业人员7503人、村平1.55人。产业扶贫组织化程度低，利益联接机制较难形成，经济效益不佳。在贫困村，农民组织起来的特色产业专业合作社2918个、村平0.61个，参加合作社的贫困户40598户、村平8.42户。四大片区比较，幕阜山片区、武陵山片区村平均集体经济收入、专业合作社数量略强于秦巴山片区和大别山片区；武陵山片区、秦巴山片区村平参加特色产业专业合作社的贫困户、从事乡村旅游户及经营农家乐户的状况好于大别山片区和幕阜山片区；幕阜山片区、武陵山片区在村平乡村旅游从业人员方面略有优势。（三）贫困村社会保障水平有待提高。全省4821个贫困村，参加新型农村合作医疗的人数615.1万人，参合率仅为86.9%，低于全省近10个百分点；参加城乡居民基本养老保险人数287.2万人，参保率40.6%，大幅度低于全省水平，贫困村社会保障水平有待提高。特征六：贫困人口多维贫困与多因素制约相交织全省建档立卡贫困户191.5万户，户均3.03人。其中，扶贫户和扶贫低保户占81.7%，这两类贫困群体是开发式扶贫的主要对象。制约贫困户发展的主要因素有：（一）贫困人口受教育程度低且老龄化问题比较突出。在全省建档立卡信息完整的580.7万贫困人口中，18岁以下贫困人口39.7万人，占6.8%，60岁以上的贫困人口159.9万人，占27.5%；文盲半文盲贫困人口83.2万人，占14.3%，高中及以上贫困人口52.6万人，占9.1%；丧失劳动力和无劳动力人口266.7万人，占45.9%，技能劳动力人口3.9万人，仅占0.7%。全省贫困人口老龄化、丧失劳动力或无劳动力的比例超过全国平均水平。（二）多因素直接制约了贫困家庭的发展。从2014年的建档立卡数据看，贫困户致贫原因排在前5位的分别是：因病致贫的占64.1%、因缺资金致贫的占26.4%、因缺技术致贫的占18.6%、因缺劳力致贫的占14.7%、因残致贫的占10.3%。如果与2012年建档立卡数据相比较，2014年全省“因病、因学、因灾、缺技术、缺资金致贫”的比例高于2012年。与全国数据相比较，湖北贫困户“因病”、“因残”、“交通条件落后”、“自身发展能力不足”所致贫的比例高于全国平均水平，其中的“因病致贫”、“因残致贫”分别高出全国平均水平19.9个百分点和3.9个百分点。全省贫困人口患有长期慢性病、重大疾病和残疾人口共有188.4万人，占贫困人口总量的32.4%，贫困人口家庭医疗支出较高。（三）贫困户呈现出较明显的多维贫困特征。全省存在饮水困难、无安全饮水、未通广播电视、住危房、无卫生厕所等五个方面的贫困户分别占贫困户总数的34.8%、32.8%、21.0%、30.1%、68.4%。其中，无卫生厕所的比例最高，超过全国平均水平53.9%，这在一定程度上与全省高比例的因病致贫现象存在一定的耦合性。（四）土地资源匮乏制约了贫困农户的脱贫与发展。全省191.5万贫困户拥有耕地673.0万亩、人均1.16亩，低于全国人均1.5亩的水平；有效灌溉耕地274.4万亩、人均0.47亩，略低于全国0.5亩的水平；林地1739.1万亩、人均3亩；林果面积55.8万亩、人均0.1亩；水域面积10.3万亩，人均0.02亩。地少质差、资源不足的矛盾比较突出。（五）劳动力素质不高制约了贫困户的发展。在全省建档立卡信息完整的580.7万贫困人口中，主要依赖务农获取收入的有455.5万人，占78.4%，仅有21.6%的贫困劳动力在外务工。按照务工地域分类，跨省务工人数占34.7%、县外省内务工人数占14.4%、乡外县内务工人数占12.7%、乡内务工人数占38.2%。这在一定程度上与全省贫困人口受教育程度低且老龄化、缺技术、缺劳力问题比较突出存在一定的耦合性。针对湖北贫困特征，按照精准识别、精准施策、精准扶贫、精准脱贫的要求，课题组认为，应重点采取以下对策：对策一：要把扶贫开发摆在更加突出的位置“小康不小康，关键看老乡”，“老乡行不行，关键在扶贫”。面对全省扶贫开发量大、点多、面广、任务重的现状，实现全面建成小康社会目标，必须要针对扶贫开发这个最大的“短板”，真正把它摆到更加突出的位置，舍得增加扶贫投入，确保省级财政专项扶贫资金增长幅度达到或超过中央财政扶贫资金的增长幅度。切实做到三个并重：一是发展与减贫并重。在一手抓好经济发展、城市发展等比较强的一头的基础上，同时要一手抓好贫困村、贫困人口减贫等比较弱的一头，把抓好强弱两头的工作摆在同等重要的位置、使出相当的力度。二是区域发展与精准扶贫并重。在着力推进贫困地区区域发展的基础上，要特别重视发展的均衡性，既加大区域发展的带动作用，又强力推进精准扶贫，要防止区域发展的平均数掩盖了与贫困户差距继续拉大的问题。三是片区扶贫攻坚与插花扶贫并重。插花贫困占全省贫困总量的四成以上，在一定程度上可以说是长期缺少政策支持的结果，如果没有插花地区贫困人口的脱贫致富就不成其为全省扶贫攻坚的胜利。插花地区的扶贫开发工作应该要摆上全省扶贫战略的重要位置了，应该与片区扶贫攻坚同步推进。对策二：加快推进贫困片区区域发展片区区域发展关键是要做好绿色发展、产业发展、基础设施建设三篇大文章，着力解决财政收支倒挂、贫困人口就地转移渠道窄、人居环境差的问题。一是要突出绿色发展。按照国家主体功能区定位要求，加强生态林保护与建设、水环境综合整治、大气污染防治、固体废弃物污染防治等，加大对自然保护区、地质公园、森林公园、风景名胜区和世界文化自然遗产等保护。二是要加快基础设施建设。以加大村庄整治为重点，着力解决贫困群众用水、用电、缺卫生厕所和出行不便等困难问题。三是要加快产业发展。调整产业结构，着力推进二三产业发展。四是要强化政策支持。围绕促进贫困片区区域发展，制定财税、金融、产业、生态、土地、人才、新型城镇化建设等优惠政策。五是强化政策落实。着力破解片区发展中项目落地难、工作协调难、资源整合难等方面的难题，确保片区攻坚取得实效。对策三：重视解决插花地区扶贫开发的问题一要解决插花贫困地区领导重发展轻扶贫的问题，把扶贫开发成效纳入插花贫困地区领导政绩考核范畴。二要加大对插花贫困地区的扶贫投入。要比照片区扶贫攻坚的标准，以插花贫困地区贫困村、贫困户为重点，加大省市县三级扶贫投入力度。三要增加帮扶力量，确保插花贫困地区贫困村帮扶全覆盖。四要充分发挥市场和社会的作用，创新机制，凝聚力量，确保插花贫困地区率先脱贫。对策四：着力改善贫困村生产生活条件针对贫困村生产生活条件方面存在的突出问题，制定规划，整合投入，确保投入到村、扶持到户、见效到人。一是实施以消除茅厕为重点的“村庄清洁工程”，努力实现村村户户有卫生厕所，村庄环境卫生整洁干净，预防和减少疾病发生。二是实施“消四难工程”，以扶贫搬迁为重点，努力解决饮水困难、无安全饮水、未通广播电视、住危房等“四难”问题。三是实施以壮大村级集体经济为重点的“特色产业工程”，努力实现贫困村特色产业增收，带动贫困户致富。对策五：继续强化扶贫对象的能力建设有针对性地解决贫困户缺技能发展生产、缺技术走不出去的问题。一是围绕村级特色产业发展，加大技能培训的组织、投入和服务力度，着力解决就地发展缺技能问题。二是围绕务工增收，加大技术培训，推进农民大转移，努力让新生代农民走出大山，走向平原；走出农村，走进城市。三是围绕贫困户抗击市场风险能力弱的问题，大力发展合作组织，提高贫困农户发展生产的组织化程度，增强贫困户抵御市场风险的能力。对策六：全面提高公共服务保障水平提高公共服务保障水平是推进制度减贫的关键所在。一是大力实施教育扶贫。重点解决贫困地区师资差、教学条件差等问题，探索建立对贫困家庭子女实行“9+3”义务教育模式。二是大力实施卫生扶贫。重点解决因病致贫、因残致贫的突出问题，落实新农合、新农保全覆盖，同时要推进扶贫与卫生部门的联动，逐步提高贫困户医疗费用报销比例。三是大力实施助残扶贫。更好落实残疾人扶贫专项资金的到位，积极辅导帮助有一定劳动能力的残疾人就业增收。四是进一步完善农村最低生活保障制度。大断加大投入，逐步提高农村五保户和低保户的补助标准。
省扶贫办建档立卡数据分析课题组
组长：杨朝中
副组长：柳长毅、陈敦林
成员：王斌、李拥军、陈宁、户兵
执笔：王斌

　　
四大片区：
攻坚难点与对策
——湖北省2014年扶贫开发建档立卡数据分析报告之三
省扶贫办建档立卡数据分析课题组

　　
            小康不小康，关键看老乡;脱贫不脱贫，重点在四片。为摸清底数、找准问题、分类指导，根据2014年全省扶贫开发建档立卡大数据，省扶贫办组织对湖北大别山、武陵山、秦巴山、幕阜山四大连片特困地区（以下简称“片区”）贫困状况、致贫原因进行了全面分析，同时对片区扶贫攻坚从何处突破、如何组织推进问题提出了对策意见。
          一、片区“困”在何处？湖北四大片区辖31个县市（不包括十堰市张湾、茅箭2个“天窗区”），占全省建档立卡90个县市区的34.4%；国土面积8.5万平方公里，占全省总面积的45.72%。（一）贫困程度深：主要表现为“一高三多一低”。一是贫困发生率高。四大片区贫困发生率为26.3%，比全省贫困发生率的14.7%高11.6个百分点，比全国贫困发生率的10.2%高16.1个百分点。二是贫困村多、贫困户多、贫困人口多。四大片区贫困村2442个，占全省贫困村总数的50.7%，占片区行政村总数的25.5%；贫困户达112.4万户、贫困人口354.2万人，分别占全省贫困户、贫困人口的58.7%和61%，其中，少数民族人口73.67万人，占片区贫困人口的20.8%。三是贫困户人平纯收入低。片区贫困人口人平纯收入1500元以下的2万户，占片区贫困户总数的1.8%，占全省人平纯收入1500元以下贫困户的54.8%；人平纯收入1500—2500元的83.1万户，占片区贫困户总数的73.9%，占全省人平纯收入1500—2500元贫困户的59.7%；人平纯收入2500—2736元的27.2万户，占片区贫困户总数的24.2%，占全省人平纯收入2500—2736元贫困户的56.1%；人平纯收入2736元以上的只有0.15万户，仅占片区贫困户总数的0.1%。（二）生产生活条件差：主要表现为“一少一大两差”。一是贫困户土地资源少。片区贫困户拥有耕地380万亩，人平1.08亩，比全国人均水平1.43亩少0.35亩；有效灌溉面积105万亩，人均只有0.3亩。林果面积38.8万亩，人均0.11亩；牧草地面积3.2万亩，人均0.028亩；水域面积4.35万亩，人均0.04亩。二是贫困村精准扶贫任务大。片区2442个贫困村有92万户，其中需要实施扶贫搬迁的3.7万户，占4.03%，占全省扶贫搬迁户的86.04%；初中毕业未升入普通高中的新成长劳动力4.7万人，接受“雨露计划”培训的只有0.98万人，占20.9%；高中毕业未升入大学、专科学校的新成长劳动力2.7万人，接受“雨露计划”培训的只有0.67万人，占24.8%；另有占比79.1%的3.72万人初中毕业生、占比75.2%的2.03万高中毕业生没有接受“雨露计划”培训。2013年，批复的扶贫小额信贷户1.2万户，当年获取贷款的只有0.44万户，占36.7%；另有占比63.3%的0.76万贫困户没有获得扶贫贷款。三是贫困户生产生活条件差。片区贫困户饮水困难的54.1万户，占片区贫困户总数的48.1%，比全省平均水平的34.7%高13.4个百分点，占全省饮水困难户的81.2%；无安全饮水的50.8万户，占片区贫困户总数的45.2%，比全省平均水平的32.8%高12.4个百分点，占全省无安全饮水贫困户的80.6%；未通生活用电的1.64万户，占片区贫困户总数的1.42%，占全省未通生活用电贫困户的70.2%；未通广播电视的28.6万户，占片区贫困户总数的25.4%，比全省平均水平的20.9%高4.5个百分点，占全省未通广播电视贫困户的71.2%；住危房的42万户，占片区贫困户总数的37.4%，比全省平均水平的30%高7.4个百分点，占全省住危房贫困户的72.7%；无卫生厕所的86.5万户，占片区贫困户总数的66%，比全省平均水平的68.4%低2.4个百分点。四是基础设施条件差。以交通为例，片区31个县市通水泥路的行政村8675个，占行政村总数的90.6%；通客运班车的行政村6381个，占行政村总数的66.6%。（三）经济发展缓慢：主要表现在“两落后一起步”。一是县域经济发展落后。2013年，片区31个县市地方生产总值2683亿元，仅占全省当年生产总值24668.5亿元的10.9%，片区县平地方生产总值86.54亿元。地方公共财政预算收入182.4亿元，约占全省地方公共财政预算收入2000亿元的9.1%，县平地方财政预算收入5.88亿元；地方公共财政预算支出665.6亿元，县平21.5亿元；片区财政预算收支赤字483.2亿元，县均15.59亿元。在地方公共财政预算支出中，扶贫预算支出32.4亿元，仅占支出总额的4.87%，县均1.05亿元。二是村级经济发展水平落后。片区2442个贫困村，村级集体经济总收入2729万元，村平1.12万元，远低于村平5万元的目标要求；特色产业农民专业合作社1494个，占全省贫困村特色产业农民专业合作社的51.2%，村平0.61个；参加特色产业农民专业合作社的贫困户2.6万户，占全省贫困村参加特色产业农民专业合作社贫困户的65%，村平10.5户。三是乡村旅游业处于起步阶段。片区从事乡村旅游的贫困村501个，占行政村总数的5.2%；乡村旅游游客年接待量1322万人次，乡村旅游从业人员15.8万人，乡村旅游总收入40亿元。从贫困村乡村旅游层面讲，2013年从事乡村旅游的2177户，占全省贫困村从事乡村旅游户数的75.3%，村平0.89户；经营农家乐的1550户，占全省贫困村经营农家乐户数的66.4%，村平0.63户；乡村旅游从业人员5296人，占全省贫困村乡村旅游从业人数的70.6%，村平2.17人。（四）公共服务不足：主要表现在“七个有待”上。一是贫困人口参保比例有待提高。片区贫困人口新农合参保人数347.4万人，参保比例为98.06%，与全省的97.98%基本持平；新农保参保人数253.8万人，参保比例为71.65%，比全省平均水平的74.18%低2.53个百分点。二是电力保障有待加强。片区通电的行政村9563个，占片区行政村总数的99.8%；通生产用电的行政村8926个，占片区行政村总数的93.2%；通电户455.03万户，未通电人口0.18万人。三是饮水安全有待加强。片区已有1854所学校解决了安全饮水问题，占农村学校总数的60%。四是农村危房有待改善。片区住危房户11.8万户，其中，大别山片区3.7万户、武陵山片区2.7万户、秦巴山片区4.2万户、幕阜山片区1.2万户，分别占31%、23%、36%和10%。五是卫生工作有待加强。片区有卫生院的乡镇405个，占乡镇总数的91%。有卫生室的行政村8260个，占行政村总数的86.2%。六是教育力度有待加大。片区高中阶段教育毛入学率89%，其中大别山、秦巴山片区均为91%，武陵山片区为85%，幕阜山片区为87%。七是文化建设有待加强。片区31个县市均建有县级公共图书馆，有文化（图书）室的行政村8699个，占行政村总数的90.8%；通广播电视的行政村8534个，只占行政村总数的89.1%。（五）自身发展能力不够：主要表现在“一严重一堪忧三低”。一是贫困人口老龄化现象严重。在片区贫困人口中，60岁以上的91.3万人，占片区贫困人口总数的25.8%，占全省60岁以上贫困人口的57.1%。二是身体健康堪忧。在片区贫困人口中，患长期慢性病的86.1万人，占片区贫困人口总数的24.3%，比全省平均水平的23.8%高0.5个百分点，占全省患长期慢性病的贫困人口的62.2%；患有大病的24.9万人，占片区贫困人口总数的7%，占全省患大病的贫困人口的57.2%；残疾人3万人，占片区贫困人口总数的0.8%，占全省残疾贫困人口的47.6%。三是贫困人口文化水平低。在片区贫困人口中，文盲或半文盲的49万人，占片区贫困人口总数的13.9%，占全省文盲或半文盲贫困人口的58.9%；小学文化水平的132万人，占片区贫困人口总数的37.3%，与全省平均水平基本持平，占全省小学文化贫困人口的61.3%。四是贫困人口劳动技能低。片区无劳动能力的126.3万人，占片区贫困人口总数的35.6%，占全省无劳动能力贫困人口的59.5%；丧失劳动力的28.7万人，占片区贫困人口总数的8.1%，占全省丧失劳动力贫困人口的52.5%；技能劳动力2.4万人，只占片区贫困人口总数的0.68%。五是劳务输出率低。在片区贫困人口中，在县内务工的36.8万人，占片区贫困人口总数的10.4%；在县外省内务工的14.3万人，占片区贫困人口总数的4%；在省外务工的36.1万人，占片区贫困人口总数的10.1%。
二、片区因何致贫？在全省建档立卡数据中，对致贫原因分列了12项，全省四大片区位居前五位的是因病致贫、因缺资金致贫、因缺技术致贫、因缺劳力致贫、因学致贫。分别情况如下：因病致贫的66.2万户，占片区贫困户总数的58.9%，比全省贫困户因病致贫的64.14%低5.24个百分点，占全省因病致贫贫困户的53.9%。因缺资金致贫的32.6万户，占片区贫困户总数的28.96%，比全省贫困户因缺资金致贫的26.38%高2.58个百分点，占全省因缺资金致贫贫困户的64.4%。因缺技术致贫的23.4万户，占片区贫困户总数的20.83%，比全省贫困户因缺技术致贫的18.57%高2.26个百分点，占全省因缺技术致贫贫困户的65.9%。因缺劳力致贫的15.6万户，占片区贫困户总数的13.91%，比全省贫困户因缺劳力致贫的14.74%低0.83个百分点，占全省因缺劳力致贫贫困户的55.3%。因学致贫的12.7万户，占片区贫困户总数的11.28%，比全省贫困户因学致贫的8.71%高2.57个百分点，占全省因学致贫贫困户的76%。其他致贫因素有：因残致贫的10.4万户，占片区贫困户总数的9.21%，比全省贫困户因残致贫的10.29%低1.08个百分点，占全省因残致贫贫困户的52.3%。因自身发展能力不足的8.7万户，占片区贫困户总数的7.71%，比全省贫困户因自身发展能力不足致贫的6.16%高1.55个百分点，占全省因自身发展能力不足致贫贫困户的61.7%。因交通条件落后致贫的8.2万户，比例是7.30%，比全省贫困户交通条件落后比例4.77%高2.53%，占全省交通条件落后贫困户的90.1%。因灾致贫的有5.3万户，占片区贫困户总数的4.68%，与全省贫困户因灾致贫的比例基本持平，占全省因灾致贫贫困户的57.8%。因缺耕地致贫的3.5万户，占片区贫困户总数的3.09%，与全省因缺耕地致贫的比例基本持平，占全省因缺耕地致贫贫困户的57.6%。因缺水致贫的2.6万户，占片区贫困户总数的2.29%，比全省贫困户因缺水致贫的1.66%高0.63个百分点，占全省因缺水致贫贫困户的81.3%。因其它原因致贫的8.7万户，占片区贫困户总数的7.74%，与全省贫困户因其它原因致贫的比例基本持平，占全省因其它原因致贫贫困户的61.7%。
三、片区从何突破？坚持“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”的基本思路，坚持“市场决定取舍、绿色决定生死、民生决定目的”的经济发展三维纲要，坚持“精神区位领先、思想观念领先、体制机制领先、干部作风领先”的四个领先行动，实施区域发展与精准扶贫“双轮驱动”，从五个方面着手破解“无从下手、无业可扶、无力增收、无责可担”的难题。（一）以片区为主战场，完成减贫硬任务。四大片区贫困人口占全省贫困人口总量的61%，贫困村占全省贫困村总数的50.7%，29个扶贫开发工作重点县市全在其中，是湖北不折不扣的扶贫攻坚主战场。要在不到6年的时间内，解决片区112.4万户贫困户脱贫、2442个贫困村“销号”和29个扶贫开发工作重点县“摘帽”，包含低保、五保户在内，片区每年至少减贫59万贫困人口，每年至少有407个村要实施整村推进。只有采取非常措施，才能如期完成硬任务。（二）以产业发展为支撑，解决贫困户增收难题。一要选准特色优势产业。武陵山片区重点发展“三叶”（烟叶、茶叶、菜叶）经济和乡村旅游业；秦巴山片区注重发展茶叶、中药材、核桃、山羊等“四个百亿元”特色农业产业；大别山片区应坚持发展板栗、中药材、茶叶、畜牧等优势产业；幕阜山片区应突出发展“两竹”（楠竹、雷竹）、“两茶”（油茶、茶叶）等特色产业。二要加强龙头企业带动。四大片区要打造扶贫龙头企业，加快建立扶贫龙头企业和贫困户的利益连接机制，以带动贫困户增收脱贫。三要加大金融扶贫力度。四大片区各涉农金融机构应努力创新金融扶贫品牌，为贫困县、贫困村、贫困户脱贫致富提供良好的金融服务。特别要扩大和创新扶贫小额信贷，根据扶贫开发建档立卡数据，四大片区缺资金的贫困户在33万户左右，如按每户提供5万元以下、3年以内、免担保、免抵押的信用贷款，共需提供163亿元的贷款规模，如按5年计算，每年需提供32.6亿元的贷款规模。如按风险补偿金最低1：5放大，片区需要建立32.6亿元规模的扶贫小额信贷风险补偿金，平均每年应建立6.52亿元风险补偿金。全省计划今年完成30亿元扶贫小额信贷规模任务，除了重点县各建立1000万元以上风险补偿金外，还需通过其他渠道筹措近3亿元的风险补偿金，应想方设法来解决贫困户发展生产的资金短缺难题。（三）以能力建设为核心，解决自身发展难题。首先要培训农民。应统筹整合各种培训资源，向贫困地区、贫困户倾斜。专门针对贫困地区“两后生”的“雨露计划”要进一步提标扩面，对片区贫困村有需求的6.12万户贫困家庭子女做到“应培尽培、应补尽补”。其二是转移农民。各级政府应为贫困人口搭建外出务工的“金桥”，结合农业产业结构调整、农村土地流转，把剩余劳动力从有限的土地中转移出去。其三是发展农民。为农民在家门口就业、回归创业创造条件，提供便利，给予更多政策支持。（四）以生产生活条件改善和提高基本公共服务水平为保障，解决稳定脱贫难题。实行省、市、县三级联动，集中力量解决群众看病难、上学难、吃水难、住房难、行路难的问题。看病难，重点解决大病救助和因病返贫问题，应在全省总结推广恩施州大病救助改革经验。上学难，重点解决基础教育力量不均衡、上大学负担重的问题，可推广崇阳县、恩施市集中建设中小学教育城的做法，借鉴来凤等地委托办学的经验。同时，对贫困家庭子女上大学给予支持，完善助学贷款政策，不让一个贫困家庭子女因为交不起学费而辍学。吃水难，重点解决片区54.1万户饮水困难户和50.8万户无安全饮水户问题，还包括未解决安全饮水的农村1236所学校。行路难，重点解决断头路、行政村通水泥路和行政村通班车的难题，其中要重点解决武陵山片区行政村公路通达率低的问题。住房难，重点消除危房、改造土坯房、实施易地扶贫搬迁和生态移民。（五）以生态建设和环境保护为目标，解决持续发展难题。一是保护生态。秦巴山片区的十堰市、神农架林区要抢抓进入全国首批生态文明示范区建设的机遇，做好生态文明示范点、示范区创建工作。二是治理生态。片区要加大植树造林、退耕还林还草力度，积极开展“绿满荆楚”工程。三是环境保护。秦巴山片区担负着“一江清水永续北送”的重任，要加强南水北调水源区保护工作。各大片区都要强力整治工业企业污染、城镇生活污染和农村面源污染，淘汰落后产能，提升环境质量。
四、片区如何推进？按照“有人来牵头、有人来谋划、有人来落实”的要求，继续坚持省领导联系片区、部门牵头协调、相关单位密切配合的合力推进模式，采取“四大举措”，扎实推进片区区域发展与扶贫攻坚。（一）分析对接。省、市、县三级都要对扶贫开发建档立卡数据情况进行分县、分乡、分村、分户分析，互为对接，召开专题会议讨论，找出突出困难和问题，分析致贫原因，研究对策举措。在此基础上，开展思路对接、规划对接、需求对接、任务对接活动。（二）分类指导。从工作重点上分类指导，区域发展主要是抓好“十项重点工作”，即村级道路畅通、饮水安全、农村电力保障、危房改造、特色产业增收、乡村旅游扶贫、教育扶贫、卫生和计划生育、文化建设、贫困村信息化。以此为抓手，集中力量解决突出问题。精准扶贫重点抓好“1+3”品牌建设，即贫困村的整村推进、扶贫小额信贷、易地扶贫搬迁、“雨露计划”。从建设任务上分类指导，要从基础设施建设、生产生活条件改善、产业发展、能力建设、社会事业、公共服务、生态建设、环境保护等方面进行分类指导，每年突出一两项建设任务。从工作对象上分类指导，要户、村、县三个层面各有侧重，重点解决贫困户增收、贫困村集体经济发展和贫困县县域经济发展的难题。（三）分级负责。按照“省负总责、市州主导、县抓落实”的管理体制，各负其责抓落实，确保四大片区成为全省上下履责的主战场。省、市两级侧重抓区域发展，县以下主要抓精准扶贫。省、市两级政府要将工作重心转变到强化扶贫资金、项目监管上，县级政府负责组织实施好扶贫项目。省、市、县、乡四级联动，做到扶贫规划到村到户、扶贫项目到村到户、帮扶工作到村到户、考核验收到村到户。（四）分片推进。责任明确到部门。片区党委、政府要负起主体责任，联系单位要履行牵头责任，职能部门要履行行业责任，片区办要履行综合协调责任。任务分解到年度。片区354.2万人减贫任务、片区重大项目实施、十项重点工作推进、资金投入、“1+3”品牌建设等，片区市州、县市都要逐一制定计划，将任务分解到年，实行倒计时，建立倒逼机制。检查督办到项目。片区县市的重大项目建设都要明确联系领导、协调部门、完成时限，实行季度督查。考核评估到县市。根据中组部、国务院扶贫办印发《关于改进贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核工作的意见》，细化片区扶贫攻坚考核办法，通过考核，引导重点县市党政领导班子和领导干部把工作重点放在扶贫开发上。采取适当方式，加强片区规划实施监测评估，开展片区扶贫攻坚工作综合评价，激发片区扶贫攻坚活力。
省扶贫办建档立卡数据分析课题组
组长：杨朝中
副组长：项克强
成员：崔先华、李兆林、黄剑峰、李红良
执笔：崔先华、李红良

　　
大别山片区：
“四定”解贫困
——湖北省2014年扶贫开发建档立卡数据分析报告之四
省扶贫办建档立卡数据分析课题组

　　
          湖北大别山片区位于鄂东北，是全国著名的革命老区，是湖北省委、省政府先行启动的革命老区经济社会发展试验区。湖北大别山片区含黄冈市的6个县市和孝感市的大悟县、孝昌县。依据全省扶贫开发建档立卡大数据，课题组对大别山片区进行贫困状况、致贫原因分析，为的是新时期扶贫开发工作更具针对性和精准性，并建议采取“四定”办法破解难题，推动大别山片区扶贫攻坚工作。一、大别山片区贫困状况得到一定程
度缓解，但减贫任务仍显繁重2011年以来，大别山片区抢抓湖北省委、省政府启动大别山革命老区经济社会发展试验区建设的机遇，按照“红色大别山、绿色大别山、发展大别山、富裕大别山”的总体要求，先行先试，主动作为，片区贫困状况得到一定程度缓解。至2013年，片区县市共减少贫困人口36.4万人，贫困发生率下降近10个百分点。但由于基础差、底子薄，大别山片区贫困程度依然较深，减贫与发展任务仍显繁重。（一）从贫困户层面看，规模依然庞大。大别山片区2014年建档立卡共识别确认的贫困户30.7万户、贫困人口96.7万人，其中，扶贫人口60.43万人，低保人口16.7万人，五保人口2.17万人，扶贫低保户人口17.46万人。贫困人口规模在四大片区位居第二，仅次于武陵山片区。贫困发生率21.01%，高出全省平均水平6.3个百分点，低于秦巴山片区和武陵山片区，贫困发生率在全省四大片区处于第三位。（二）从贫困村层面看，规模大且集体经济薄弱。大别山片区建档立卡贫困村859个，在4大片区中位列第一，占片区行政村总数的24.3%。贫困村集体经济收入808万元，村平集体经济收入0.94万元，在四大片区处于第三位。（三）从收入层面看，低收入人口占比较大。2013年底，大别山片区农民人平纯收入5984元，高出四大片区平均水平112元，在四大片区位列第二位，次于幕阜山片区，但仅为全省平均水平的67%。特别是农民人平纯收入在2000元以下的贫困人口，大别山片区有31.2万人，占片区贫困人口总量的28.4%，其绝对数或是相对数，在四大片区都位列第一。二、大别山片区经济发展基础较好，但发展程度仍然不高大别山片区处于武汉城市圈范围，具有其他片区难以比拟的区位条件和交通优势，在四大片区比较，大别山片区经济发展基础较好。一是片区人口素质较高。在大别山片贫困人口中，初中以上文化程度的51.2万人，占片区贫困人口的52.9%，占比在四大片区位列第一。二是农业基础设施较好。贫困村耕地有效灌溉率为59.4%，高出四大片区平均水平近一倍，仅次于幕阜山片区，位列第二。三是医疗条件较好。片区内有乡镇卫生院107个，在四大片区位居第三；村级卫生室2788个，参加新农合的90.2%，均在四大片区位列第一。四是交通覆盖面广。大别山片区高速公路里程、行政村通水泥路和通客运班车比例在四大片区均处第一位。由于基础条件较好，大别山片区经济发展水平在全省四大片区中处于前列。2013年，大别山片区实现地区生产总值898亿元，片区8个县县平112亿元，比四大片区县平地区生产总值86.6亿元高出近30%，县平财政预算收入6.5亿元，比四大片区县平5.88亿元高出10%。此三项指标在四大片区中均位列第一。但大别山片区与全省平均水平仍显较大差距。2013年，片区人均地区生产总值只有16327万元，仅占全省平均水平的38%，人均财政收入只占全省平均水平的25%。三、大别山片区致贫原因多元，改善基本公共服务任重道远从建档立卡列出12项致贫原因分析，大别山片区86.4%以上的贫困人口呈现多元致贫因素。其中，排在前5位的分别是因病致贫、因缺资金致贫、因学致贫、因缺技术致贫、因缺劳力致贫。特别是因病致贫和因学致贫，在四大片区中名列第一，说明大别山片区的贫困主要是医疗卫生、子女教育造成。综合分析这5项指标，其间的关联度很高，一人生病全家受穷、一孩上大学全家因学返贫，生病、上大学导致资金短缺，资金短缺又造成无钱治病、学技术，身体差、缺技术更加缺乏挣钱的本领，如此恶性循环。（一）因病致贫比例高。在大别山片区贫困人口中，患长期慢性病和重大疾病的33.35万人，占片区贫困人口总数的34.6%，因病导致的贫困户20.87万户，致贫率高达68.9%，两项指标所占比例在四大片区均处最高位次，说明基本医疗保障不足是大别山片区百姓贫困的第一顽疾。（二）因学致贫负担重。大别山片区十分重视教育，教学质量高，黄冈高中、孝感高中名扬海外，家庭有一两个孩子上大学的比较普遍。但是，一个家庭只要有子女上大学的就会带来很大负担。大别山片区因学致贫的有5.07万户，占片区贫困户总数的六分之一，占比在四大片区位列第一。（三）生活条件比较差。大别山片区无卫生厕的农户达22.7万户，占片区贫困户总数的73.9%；农村饮水困难户10.17万户，占片区贫困户总数的33.1%；无安全饮水户8.61万户，占片区贫困户总数的28%；住危房户8.31万户，占片区贫困户总数的27.1%；未通广播电视户4.53万户，占片区贫困户总数的14.8%；未通生活用电户0.41万户，占片区贫困户总数的1.35%；有45个自然村、938户贫困户未通生活用电，1209个自然村未通生产用电。（四）贫困人口缺技术。在大别山片区贫困人口中，外出务工人数达25.2万人，占片区贫困人口总数的26%。其中，省内务工21万人，省外务工约4.2万人。片区有技能的贫困劳动力7107人，仅占片区贫困人口总数的0.73%。文盲或半文盲的贫困人口达15.6万人，占片区贫困人口总数的16.1%，在四大片区为最高。因缺乏技术致贫的贫困户3.96万户，致贫率达12.9%。
四、有关片区扶贫攻坚的建议意见根据片区贫困特征，按照精准扶贫、科学扶贫要求，提出按需求定投向、按任务定进度、按类型定措施、按层次定责任的“四定”扶贫对策建议。（一）按需求定投向。按照致贫原因占比高低确定资金投向。对于大别山片区而言，致贫原因排名前5位的是因病致贫（占68.1%）、因缺乏资金致贫（占18.9%）、因学致贫（占16.5%）、因缺技术致贫（占12.9%）、因缺劳力致贫（占12.8%），片区县市应逐村逐户进行需求核对，加快人力、物力、财力，集中解决上述五个方面的突出问题。按照“十项重点工作”确定政策投向。中办发［2013］25号文件和鄂发［2014］12号文件确定的十项重点工作，各牵头单位和责任部门都应摸清底数，根据需要加大对大别山片区的资金投入力度。重点提高基本公共服务水平。帮助22.69万贫困户修建卫生厕所，解决10.17万贫困户饮水困难，帮助8.61万贫困户实现安全饮水，解决8.31万贫困户住危房的问题，实现4.53万贫困户通广播电视和0.41万贫困户通生活用电。提高社会保障力度。加大大病救助和助学力度，突出解决因病、因学致贫问题。（二）按任务定进度。对照2020年全面建成小康社会的目标任务找差距，将各项任务分解到年。在区域发展方面，主要抓好交通、水利、能源等重大基础设施建设。片区各县市应加强已规划项目的梳理，对列入“十二五”规划的重大项目要倒排工期，抓紧收官。同时，抓紧做好片区“十三五”重大项目规划工作，与“十三五”经济社会发展规划相衔接，将重大项目建设任务安排到年。在精准扶贫方面，首先要将片区96.7万贫困人口的脱贫任务分解到年，落实到村到户。其二要将重点打造的“1+3”扶贫品牌定规模、定时限，确保如期完成任务。一是加大“雨露计划”工作力度。针对片区贫困家庭初高中毕业未继续升学的21171名“两后生”，按照“应培尽培、应补尽补”的原则，帮助完成中、高等职业教育，使其掌握一两门技能，阻止贫困代际传递，确保贫困户实现“拔穷根”。二是加大扶贫小额信贷工作力度。从2015年开始，每个片区县市的小额信贷规模争取达到1亿元，对没有外出就业，有一定技能又有创业意愿并讲信用的贫困户，给予5万元以下、3年以内，免抵押、免担保并按照国家基准利率进行贴息的信用贷款，支持发展特色产业，增加贫困户收入，帮助贫困户“换穷业”。三是科学实施易地扶贫搬迁。针对片区一方水土养不活一方人、生产生活条件恶劣、不具备基本生存发展条件、需要搬迁的9495户贫困户，制定年度实施计划，放开搬迁补助标准，实行应搬尽搬，帮助贫困户“挪穷窝”。四是深入实施整村推进。在不到6年的时间内，要完成859个贫困村的整村推进，并通过实施特色产业开发、基础设施建设、社会事业改善、素质能力提高等扶贫开发项目，加快贫困村经济社会发展和贫困人口脱贫致富步伐。（三）按类型定措施。一是进一步细分扶贫对象，因人施策。新一轮建档立卡对贫困户作了属性界定，分为扶贫户、低保户、五保户、扶贫低保户四类。根据部门职能分工，5.96万低保户与1.72万五保户由民政部门落实低保、五保政策；有生产能力并有劳动意愿的17.73万扶贫户和5.3万扶贫低保户由扶贫部门进行有效扶持。其中，对民政、扶贫工作对象中的扶贫低保户，应同时享受两项制度的叠加扶持。大别山片区有扶贫低保户5.3万户，民政部门要在识别认定的贫困人口范围内，对其进行应保尽保，扶贫部门对其做到一户一策，精准扶持。二是进一步加大建档立卡成果分析运用，分类进行扶持。每个片区县市要组织专班，进行逐村、逐户分析，根据每县、每村、每户不同的情况，从产业发展、提高能力、加强基础设施建设、提高社会保障水平和生态建设、环境保护等方面，按照缺什么补什么的原则予以扶持，重点解决贫困户增收、贫困村集体经济薄弱和县域经济发展滞后的问题。（四）按层次定责任。按照“省负总责、市州指导、县抓落实”的管理体制，各负其责抓落实。片区各级党委、政府要履行主体责任，做到心无旁骛；片区联系单位要履行牵头责任，做到聚精会神；相关职能部门要履行行业责任，做到各显神通；片区办要履行好综合协调责任，做到周密细致。按照区域发展与精准扶贫双轮驱动的要求，在精准识别的基础上，精准帮扶、精准管理、精准考核。省、市两级政府应将工作重心转到强化资金、项目的监管上，县级政府负责组织实施好扶贫项目，将“县审批、市备案、省备查”的项目审批流程作为一条铁律，不折不扣地执行到位。同时，片区扶贫攻坚要从贫困户、贫困村、贫困县三个层面上抓落实，在贫困村、贫困户层面，做到规划到村到户、项目到村到户、帮扶到村到户、考核验收到村到户。在贫困县层面，重点抓好贫困县考核、约束、退出机制的落实，加速脱贫奔小康进程。
省扶贫办建档立卡数据分析课题组
组长：杨朝中
副组长：项克强
成员：崔先华、李兆林、黄剑峰、李红良
执笔：李兆林

　　　　
武陵山片区：
破解“四无”难题
——湖北省2014年扶贫开发建档立卡数据分析报告之五
省扶贫办建档立卡数据分析课题组

　　
湖北武陵山片区位于鄂西南，武陵山片区是湖北少数民族最集中的地区。2011年11月，国务院扶贫办率先启动了武陵山集中连片特困地区区域发展与扶贫攻坚。四年来，武陵山片区扶贫攻坚进展如何？扶贫效果怎样？所面临的难题如何破解？课题组根据2014年全省扶贫开发建档立卡大数据，作了分析研究。一、武陵山片区是湖北贫困人口最多、贫困程度最深、少数民族最集中的片区武陵山片区规划范围包括恩施州的8个县市和宜昌市的秭归、长阳、五峰3个县。1、在全省四大片区中贫困人口最多。武陵山片区贫困户41.62万户、贫困人口131.45万人，在全省四大片区均排名第一，分别占全省四大片区贫困户总数的37%、贫困人口总量的37.1%，占全省贫困户总数的21.7%、贫困人口总量的22.6%。2、在全省四大片区中贫困村占比最高。武陵山片区新识别认定的贫困村839个，在全省四大片区中贫困村数量排名第2，占片区行政村总数的28%，在四大片区中占比最高，也高于全省平均占比的7.54个百分点。3、在全省四大片区中贫困发生率位居第2位。武陵山片区贫困发生率为30.6%，在全省四大片区中仅次于秦巴山片区，比四大片区贫困发生率高4.32个百分点，比全省贫困发生率高15.93个百分点。4、是全省少数民族最集中的片区。在武陵山片区11个县市中有10个是少数民族自治县。少数民族人口达247.08万人，占四大片区少数民族总人口的96.6%。二、武陵山片区无力增收、为病所困的问题十分突出武陵山片区无能力、无劳力、无务工收入、无资金扶持的问题突出，造成贫困户增收乏力。为病所困成为压在贫困户身上想搬而搬不掉的一座大山。1、一成以上贫困户无能力。片区有14.15万人属于文盲、半文盲，占片区总人数的10.76%，人口素质低，自我发展受阻。2、近五成贫困户无劳力。片区丧失劳动能力的贫困人口为10.03万人，占片区总人口的7.6%，无劳动力家庭人口为52.41万人，占片区总人口的39.9%。两者相加占片区总人口的47.5%，接近一半贫困家庭无劳动力。3、八成以上贫困户无务工收入。武陵山片区在省内外务工人员共24.81万人，仅占片区总人口的18.9%，另有81%的贫困人口增收问题有待解决。4、九成以上贫困村中的贫困户无货款扶持。片区2014年批复的扶贫小额信贷6457户，仅占片区贫困村中贫困户的4.4%，当年贷款的户数更低，只有1932户，仅占片区贫困村中贫困户的1.3%，金融扶持力度不大，“造血”功能微乎其微。5、三成贫困户长期大病缠身。片区长期患慢性病者高达30.75万人，占片区总人口的23.4%。患有大病的10.19万人，占片区总人口的7.7%。两项相加共有40.94万人，占片区总人口的31.1%，3成多的贫困人口为病所困。从武陵山片区致贫原因从高往低排序，第一位是因病致贫，达228010户，占片区总户数的54.8%。第二位是因缺资金致贫，为125936户，占片区总户数的30.3%。第三位是因缺技术致贫，为94760户，占片区总户数的22.8%。第四位是因缺劳力致贫，为59241户，占片区总户数的14.2%。第五位是因学致贫，为47358户，占片区总户数的11.4%。第六位是因残致贫，为43065户，占片区总户数的10.3%。第七位是因交通条件落后致贫，为41093户，占片区总户数的9.9%。第八位是因自身发展能力不足致贫，为33486户，占片区总户数的8.0%。第九位是因其他原因致贫，为31321户，占片区总户数的7.5%。第十位是因灾致贫，为21573户，占片区总户数的5.2%。与四大片区比较，排名前6位的致贫原因相一致，即依次为因病、缺资金、缺技术、缺劳力、因学、因残致贫。与全省比较，排名前4位的致贫原因相同，即依次为因病、缺资金、缺技术、缺劳力。三、片区基础设施建设欠账较多，改善贫困户生产生活条件困难重重1、农村公路建设任务艰巨。片区通公路的行政村为2233个，占片区行政村总数的74.5%，与全省其它三大片区相比，差距较大。幕阜山片区通公路行政村已达99.8%，大别山片区为98.2%，秦巴山片区为96.5%，而武陵山片区还有765个行政村未通水泥路，急需解决。片区通客运班车的行政村1702个，占片区行政村总数的56.8%，在全省四大片区中低于大别山片区（80.9%）和秦巴山片区（61.9%），略高于幕阜山片区（56%）。2、生产生活用电有待改善。未通电行政村有1个，未通生产用电行政村尚有520个，占片区行政村总数的17.3%。未通生活用电的7865户，占片区总户数的18.9%。未通广播电视的12.34万户，占片区总户数的29.7%。3、危房改造任务较重，解决安全饮水问题大头在后。片区饮水困难户26.29万户，占片区总户数的63.2%。无安全饮水户24.52万户，占片区总户数的58.9%。无卫生厕所户31.76万户，占片区总户数的76.3%。住危房户为15.61万户，占片区总户数的37.5%。四、经济发展滞后，产业脱贫基础不牢，致富门路不广1、片区经济发展水平不高。片区11个县市2013年实现GDP790.86亿元，GDP总量大大低于大别山片区的8个县市，占全省31个片区县GDP的29.5%，占全省GDP总量的3.2%。地方公共财政预算收入62.15亿元，在四大片区中低于秦巴山片区，排名第二。地方公共财政预算支出为220.6亿元，在四大片区排名第一。片区县地方公共财政扶贫预算支出2.34亿元，在四大片区排名第三，仅占本片区地方公共财政预算总支出的1.06%，扶贫投入太少。2、片区产业发展基础不牢。片区产业结构调整没有到位，三次产业比重分别是25.64∶33.84∶40.52，与片区规划提出的三次产业结构目标值21∶37∶42相比，第一产业比重还需减少4.64个百分点，第二、第三产业比重还需增高3.16个和1.48个百分点。工业“短腿”现象明显。新型农村经营主体培育不够。片区贫困村现有农民专业合作社607个，村平0.72个，还有232个贫困村没有建立农民专业合作社。片区参加特色产业专业合作社的贫困户为13.1万户，占片区贫困村贫困户的8.9%，不到十分之一。片区缺资金户数达12.59万户，占30.3%。开展互助资金组织的行政村只有131个，仅占片区行政村总数的4.4%。优势产业，特别是乡村旅游业发展不够。片区从事乡村旅游的贫困村201个，占片区贫困村总数的24%，占片区行政村总数的6.7%。乡村旅游总收入11.86亿元，仅占2013年片区GDP的1.5%。乡村旅游从业人员在四大片区中排名第二，少于大别山片区。3、贫困村集体经济薄弱。片区现有839个贫困村，村集体经济收入1083万元，村平1.29万元，比全省贫困村村平低0.13万元。44、农村居民收入低。片区农民人平纯收入为5254元，仅为全省农民人平纯收入的59.3%。在四大片区中排名最后，农村居民人平纯收入增长幅度与秦巴山、幕阜山片区持平。五、社会事业发展迟缓，公共服务保障水平低1、受教育程度低。高中阶段教育毛入学率85%，在四大片区排名垫底。文盲或半文盲占10.8%，小学文化程度占40.7%。小学文化程度以下者达五成以上。2、卫生保障较差。还有391个行政村无卫生室，占片区行政村总数的13.0%。片区839个贫困村参加新农合人数112.548万人，参保率87.9%，比全省平均水平低近10个百分点。每千人拥有医疗卫生机构床位数43张、拥有卫生计生技术员39人、拥有执业医师人数14人，均低于全省平均水平。上述三项在四大片区中均排名第三。3、文化建设没有实现全覆盖。片区还有421个行政村没有图书室，占行政村总数的14.0%。有2499个行政村没有通广播电视，占行政村总数的8.3%。目前还有低保人口29.37万人，五保人口3.09万人，贫困村参加城乡居民基本养老保险人数45.79万人，参保率仅为35.77%，在四大片区中排名第三，低于四大片区平均水平4.79个百分点。六、扶贫资金投入呈现“两高、三低、不均衡”特点，扶贫投入相对不足，投资结构有待调整1、“两高”。投入到县的扶贫资金总额和县平投入额度，武陵山片区均为最高。2013年，行业扶贫资金投入17.72万元，占投入到县扶贫资金总额的76.3%，在四大片区占比最高。2、“三低”。省级财政扶贫资金占中央财政扶贫资金投入到县的比例仅为5.7%，在四大片区排名最低。地方公共财政扶贫预算支出占地方公共财政预算总支出的比例仅为1.06%，在四大片区排名偏低。社会帮扶资金只占投入到县扶贫资金总额的2.1%，在四大片区排名垫底。3、“不均衡”。片区扶贫攻坚“十项重点工作”，其建档立卡数据提供了八项投入情况。在八项投入中，只有文化部门县均总投入、县均中央投入、县均省级投入三项指标在四大片区均排名第一，农林部门县均总投入和县均中央投入两项指标在四大片区排名第一。交通、能源部门县均总投入和县均中央投入两项指标在四大片区排名第二。水利、卫生计生部门县均总投入和县均中央投入两项指标在四大片区排名第三。住建、教育、卫生计生部门县均省级投入在四大片区均排名垫底。另外，在八项投入中，武陵山片区能源、农林、文化三个部门县均投入高于四大片区投入平均数，交通、教育、住建、卫生计生、水利五个部门县均投入均低于四大片区投入平均数。武陵山片区是所辖县市最多的片区，但有关部门投入到县里的资金总量并不是最大。七、片区规划实施进度不一，重大项目推进缓慢，所规划的主要指标实现度有喜有忧1、区域经济和社会发展主要指标的实现情况为4∶6开。根据建档立卡数据和片区工作手册提供的数据，对武陵山片区规划明确的区域发展主要指标进行对照分析，已达标指标有4项，即地区生产总值平均增长率、农村居民人平纯收入年均增长率、高中阶段毛入学率和人口自然增长率。未实现指标有6项，即三次产业结构比重、城镇居民可支配收入年均增长率、新型农村合作医疗参合率、城镇基本医疗覆盖率、森林覆盖率。另有3项指标暂无数据可比。2、扶贫开发主要成果目标实现情况有喜有忧。从已获得的12项片区扶贫开发主要成果目标完成情况看，有8项完成率超过50%，有4项完成率不到30%。3、重大项目实施进展较为缓慢。从中国扶贫发展中心发布的2013年度片区规划监测数据看，武陵山片区规划涉及交通、水利、能源三大重点项目107个。其中，91个交通项目，未开工的16个，正在开展前期工作项目30个，正在开工建设项目42个；5个水利项目，正在开展前期工作的4个，已开工建设的1个；11个能源项目，未开工的3个，正在开展前期工作的2个，已开工建设的6个。在武陵山片区四个省市中排名靠后。针对上述情况，要坚持集中连片特困地区主战场地位不动摇，按照区域发展与精准扶贫“双轮驱动”战略，从破解“四无”难题着手，提出如下对策建议。第一、解决“无从下手”的问题针对一些地方党委、政府对片区扶贫攻坚在组织实施过程中“无从下手”的问题，在深入抓好恩施市龙风镇综合扶贫改革试点和武陵山“龙来经济协作示范区”建设的基础上，从三个方面着手，切实解决着力点问题。一是从片区规划确定的重大项目落地着手，解决好区域发展问题。所在县党委、政府要全面梳理片区规划中的重大项目，对于已纳入“十二五”行业部门规划的项目，要抓紧督办落实；对未纳入“十二五”规划的项目，要积极争取纳入“十三五”规划笼子。二是从“十项重点工作”着手，解决生产生活条件改善问题。省级牵头部门要对片区“十项重点工作”进行全面摸底，制定具体措施强力推进。片区村级道路畅通工作，要重点解决765个行政村不通公路的问题。借助今年全省开展“三万”活动，解决1296个行政村不通客运班车的问题。安全饮水工作，重点解决尚未实施的104个农村学校安全饮水问题。农村电力保障工作主要解决520个行政村通生产用电问题。卫生计生工作应积极支持恩施州开展的大病救助改革探索，不断增加“十个大礼包”份量。其它重点工作根据各自薄弱环节，一一加以解决。三是从专项扶贫“1+3”品牌培育着手，解决扶贫到户“最后一公里”精准脱贫问题。要做大、做强、做精整村推进、“雨露计划”、扶贫小额信贷、扶贫搬迁“1+3”品牌。片区839个贫困村整村推进工作要重点放在发展产业、提高能力、改善生产生活条件上，依托每年省政府实施的“千村”整村推进实事，通过“六到农家”工程，实现贫困村、贫困户双脱贫。要在片区推广宜昌市自我加压解决30个特困村整村脱贫的做法。提高补助标准，大力实施“雨露计划”，对片区初中毕业未升入高中、高中毕业未升入大学的“两后生”共计2.54万人实施职业技能培训教育，帮助贫困户“拔穷根”；创新扶贫小额信贷方式，实现“负担保、免抵押”，帮助片区12.59万缺资金的贫困户“换穷业”；强力推进扶贫搬迁，帮助片区贫困村需要搬迁的9783户贫困户“挪穷窝”。第二、解决“无业可扶”的问题一是选准产业。把与贫困村、贫困户脱贫致富联系紧密的“三叶”（茶叶、烟叶、菜叶）经济和乡村旅游作为优势特色产业做大做强。结合各地实际，分乡镇、分村定产业，切实做到“一乡一业”、“一村一品”。片区地方政府要借全国重点贫困村旅游扶贫试点工作会议在恩施召开的东风，乘势而上，努力形成“村村是景点、户户做旅游、人人是导游”的局面。二是培育品牌。依托扶贫龙头企业，跨越式发展农民专业合作组织、家庭农场、能人大户等新型农村经营主体，实施精品名牌战略，打响精江牌、富晒牌、有机牌，打造一批全国和全省知名农产品品牌。三是搞活市场。围绕片区优势特色产业，围绕专业村建设加工厂，积极开展各种形式的“农超对接”，借助湖北智慧农村网工程建设，积极实施电商工程，推进农产品网上销售，解决山区农产品销售难、销售成本高的问题。四是金融支持。发挥国开行湖北省分行支持武陵山片区优势，在加大高速公路、铁路、文化旅游等金融支持的同时，向棚户区改造、农村生产生活条件改善和公共事业发展倾斜。同时要创新发展扶贫小额信贷工作，积极推广宣恩县扶贫小额信贷和互助金试点相结合的做法，确保片区每个县扶贫小额信贷规模达到1亿元以上，为贫困户脱贫“造血”。第三、解决“无力脱贫”的问题一是强化落实，加大政策倾斜扶贫。向中央多争取，在省内多衔接，通过省委督查室、省政府督查室每年的专项督查，确保已出台的政策逐条落实到位。积极争取针对民族地区的特惠政策，实行政策叠加。二是优化结构，拓展投资渠道脱贫。在国家不断增加投入的前提下，大幅提高省级财政对“1+3”品牌建设投入力度，解决省级财政扶贫资金投入低的问题。采取每年公开地方财政扶贫投入、加大财政扶贫投入考核占比等手段，解决地方公共财政扶贫预算低的问题。通过“扶贫直通车”形式，将扶贫开发“1+3”品牌建设需求向全社会公开，寻求社会支持，解决社会帮扶资金少的问题。通过增加投入、整合资源、突出重点等方式，提高扶贫资金使用效益。三是转移培训，提高自我发展能力脱贫。把片区缺技术的94760户贫困户、自身发展能力不足的33486户贫困户的转移培训，当作一场战役来打。由县级政府统筹各种涉农培训资源，分产业实施订单培训，确保每个贫困户有一人拥有一两门技术。四是对口帮扶，借助外力脱贫。原有的定点帮扶、“1+1”、“616”对口支援要不断深化，启动龙头企业带动贫困县产业发展工程，将“村企共建”延伸到户。驻村工作队要履行对口帮扶牵头作用，统筹协调各种帮扶力量，切实完成好加强班子建设、组织精准扶贫、为群众办实事和推进基层组织建设四大任务。第四、解决“无责可担”的问题按照“有人来牵头、有人来谋划、有人来落实”的要求，进一步明确责任。一是责任明确到部门。片区党委、政府要负起主体责任，联系单位要履行牵头责任，职能部门要履行行业责任，片区办要履行综合协调责任。二是任务分解到年度。片区131.45万人减贫任务、片区重大项目实施、十项重点工作推进、资金投入、“1+3”品牌建设等，片区市州、县市要逐一制定计划，将任务分解到年度，实行倒计时，建立倒逼机制。三是检查督办到项目。片区县重大项目都要明确联系领导、协调部门、完成时限，实行季度督查。四是考核评估到县市。根据中组部、国务院扶贫办印发的《关于改进贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核工作的意见》，细化片区扶贫攻坚考核办法。通过考核，引导重点县党政领导班子和领导干部把工作重点放在扶贫开发上。采取适当方式，加强片区规划实施监测评估，开展片区扶贫攻坚工作综合评价，激发片区扶贫攻坚活力。
省扶贫办建档立卡数据分析课题组
组长：杨朝中
副组长：项克强
成员：崔先华、李兆林、黄剑峰、李红良
执笔：崔先华

　　
秦巴山片区：
深度贫困的七大表象
——湖北省2014年扶贫开发建档立卡数据分析报告之六
省扶贫办建档立卡数据分析课题组

　　湖北秦巴山片区位于鄂西北，含十堰市的4县3区1市、神农架林区及襄阳市的保康县。十堰市为南水北调中线核心水源区，是国家生态文明示范区，是东风商用车生产基地。目前，秦巴山片区贫困程度如何？未来扶贫工作怎么推进？课题组根据湖北扶贫开发建档立卡“大数据”作了初浅的分析研究。
一、深度贫困的七大表象（一）贫困面广量大，贫困发生率高。一是贫困面广。秦巴山片区10个县市区，除张湾、茅箭两区外，均为国家和省定扶贫开发工作重点县。二是贫困人口多。2013年底，秦巴山片区建档立卡贫困人口88.3万人，占全省建档立卡贫困人口总数的15.2%。其中，扶贫人口63万人，低保人口7.8万人，五保人口1.24万人，扶贫低保人口16.2万人。片区识别认定的贫困村510个，占片区行政村的24.1%，占全省建档立卡贫困村的10.6%。三是贫困发生率最高。秦巴山片区贫困发生率为33.5%，在四大片区排名第一，高出全省平均水平近18.8个百分点。（二）致贫原因复杂，农民收入较低。一是多维致贫。86.4%以上贫困人口处于致贫原因多样化，在全省四大片区排名第一。建档立卡数据库中所列12项致贫原因，秦巴山片区有7项排名第一。分别是，因灾致贫、因缺水致贫、因缺技术致贫、因缺劳力致贫、因缺资金致贫、因交通落后致贫、因能力不足致贫。二是农民收入低。秦巴山片区农民人平纯收入只有全省平均水平的58.9%，其中农民人平纯收入低于2000元以下的深度贫困户达9.8万户，占贫困户总户数的34.6%，在四大片区排名第一。（三）城乡差距较大，二元结构突出。片区内以东风汽车公司为代表的中央、省属国有大企业较多，在生产总值中占有很大份额，旅游、农业等资源开发不够，城乡收入差距大，二元结构十分突出。以十堰市为例，2013年，十堰市城镇居民人均可支配收入17694元，农民人平纯收入5226元，收入比为3.4∶1，高于全国3∶1和全省2.6∶1的水平；十堰市城区人均GDP为75228.6万元，而所辖六县市人均GDP仅为17770万元，比差达到4.23∶1。（四）基础设施落后，群众生活不便。主要表现在贫困村村内基础设施建设相对滞后，秦巴山片区危房改造、饮水解困、公路建设、扶贫搬迁四个方面的需求在四大片区均排名第一。一是危房改造任务最重。片区510个贫困村，住危房的5.26万户，占片区贫困村中贫困户（下同）的33.3%。二是饮水解困任务最重。贫困村需饮水困难的6.4万户，占比40.7%。三是交通条件落后。因交通条件落后致贫3万户，占比19.1%，高出全省5个百分点。四是搬迁任务最重。贫困村需要实施扶贫搬迁的15658户，占比9.9%。五是电力保障仍有盲点。有13个自然村未通生活用电，166个自然村未通生产用电。（五）政策覆盖面窄，公共服务不够。一是群众受教育程度低。在秦巴山片区建档立卡贫困人口中，文盲半文盲占比16%，比全省平均水平高出近2个百分点，在片区中排名第一；贫困人口有技能的劳动力不到1%；贫困村有2.1万贫困户因学致贫；缺少发展技术致贫的8.2万人，占贫困村贫困人口的29%，高出全省10个百分点。二是医疗保障水平低。贫困村中参加新型农村合作医疗的50.5万人，占贫困村总人口的86.48%，在四大片区排名倒数第二；贫困人口患长期慢性病、重大疾病的23.7万人，占片区贫困人口总量的26.8%；因病致贫14.3万户，占片区贫困户的50.4%。三是临时救助任务重。贫困村中因灾致贫的1.6万户，占片区贫困户的5.65%。（六）资源环境脆弱，发展矛盾突出。一是土地资源紧张。丹江口水库一期、二期工程先后淹没十堰市568.7平方公里土地，移民46.54万人，其中，内安34万人，占73.1%。内安人员多为后靠就地安置，生产、生活资源紧张。十堰市人平耕地仅0.96亩，比全国人平1.43亩少0.47亩；在四大片区中，秦巴山片区有效灌溉面积最低，仅占耕地面积的14.1%。二是生态环境脆弱。片区水土流失面积达1.39万平方公里，占国土面积的46%；片区内有地质灾害隐患2593处，其中高发易发区4564平方公里，占国土面积的15.1%；持续干旱、低温冻害、暴雨、冰雹等极端气候加剧，长期以来没有无灾之年，只是轻重之分。三是保护与发展的矛盾突出。秦巴山片区是我国重要的生态功能区和水资源保护区，为保证南水北调中线工程水源区水质，片区关停中小企业266家，迁建企业121家，已进入投产期的25万亩特色产业基地被水淹没，生态环境保护与经济发展矛盾突出。（七）经济发展落后，造血功能不足。一是经济总量落后。秦巴山片区国土面积占全省国土总面积的16.2%，但2013年片区内8个扶贫开发工作重点县共实现地方生产总值561.5亿元，地方公共财政预算收入44.1亿元，仅分别占全省的2.28%、1.17%。二是人均水平靠后。片区县平地方生产总值（不含“天窗县”）70.2亿元，县平（不含“天窗县”）地方公共财政收入5.5亿元，在全省四大片区中均倒数第一。全省参与县域经济考核的80个县市区，十堰市所辖的6个国定扶贫开发工作重点县，除丹江口外，5个县县域经济综合排名均在50名以外，特别是竹溪、郧西两县，长期处于后三位。三是村级集体经济薄弱。片区510个贫困村年集体经济收入只有503万元，村平不到1万元。
二、扶贫攻坚的五条对策建议根据秦巴山片区主要致贫原因和特殊困难，做好秦巴山片区扶贫攻坚工作，应从破解深度贫困的七大表象问题入手，从发展特色产业、加强贫困村村内基础设施建设、发展县域经济、提高社会保障能力、坚持生态保护等五个方面着手，一个问题一个问题地予以解决。（一）发展特色优势产业，解决贫困户增收问题。打好扶贫攻坚战，根本靠发展。一是依托秦巴山片区特色产业发展增收。秦巴山片区贫困村已建成林果基地16.9万亩，贫困户户均拥有0.59亩，其绝对数和人均水平在四大片区排名第一。二是依托秦巴山片区现有劳动力资源发展。从贫困人口务工状况分析，秦巴山片区贫困人口在县内务工的为13.5%，在四大片区比例最高；18-60岁的贫困人口为68.9%，仅次于幕阜山片区。两个条件决定了秦巴山片区发展优势特色产业有劳动力保障。三是依托秦巴山片区较为活跃的市场主体发展。近几年，通过“龙头+基地+农户”的模式，片区市场主体得到较快发展，共培育绿色有机无公害农产品品牌159个，发展农民专业合作经济组织1625家，已初步建成粮油、果蔬、畜禽、医药、林产品等具有一定规模的农产品深加工企业243家，其中，国家级龙头企业1家，省级龙头企业32家，市级龙头企业113家。2013年，片区十堰市的六县市加上襄阳市的保康县，共实现农业总产值278亿元，农产品加工业产值168.3亿元，转换率达60.5%。市场主体的活跃，可有效提高农产品收益率，带动贫困户融入市场，增收脱贫。四是依托专项扶贫促进农民增收。重点推进小额信贷和“雨露计划”等工作。对没有外出就业，有一定技能又有创业意愿、讲信用的贫困户，给予小额贷款并贴息，支持贫困户“换穷业”。对贫困家庭初高中毕业未继续升学的“两后生”，给予生活补贴或发放贴息贷款，帮助其完成中、高职学历教育，掌握技能，阻止贫困代际传递，实现贫困户“拔穷根”。（二）加强基础设施建设，解决制约贫困村发展瓶颈问题。秦巴山片区510个建档立卡贫困村，占片区行政村总数的24.1%，但集中了30万贫困人口，占该片区贫困人口的34%，是最难啃的硬骨头。必须通过整村推进，集聚政府、社会和市场力量集中帮扶，实施精准扶贫，才能解决这深度贫困问题。中办发〔2013〕25号文件、鄂发〔2014〕12号文件提出的十项重点工作，涉及到村级道路通畅、安全饮水、农村电力保障、危房改造、特色产业增收、乡村旅游扶贫、教育扶贫、卫生和计划生育、文化建设和贫困村信息化。各级党委政府应高度重视，把整村推进作为实施十项重点工作的第一平台、第一抓手，加强对十项重点工作的推进督导。各部门应加大工作力度，因地制宜制定工作方案，坚持瞄准贫困户、贫困村，把行业部门资源向贫困村、贫困户集聚。对产业基地建设、搬迁居民点、相关基础设施和公益设施建设进行合理安排，各有侧重，切忌胡子眉毛一把抓，做到缺什么就加强什么，什么问题突出就优先解决什么问题。坚持一村一策、一户一法，从点到面，一户一户地解决，一村一村地解决，一个问题一个问题地解决，扶到点上、扶到根上。（三）大力发展区域经济，解决自我造血功能不足的问题。片区全面建成小康社会，需要通过区域经济的快速发展来实现。秦巴山片区发展区域经济应依托资源，突出特色，推进一二三产业融合发展。一是坚持特色发展，壮大第一产业。依托特色资源，高举生态、高效农业旗帜，加快产业结构调整，重点坚持发展茶叶、中药材、核桃、山羊等“四个百亿元”目标的特色农业产业，加快农业产业化步伐，促进特色产业扩规提质增效。二是错位发展，做强第二产业。抢抓建设区域性中心城市等重大机遇，积极发挥十堰市汽车产业优势，全力服务东风公司扩能升级等重大项目建设，支持片区汽配企业差异发展、做大做强，打造国际商用车之都，增强二产业竞争能力，从而带动县域经济发展和农民增收。三是绿色发展，培育第三产业。秦巴山片区独特的自然环境、人文历史，造就了极其丰富、珍贵的自然和人文景观。应结合生态建设，发挥神农架、武当山等名牌效应，大力发展生态文化旅游等第三产业，促进区域绿色发展、绿色繁荣。（四）提高社会保障能力，解决城乡基本公共服务均等化不足的问题。围绕《纲要》提出来的“不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗、住房和养老”的发展目标，着力破解城乡二元结构突出的矛盾，坚持扶贫开发与社会保障相结合。一是围绕提升农村医疗保障水平，加大大病救助力度，提高参加新型农村合作医疗比例，进行综合救助，提高贫困户生活质量。二是加强助学力度。扩大“雨露计划”覆盖范围，让真正贫困的人口得到实惠；积极为贫困家庭子女接受职业技能学历教育提供贷款并贴息，缓解因学致贫问题。三是促进劳动力有序转移。促进农村劳动力有序转移，是秦巴山片区发展的重要支撑，是提高农民生活水平的重要途径。应结合农业结构调整，把农村剩余劳动力从有限的土地中转移出去，从根本上解决贫困农民的增收问题。（五）重视生态保护，解决生存与发展之间的突出矛盾问题。一是保护生态。抢抓十堰市、神农架林区进入国家首批生态文明示范区建设机遇，做好生态文明示范试点创建。按照（组通字〔2014〕43号）文件，关于“对限制开发区域和生态脆弱区域的扶贫开发工作重点县，取消地方生产总值考核，注重考核与其主体功能定位相适应、当地资源环境可承载的产业发展情况”的要求，各地可将主要精力转向培育板块经济、旅游经济，推动低碳经济与循环经济协调发展，提升经济发展质量。二是治理生态。秦巴山片区是我国重要的生物多样性保护区，肩负着一江清水永续北送的重任。在服务国家生态战略和重点工程建设的同时，片区应坚持“市场确定取舍、绿色决定生死、民生决定目的”的三维纲要，坚持生态保护底线，争取并落实生态补偿政策，抢抓“绿满荆楚”行动机遇，坚持植树造林，强化生态治理，提升生态质量。三是环境保护。应从保证南水北调中线工程核心水源区水环境安全的大局出发，强力整治工业企业污染、城镇生活污染和农村面源污染，淘汰落后产能，提升环境质量，建设美丽山河。
省扶贫办建档立卡数据分析课题组
组长：杨朝中
副组长：项克强
成员：崔先华、李兆林、黄剑峰、李红良
执笔：黄剑峰

　　
幕阜山片区：
四个层面看贫困
——湖北省2014年扶贫开发建档立卡数据分析报告之七
省扶贫办建档立卡数据分析课题组

　　湖北幕阜山片区位于鄂东南，是湖北省自己确定的连片贫困地区，主要依靠自身力量来推动区域经济发展与扶贫开发。幕阜山片区含咸宁市的3个县和黄石市的阳新县。课题组依据2014年扶贫开发建档立卡数据，从贫困人口、贫困户、贫困村及片区四个层面进行剖析，并提出四点建议意见。第一个层面：贫困人口——老龄化、因病致贫、文化水平低、技能型劳力缺失、劳务输出率低幕阜山片区共有乡村人口193万人，其中贫困人口37.7万人，贫困发生率19.5%，高出全省4.8个百分点。一是在贫困人口中，60岁以上的占到24%，老龄化问题严重。按幕阜山片区贫困人口年龄段划分，60岁以上的有9万人，占片区贫困人口总数（下同）的24%，在各年龄段中占比最高；50岁—60岁的6.1万人，占16.1%；40岁—50岁的7.3万人，占19.4%；30岁—40岁的5.3万人，仅占14.1%，说明壮年劳动力不足；18岁—30岁的7.7万人，占20.4%。二是贫困人口患长期慢性病的多、大病比例高达34%，因病致贫问题突出。贫困人口患长期慢性病和大病的13万人，其中，患长期慢性病的9.4万人，患大病的3.6万人，分别占片区贫困人口总数的24.9%和9.5%。三是贫困人口初中以下学历的占到92.8%，文化素质较低。在贫困人口中，初中以下文化的高达35万人，其中，文盲或半文盲5.1万人，小学文化14.1万人，初中文化15.8万人，分别占片区贫困人口总数的13.5%、37.4%和41.9%。四是在贫困家庭有技能的劳动力仅占0.6%，劳动力素质很低。大多数为普通劳动力或无劳动力家庭，高达34万人，占片区贫困人口总数的90.2%。丧失劳动力的3.4万人，技能劳动力只有0.2万人，分别占片区贫困人口总数的9%和0.6%。五是贫困人口外出务工比例较低，在家务农占比73%，收入来源狭窄。贫困人口外出务工人员10.2万人，仅占片区贫困人口的27%。其中，在乡镇内务工的3.3万人，在乡镇外县内务工的1.5万人，在县外省内务工的1.2万人，在省外务工的4.2万人，分别占外出务工人员的32.3%、14.7%、11.8%和41.2%。在家务农或闲玩人员高达27.5万人，占片区贫困人口总数的73%。第二个层面：贫困户——收入低、生活条件差、耕地面积少、致贫原因复杂、资金技术需求较大幕阜山片区有贫困户11.7万户，其中，扶贫户7.5万户，占64%。一是贫困户人平纯收入在1500元-2736元之间的为主体。贫困户人平纯收入在1500元-2736元之间的有10.9万户，占片区贫困户总数的93.4%。其中，1500元-2000元的3.7万户；2000元-2500元的4.7万户；2500元-2736元的2.5万户，分别占10.9万户的33.9%、43.1%和22.9%。二是贫困户无卫生厕所、无安全饮水、住危房的比较突出。在贫困户中，无卫生厕所的8.3万户，无安全饮水的3.2万户，住危房的2.96万户，饮水困难的2.6万户，分别占片区贫困户总数的71%、27%、25.3%和23.6%；未通广播电视的1.9万户，占片区贫困户总数的16%。三是贫困户耕地、有效灌溉、林果面积较少。贫困户耕地总面积26.8万亩，户均2.3亩、人均0.7亩，远低于全国人均1.43亩的水平；有效灌溉面积16.7万亩，户均1.4亩；林果面积2.7万亩，户均0.23亩。四是贫困户因病致贫、因残致贫、因学致贫问题严重。在贫困户中，因病致贫的8.2万户，占70.2%，在四大片区中比例最高。因残致贫的1.1万户，因学致贫的0.76万户，因灾致贫0.5万户，分别占片区贫困户总数的9.6%、6.5%、4.2%。五是贫困户在资金、技术、劳力等方面需求较大。在贫困户中，缺资金的3.7万户，占31.3%，缺技术的1.8万户，占15%。缺劳力的1.5万户，占12.7%。第三个层面：贫困村——基本无集体经济收入、精准扶贫“三大品牌”满足率低幕阜山片区有贫困村234个，贫困村总人口48.4万人，其中，贫困人口13.4万人，低保人口3.4万人，分别占总人口的27.7%和7%。一是有56个贫困村未通生产用电，占24%。二是贫困村村集体经济、特色产业发展堪忧。2013年，片区贫困村村集体经济总收入335万元，村平1.43万元，与村集体经济年收入5万元的要求差距很大；特色产业农民专业合作社175个，村平0.7个；参加合作社的贫困户849户，村平3.6户；经营农家乐的农户仅100户，村平0.4户。三是贫困村“雨露计划”、扶贫小额信贷、扶贫搬迁满足率低。贫困村“两后生”达1.3万人，村平56人，接受“雨露计划”培训的仅0.3万人，村平12人；批复的扶贫小额信贷户388户，村平1.7户，当年获得贷款户59户，村平0.25户，分别占15%和14.7%；需扶贫搬迁的2176户，村平9.3户。第四个层面：片区——产业发展程度不高、财政收支困难、石漠化问题较为突出、“十项重点工作”进展不一、片区规划逐步落实幕阜山片区国土面积8571平方公里，范围包括咸宁市的通山、崇阳、通城和黄石市的阳新4个县。一是片区产业发展程度不高，地方公共财政收支困难。2013年，片区实现生产总值433.4亿元，县平108.35亿元；农民专业合作社1228个，县平307个；互助金组织的行政村49个，县平12个村。地方公共财政预算收入24亿元，县平6亿元；地方公共财政预算支出98亿元，县平24.5亿元。二是片区农民人平均收入较低，新农合和新农保参保比例不高。2013年，片区农民人平纯收入6714元，比全省农民人平纯收入8867元少2153元。片区贫困人口新农合参合率97.5%，低于武陵山、秦巴山、大别山片区和全省贫困县市平均水平；新农保参保率71.3%，比秦巴山、大别山片区和全省贫困县市平均水平分别低6.3、5.5、2.9个百分点。三是片区基本农田等国土资源相对不足，石漠化问题不容忽视。片区林地面积32.3万公顷，基本农田面积9.1万公顷，荒漠、石漠化面积7万公顷，是退耕还林面积的3.5倍。片区森林覆盖率52.3%，比武陵山、秦巴山片区和全省贫困县市平均水平分别低14.3、21.1、7.4个百分点。四是片区“十项重点工作”进展不一，协调推进难度大。片区4个县均通二级以上及高速公路，二级以上高等级公路里程3237公里，高速公路里程317公里，实现了村村通水泥路和村村通电的目标。已实现安全饮水人数73万人，占片区总人口的37.8%，农村学校解决饮水安全的218个，占学校数的30%。住危房的贫困户1.1万户，危房改造压力大。基本实现每个乡镇有1所卫生院，有卫生室的行政村888个，占93%。高中阶段教育毛入学率为87%，比秦巴山、大别山片区均低4个百分点。2013年，乡村旅游游客接待量154万人次，从业人员2.5万人，总收入5.3亿元。基本实现县有图书馆、乡镇有综合文化站、村有图书室，通广播电视的行政村884个，占92.3%。五是片区规划逐步落实，省级财政扶贫资金成为片区帮扶资金主力。截止2014年底，片区已完成项目投资1129.71亿元，其中政府投资288.13亿元，占25.5%，其他投资841.58亿元，占74.5%，其中基础设施和产业发展完成投资838.24亿元，占总投资的74.2%。2013年，片区投入扶贫资金26783万元，县平6616万元，其中，省级财政扶贫资金7928万元，占片区资金总额的29.6%，占全省省级财政扶贫资金总数的39.1%。针对四个层面问题，提出四点建议。建议一：对贫困人口实施分类指导，强化政策衔接覆盖统筹推进城乡养老体系建设，鼓励贫困人口参加新型农村养老保险，实现“老有所养”。引导贫困人口参加新型农村合作医疗保险，逐步扩大新农合医药报销范围与比例，逐步解决贫困人口因患长期慢性病致贫难题，落实大病救助政策，让贫困人口“病有所医”。探索开展再教育、再培训工程，让贫困人口“穷有所学”。开展贫困劳动力转移培训和技能培训，全面推进“雨露计划”改革，加快提高贫困人口的职业技能水平，培育新型农民。为贫困人口搭建外出务工平台，维护农民工合法权益，实现“就业一人，脱贫一家”。积极推进残疾人扶贫，落实残疾人康复扶贫贷款政策，鼓励自主创业脱贫。建议二：对贫困户实施精准扶贫，实现精准脱贫到户充分运用建档立卡信息平台，实现帮扶资源与贫困户有效对接。强化帮扶贫困户责任人义务，“不脱贫，不脱钩”。因户施策，帮助贫困户发展致富产业，强化农村新型经营组织与贫困户利益连接机制，拓宽收入渠道。开展农村环境连片整治，继续实施“一建三改”，重点帮助贫困户建卫生厕所。实施农村安全饮水工程和广播电视“村村通”或“户户通”工程。强化危房改造和扶贫搬迁工程，改善贫困户生活条件。对贫困户子女上学补助提标扩面，不让贫困孩子输在起跑线上。把金融扶贫创新作为突破口，总结推广通山县金融扶贫创新经验做法，大力推进扶贫小额信贷工作，为讲信誉的贫困户提供5万元以下、3年期以内的无担保、无抵押信用贷款，建议中央和省级财政承担扶贫贷款贴息，县级建立风险补偿金和扶贫小额信贷保险。建议三：对贫困村坚持整村推进，坚持产业发展与提升能力并重开展千村书记培训，坚持产业第一、能力至上，集中有限资源，突出解决“水、电、路、气、房、环境”六到农家难题，在不到6年的时间内，要抓紧完成近200个重点贫困村的整村推进工作。发挥贫困村资源优势，发展特色产业、乡村旅游业和畜牧业，支持组建农民专业合作社和贫困村互助资金组织，努力使贫困村村集体经济年收入逐步达到或超过5万元。充分利用扶贫开发建档立卡信息资源，大力实施精准扶贫工程，提升贫困村“雨露计划”、扶贫小额信贷、扶贫搬迁满足率。充分发挥驻村帮扶工作队作用，协助落实党和政府各项惠农政策，参与和帮助开展建档立卡、规划制定、引进资源、筹措资金、实施项目、监督管理、班子建设等各项工作，开展定期考评，建立激励机制，实现驻村帮扶工作长期化、制度化。建议四：对片区坚持绿色发展、创新发展，力争率先全面小康抓片区扶贫攻坚要时不我待，签订扶贫责任书，立下扶贫军令状。坚持绿色发展。高度重视片区荒漠化、石漠化问题，加大植树造林和退耕还林、还草力度，保护和改善生态环境。立足片区绿色、特色等资源优势，大力发展“两茶”（油茶、茶叶）、“两竹”（楠竹、雷竹）等特色农业，做大做强农林产品加工、医药化工、矿产资源采选加工、机械、电子基础材料等工业，全力发展乡村旅游服务业，突出“春看竹海、夏游九宫、秋赏金桂、冬浴温泉、四季游仙岛湖”的旅游主题，逐步实现绿色与富民共赢。坚持创新发展。调整产业结构，提高第三产业发展比重，适时开发利用核能发电，推动产业结构转型升级。创新扶贫开发工作思路，大力开展电商扶贫、光伏扶贫等精准扶贫十大工程，让片区资源优势转化为发展优势。创新片区规划实施举措，确定片区规划项目线路图，倒排项目工期，狠抓项目落地。鼓励发展农民专业合作社和互助资金组织，实现贫困村有产业、有投入、有收益。坚持统筹发展。大力开展新农村建设，加快推进城乡养老保险、医疗保险步伐，实现城乡统筹发展；制定“十项重点工作”任务表，大力推进危房改造、教育扶贫、卫生计生扶贫、贫困村信息化建设等工程，探索建立部门联席会议制度，强化跟踪督办和考核，确保“十项重点工作”协调推进。同时，抓好片区县考核、约束、退出机制，用好考核“指挥棒”，念好约束“紧箍咒”，盘活退出“一盘棋”。力争到2017年，幕阜山片区在湖北四大片区率先全面建成小康社会。
省扶贫办建档立卡数据分析课题组
组长：杨朝中
副组长：项克强
成员：崔先华、李兆林、黄剑峰、李红良
执笔：李红良

湖北精准扶贫工作的三大特征
——湖北省2014年扶贫开发建档立卡数据分析报告之八
省扶贫办建档立卡数据分析课题组

　　
2014年扶贫开发建档立卡不仅对全省贫困人口、贫困户、贫困村进行了全面识别，而且对扶贫开发“三大品牌”、十项重点工作及对口帮扶等精准扶贫工作也作了全面调查，从所获得的数据资料分析，湖北精准扶贫工作呈现三大特征。特征一：“三大品牌”建设具有较大的拓展空间“雨露计划”、小额信贷和扶贫搬迁成为新时期精准扶贫的三大品牌，湖北建档立卡数据显示，其拓展空间很大。1、“雨露计划”覆盖不足。从“雨露计划”实施需求情况来看，在全省识别确定的4821个贫困村中，有“两后生”136430人，其中，已得到“雨露计划”扶持的仅有23104人，占比16.9%；也就是说仅4821个贫困村还有113326人、83.1%的“两后生”还没得到“雨露计划”培训扶持。对片区县与非片区县贫困村“雨露计划”扶持率比较，前者为22.2%，后者为10.6%。均反映出贫困村“两后生”基数大，“雨露计划”覆盖面窄的问题比较突出。加大“雨露计划”培训力度，提升新生劳动力自我发展能力空间巨大、刻不容缓。2、小额信贷受益群体不高。从小额信贷实施情况来看，截止2014年建档立卡之时，全省4821个贫困村获得批复的扶贫小额信贷农户只有17587户，当年得到贷款的农户仅有6464户，贷款率为36.8%。其中，片区县获得批复的扶贫小额信贷农户占到全省的66.7%，当年获得贷款的户数为全省的67.9%，插花地区分别占33.3%和32.1%。针对贫困户的小额信贷资金扶持政策发挥不够充分。3、扶贫搬迁需要加力。从建档立卡反映的2013年扶贫搬迁实施情况看，贫困村当年组织搬迁13200户，尚有43639户贫困户需要搬迁，占全省191.5万贫困户的2.28%。特征二：片区扶贫攻坚任务繁重从全省31个片区县建档立卡数据分析，“十项重点工作”除贫困村信息化暂无数据分析以外，其他九项工作取得了一定成绩，但与贫困地区发展需要相比，攻坚任务还很繁重。1、村级道路还未实现全通达。至2014年建档立卡时间，31个片区县仅有22个县通了二级以上高等级公路，二级以上高等级公路通车里程10342公里、高速公路通车里程1394公里；尚有903个行政村不通公路、3197个行政村没有开通客运班车。行政村未通公路、未通客运班车两项数据，在各片区所占比重分别是：武陵山片区为25.5%和43.2%，秦巴山片区为3.5%和38.3%，大别山片区为1.8%和19.1%，幕阜山片区为0.2%和44.1%。2、饮水不安全问题比较突出。至2014年建档立卡时间，31个片区县中仍有808万人、1260所农村学校没实现安全饮水，分别占片区乡村人口总数、农村学校总数的60.0%和40.5%。未实现安全饮水的人口比例、农村学校比例两项数据，在各片区所占比重分别是：武陵山片区为57.1%和22.5%，秦巴山片区为71.6%和17.8%，大别山片区为55.1%和41.0%，幕阜山片区为62.2%和70.0%。3、农村电力保障仍有盲点。至2014年建档立卡时间，31个片区县近年来投入到电力保障方面的资金27.4亿元，使99.8%的行政村实现了照明用电，还有6.8%的行政村因电网改造尚未到位，其生产用电仍然困难。说明电力保障尚未做到行政村及农户的全覆盖，农村电网建设、用电安全及其质量还存在问题。在四大片区中，秦巴山片区尚未通电的贫困村11个，大别山片区3个，武陵山片区1个。4、危房改造任务重。至2014年建档立卡时间，31个片区县居住危房、或需要进行房屋改造的农户达11.8万户。在四大片区中，武陵山片区占23.0%，秦巴山片区占35.5%，大别山片区占31.8%，幕阜山片区占9.7%。5、特色产业增收乏力。截止2014年建档立卡时间，31个片区县的农业产业组织化程度较低，在9578个行政村中，仅有5030个村有农民专业合作组织，占52.5%，组建有各类农民专业合作组织8891个，村均1.77个。有405个行政村建有互助资金组织，仅占片区县行政村总数的4.2%；共有5.1万户农民参与互助资金组织，村均127.3户；互助资金借款农户3万户，村均48.1户，其中贫困户1.9万户，占64.4%；互助资金累计借款5.2万人次，村均128.3人次；互助资金累计发放借款1.3亿元，村均32.4万元，其中贫困户借款7120万元，村均17.6万元。四大片区有农民专业合作组织的行政村比例，武陵山片区为最高，大别山片区为最低，农民专业合作组织按村平数量计算，幕阜山片区最高，大别山片区最低；武陵山片区村均参与互助资金组织农户数、村均互助资金借款农户数及从互助资金借款贫困户比例为四大片区最高，幕阜山片区在村均互助资金累计借款人次、村均互助资金累计发放借款数、村均贫困户借款数上排在第一位。6、乡村旅游扶贫发展迟缓。至2014年建档立卡时间，31个片区县从事乡村旅游的贫困村501个，仅占片区县行政村总数的5.2%；接待游客1322万人次，县均42.6万人；乡村旅游从业人员15.8万人，县均5106人；实现旅游收入39.9亿元，县均近1.3亿元。在四大片区中，从事乡村旅游贫困村占比、县均游客接待量最高的是武陵山片区，分别为6.7%、56.3万人次；大别山片区占县均乡村旅游从业人员和县均乡村旅游收入首位，分别为8627.5人、2.1亿元，秦巴山片区四项数据均为最低，分别是3.7%、24.5万人次、2223.5人、0.7亿元，秦巴山片区的乡村旅游扶贫工作有待加快发展。7、教育扶贫有待提高。至2014年建档立卡时间，31个片区县教育方面投入122.5亿元，学前三年教育平均入园率77.4%、高中阶段教育毛入学率88.3%、九年义务教育阶段平均巩固率98.9%，贫困地区教育水平仍有待提高。在四大片区中，武陵山片区、秦巴山片区、幕阜山片区各有2个县学前三年教育平均入园率低于2013年全国67.5%的水平；秦巴山片区和大别山片区高中阶段毛入学率为91.0%，幕阜山片区为87.0%，武陵山片区为85.0%；武陵山区有2个县、幕阜山片区各有1个县其九年义务教育阶段平均巩固率低于2013年全国92.3%的平均水平。8、卫生和计划生育工作有待加强。至2014年建档立卡时间，31个片区县仍有9个乡镇没有卫生院、1318个行政村没有卫生室；人口自然增长率6.53‰，高出2013年全国平均水平的1.61个千分点。在四大片区中，武陵山片区、秦巴山片区和大别山片分别有1、2、6个乡镇尚无卫生院；武陵山片区、秦巴山片区、大别山片区和幕阜山片区分别有391个、136个、721个、70个行政村没有卫生室；幕阜山片区人口自然增长率最高，达到10.53‰，是全国平均水平的2倍多，大别山片区最低，为4.53‰。9、文化建设比较薄弱。至2014年建档立卡时间，31个片区县尚有25个乡镇没有文化站、879个行政村没有文化（图书）室，1044个行政村、9461个自然村没有通广播电视。在四大片区中，武陵山片区有421个村没有文化（图书）室、249个行政村、3914个自然村不通广播电视；秦巴山片区有1个县没有公共图书馆、20个乡镇没有综合文化站、324个村没有文化（图书）室、477个行政村及2209个自然村不通广播电视；大别山片区有4个乡镇没有综合文化站、91个村没有文化（图书）室、244个行政村及2715个自然村不通广播电视；幕阜山片区有1个乡镇没有综合文化站、43个村没有文化（图书）室、74个行政村及623个自然村不通广播电视。特征三：帮扶力度不够均衡至2014年建档立卡时间，31个片区县共落实帮扶单135个，其中中央级帮扶单位20个，省级帮扶单位28个，市级帮扶单位87个。2013年投入到县的扶贫资金总额达到44.9亿元，人均获得的扶贫资金333.6元。在总额中，中央财政扶贫资金11.2亿元，行业扶持资金28.6亿元，社会帮扶资金4.4亿元。各片区获得的扶贫资金占全省投入到县扶贫资金总额比例、人均水平分别是：武陵山片区为51.7%、人均541.4元，大别山片区为28.7%、人均279.7元，秦巴山片区为13.6%、人均232元，幕阜山片区为6%、人均138.8元。从资金来源看，武陵山片区获得了47.7%的中央财政扶贫资金和61.9%的行业扶持资金，秦巴山片区获得了76%的社会帮扶资金。针对湖北31个片区县实施精准扶贫工作的现状特征，必须要进一步整合力量，加大投入力度，强化监督考核，着力提高扶贫开发的精准度和有效性，注重实现贫困人口的精准脱贫。对策一：突出重点，打造“1+3”精准扶贫品牌打造“1+3”扶贫品牌关键在于“精准”二字，要确保各项政策措施和资金项目投入到村、扶持到户、见效到人。一是以“推实”与“推空”为重点，大力实施整村推进。在对全省贫困村进行全面调查，切实摸清每个贫困村现状的基础上，把整村推进与劳动力转移、产业发展、新型城镇化紧密结合起来，深入分析发展趋势，对贫困村进行合理分类，采取“推实”与“推空”的办法，实施整村推进，以实现扶持一村、脱贫一村的目标。所谓“推实”，就是对那些自然条件较好，交通比较便利，产业发展基础好的贫困村，采取与新型城镇化建设相结合的办法，加大扶持力度，发展壮大特色产业，加强能力建设和基础设施建设，实施综合扶持，以整体“推实、推高”来实现整村推进，以增强发展的持续性和稳定性，避免短期投入和无效投入，切实提高有限资金、资源投入的长期效益。所谓“推空”，就是对那些一方水土养不活一方人，青壮年劳力大量外流，基础设施建设投入大而受益群体不多，产业发展难以形成规模等问题突出的贫困村，采取集中搬迁、加速转移、撤村改组、以退为进的办法，以整体“推空”来实现整村推进。二是全面推进以职业教育培训为重点的“雨露计划”改革新模式，按照“网络操作、精准确认，提高标准、应补习补”的原则，实现“雨露计划”的“两个全覆盖（即覆盖到全部片区县，覆盖到所有建档立卡的贫困家庭）”，努力开创“雨露计划”工作新局面。三是以机制创新和提高覆盖面为重点，大力推进小额扶贫贴息贷款。创新小额贴息贷款风险担保联保机制，探索小额贴息贷款与互助资金的互补使用方法，降低贷款门槛，提高小额贴息贷款覆盖率，确保贫困户愿意贷、贷得起、贷得到、用得好。四是以提高补助标准和精准度为重点，大力实施扶贫搬迁。各贫困县应进一步摸清底数，创新搬迁模式，提高补助标准，采取差别式补助方法，确保贫困户搬得起、稳得住、能发展。对策二：突出整合，推进片区重点工程建设片区重点工程涉及交通、水利、电力、住建、农业、旅游、教育、卫计、文化、经信和扶贫等部门，需要在资源、资金整合上做好文章，瞄准贫困村，实施集中扶持。一是规划整合。以扶贫部门为主，组织相关部门，对建档立卡识别认定的重点贫困村进行全面调查摸底，针对每个村重点项目建设需要，精心制订村级规划，并以规划为统领，整合各部门项目资金，推进项目工程建设。二是部门整合。对村级规划所确定的项目，按照职能分工，将项目分解落实到相关部门，确保规划项目的实施与部门职能相对应、责任主体相明确、考核监管相一致。三是制度整合。强化各级扶贫领导小组作用，建立部门联席会议制度，定期或不定期地召开工作会议，通报各职能部门工作进展情况，研究并解决存在的问题，抓好组织协调，联合开展检查，加强考核问效。对策三：突出实效，着力推进帮扶工作要重点解决好帮扶力量强弱搭配不均衡、帮扶人员沉不下去、帮扶措施针对性不强、覆盖贫困村不够的问题。一是队伍要实。按照真选实派、真蹲实驻、真帮实干、真脱实富的要求，整合资源，强弱搭配，统筹安排驻村帮扶工作队。二是措施要实。工作队要切实做好调查摸底工作，科学合理确定规划，千方百计筹措资金，扎扎实实推进项目建设，尽心尽责地为贫困村贫困户办实事、出实招，带领贫困群众早日脱贫。三是管理要实。要围绕选派、培训、制度、管理和考核五大环节，强化驻村工作队的跟踪管理。把驻村帮扶作为培养锻炼干部特别是青年干部的重要渠道，把帮扶经历和成绩作为干部考核、提拔的重要依据。落实保障措施，建立激励机制，实现帮扶工作长期化、制度化。
省扶贫办建档立卡数据分析课题组
组长：杨朝中
副组长：柳长毅、陈敦林
成员：王斌、李拥军、陈宁、户兵
执笔：王斌

加快贫困村精准脱贫的对策思考
——湖北省2014年扶贫开发建档立卡数据分析报告之九
省扶贫办建档立卡数据分析课题组

　　
加快建档立卡贫困村精准脱贫是实施精准扶贫的重要内容，吃透村情是推进到户到人精准脱贫的重要基础。湖北4821个贫困村穷在哪些方面？如何精准施策？带着这些问题，课题组对建档立卡贫困村作了专项分析，并提出精准脱贫的基本对策。一、贫困村的贫困特征与发展潜力（一）贫困村分布面广且贫困程度深。2014年湖北建档立卡共识别认定贫困村4821个,分布在全省88个县市区。其中，31个片区县市有2442个村，占全省贫困村的50.7%；57个插花贫困县市有2379个村，占全省贫困村的49.3%。贫困村贫困发生率比全省贫困发生率高近一倍；2013年贫困村农民人平纯收入低于全省平均水平的60%；贫困村大部分无集体经济收入。（二）贫困村发展能力弱且生产生活条件差保障水平低。通过对4821个建档立卡贫困村的数据分析，“弱、差、低”是这些村发展受困的主要表象特征。1、村级集体经济弱。4821个贫困村2013年集体经济收入总量仅为6831万元，村平1.42万元。2、参与市场竞争能力弱。贫困村特色产业规模小，乡村旅游及生态等资源开发利用程度低，从业人员少的问题比较突出。建档立卡数据显示，贫困村开展乡村旅游村均仅0.6户；经营农家乐村均仅0.48户；乡村旅游从业人员村均仅1.55人。3、抱团发展能力弱。贫困村特色产业农民专业合作社村均仅0.61个；参加特色产业专业合作社贫困户村均8.42户。贫困村产业扶贫组织化程度低，利益联接机制难以形成，经济效益不佳。4、生产生活条件差。在全省4821个贫困村中，26.6%的农户未实现饮水安全，19.4%的农户饮水困难；有229个自然村未通生活用电，3725个自然村未通生产用电；住危房户达10.4%。贫困村生产生活条件差，严重制约了脱贫与发展。5、社会保障水平低。在全省4821个贫困村中，新型农村合作医疗参合率为86.9%，低于全省近10个百分点；城乡居民基本养老保险参保率为40.6%，大幅低于全省水平，贫困村社会保障水平有待提高。（三）贫困村精准扶贫空间大且需加力。“雨露计划”、小额信贷和扶贫搬迁是新时期精准扶贫的三大品牌，湖北建档立卡数据显示，其拓展空间很大。1、“雨露计划”扶持率低。从“雨露计划”实施需求情况来看，在全省4821个贫困村中有“两后生”136430人，其中，得到了“雨露计划”扶持的仅23104人，扶持比例为16.9%。也就是说仅在4821个贫困村还有113326人、83.1%的“两后生”没有得到“雨露计划”培训扶持。加大“雨露计划”培训力度，提升新生劳动力自我发展能力空间巨大、刻不容缓。2、小额信贷覆盖面窄。从小额信贷实施情况看，至2014年建档立卡之时，全省4821个贫困村获得批复的扶贫小额信贷农户只有17587户，当年得到贷款的农户为6464户，贷款率仅36.8%。针对贫困户的小额信贷资金扶持政策发挥不够充分。3、扶贫搬迁需要加力。从建档立卡反映的2013年扶贫搬迁实施情况看，贫困村已搬迁13200户，尚有43639户贫困户需要搬迁，占全省贫困户的2.39%。（四）贫困村基础不同且发展趋势存在差异。从2014年建档立卡贫困村人口状况、自然条件、交通建设、产业发展、生活条件、村级组织建设、社会事业发展等方面进行分析，并对5个县开展典型调查，基于贫困村目前现状且存在加大差别，其发展趋势可分三种类型。1、发展基础及前景较好村。这类村相对交通区位、发展基础较好，具备较大的集聚发展潜力，通过制定长远规划、加大基础设施和公共服务投入力度、提高管理和服务水平，可以增强人口聚集能力，提升村庄整体功能，建设与城镇相衔接与发展的现代村庄。这类村约占25%。2、发展基础及前景一般村。这类村具有一定的发展基础和条件，但集聚发展潜力有限，通过适度推进聚集发展，保障基础设施建设和基本公共服务，优化基本功能，可以建成宜居的新型特色村庄。这类村约占48%。3、发展基础及前景较差村。这类村地处偏远，发展基础和条件较差，难以在原地实现扶贫开发目标，通过维持基本功能，引导和鼓励自发搬迁，可规划实施有组织的易地扶贫搬迁，逐步调整撤并。这类村约占27%。二、强力实施整村推进，分类施策精准脱贫针对贫困村的贫困现状及发展趋势，必须进一步强化措施，精准施策，突破贫困村发展难题，促进精准脱贫。（一）全面摸底、统一规划、分村施策。对全省贫困村进行全面调查、合理分类，分村制定扶贫规划，采取“推壮”、“推实”与“推空”的办法，实施整村推进。1、“推壮”推进。将发展基础及前景较好的贫困村，确定为提高村，采取与新型城镇化建设战略相结合的办法，加大扶持力度，努力建成富裕村。2、“推实”推进。将发展基础及前景一般的贫困村，确定为巩固村，着力解决整村推进之后持续性和稳定性发展问题，努力建成小康村。3、“推空”推进。将发展基础及前景较差的贫困村，确定为过渡村，采取集中搬迁、加速转移、撤村并村、以退为进的办法，集中投入，以整村“推空”来实现整村推进。（二）突出重点、强化整合、精准发力。针对贫困村自我发展能力弱、生产生活条件差、社会保障水平低、精准扶贫措施不到位等方面的突出问题，采取规划资金项目整合、部门政策措施整合、考核监督制度整合的办法，瞄准贫困村，实施集中扶持。1、建设强有力的战斗堡垒。把贫困村基层党组织建设放到突出位置，强化思想教育，健全管理制度，选优配强贫困村党支部书记，全面加强村级班子建设，着力打造团结协作、廉洁务实的领导班子，发挥党员先锋模范作用，激发贫困村的内生动力，把村干部培养成干事创业的带头人，把党组织建设成带领群众脱贫奔小康的战斗堡垒。2、提高劳动力素质拔穷根。加大教育扶贫的投入力度，通过对建档立卡贫困家庭子女实行“9+3”的12年免费教育、实施特惠营养餐政策、改造贫困县农村薄弱学校、改善农村寄宿学校条件等措施，确保贫困家庭子女享受较为均等的基础教育。加大技能培训的组织、投入和服务力度，以整合相关部门的培训投入为主要来源，以积极引导企业和社会组织参与技能培训为补充，以建立劳务信息网络为服务平台，开展大培训，推进大转移，为实现农村劳动力转移及进城定居创造条件。3、发展特色产业换穷业。按照区域化布局、规模化发展、标准化建设、品牌化经营的思路，加强现代农业、板块农业、生态观光农业建设。着力整合品牌资源，打造一批中国和湖北知名的特色农产品品牌。加快发展农民专业合作社，壮大农民专业合作社组织，提高特色高效农业发展的组织化水平，增强规模化发展和抗击市场风险的能力。4、实施安居工程挪穷窝。编制建档立卡贫困村村庄发展规划，科学确定人口空间布局，引导人口相对集中居住。增加危房改造和扶贫搬迁的财政投入，提高补助标准，实现建档立卡贫困户危房改造财政补助在现行标准上的翻番，实施建房贷款全额贴息政策。整合危房改造、扶贫搬迁等项目资金，集中投入到建档立卡贫困村，努力实现建档立卡贫困村危房改造和扶贫搬迁全覆盖。5、开展村庄建设治穷貌。以推进“十项重点工作”为抓手，在整合上做文章，大力开展以通村路、通组路、生产路建设及村村通班车为重点的交通扶贫工程；大力开展以解决安全饮水、小型农田水利建设为重点的水利扶贫工程；大力开展以农村电网改造、消除生产生活用电“盲点”为重点的电力扶贫工程；大力开展以宽带进村入户为重点的信息扶贫工程；大力开展以垃圾处理、污水处理、卫生厕所建设及绿化美化为重点的村庄清洁工程，将贫困村建设成宜居宜业的新农村。（三）加强力量，注重实效，驻村帮扶。帮扶工作重点要解决帮扶力量强弱搭配不均衡、帮扶人员沉不下去、帮扶措施针对性不强，以及贫困村还没全覆盖的问题。1、加强队伍建设。按照真选实派、真蹲实驻、真帮实干、真脱实富的要求，整合资源，强弱搭配，统筹安排驻村帮扶工作队。2、加强项目建设。工作队要切实做好调查摸底工作，科学合理确定规划，千方百计筹措资金，扎扎实实建设项目，尽心尽责地为贫困村贫困户出实招、办实事，带领贫困群众早日脱贫。3、加强管理考核。围绕选派、培训、制度、管理和考核五大环节，强化驻村工作队的跟踪管理。把帮扶作为培养锻炼干部特别是青年干部的重要渠道，把帮扶经历和成绩作为干部考核、提拔的重要依据。落实保障措施，建立激励机制，实现帮扶工作长期化、制度化。
省扶贫办建档立卡数据分析课题组
组长：杨朝中
副组长：张杰
成员：王斌、陈宁、户兵
执笔:王斌

　　
实施十大工程
  加快贫困人口精准脱贫进程
——湖北省2014年扶贫开发建档立卡数据分析报告之十
省扶贫办建档立卡数据分析课题组

　　减少和消除贫困，是全面建成小康社会进程中不可回避的重大命题。湖北要在中部地区率先全面建成小康社会，不让贫困人口掉队，既是新一届中央领导集体对湖北的殷切期待，也是省委省政府实现“建成支点、走在前列”总目标的自我加压，更是6000万荆楚儿女的共同愿景。全面建成小康社会的重点和难点在贫困农村，软肋和短板在贫困人口。课题组依据建档立卡大数据，从分析农村贫困人口结构入手，在找准贫困成因和贫困人口全面建成小康差距的基础上，提出相关对策建议。一、湖北农村贫困人口结构分析2014年，全省扶贫开发建档立卡共识别认定4821个贫困村、191.5万贫困户、580.7万贫困人口。本报告按此人口规模，对贫困户、贫困人口的结构进行多维分析。首先，从性别年龄结构来看，贫困人口性别比例失衡、老龄化特征明显。在580.7万贫困人口中，女性264.3万人、占45.51%，其中秦巴山片区女性占比43.75%，为四大片区最低，其女性与男性人口比相差12.5个百分点，农村贫困人口性别严重失衡，给治理贫困带来新的考验。按贫困人口的年龄分组，18岁以下的39.7万人、占6.8%；18-30岁的103.2万人、占17.8%；30-40岁的72.4万人、占12.5%；40-50岁的111.5万人、占19.2%；50-60岁的94万人、占16.2%；60岁以上的159.9万人、占27.5%，表明贫困人口老龄化趋势明显。其次，从空间分布结构来看，贫困在片区相对集中，在其他地区插花分散。就宏观层面而言，四大片区31个县市有贫困人口354.2万人，占全省贫困人口总数的61%；片区外的59个县市有贫困人口226.5万人，占全省贫困人口总数的39%。从微观层面看，全省580.7多万贫困人口大多居住在自然条件恶劣、交通不便、信息不畅、产业和社会发育程度较低的深山区、石山区、库区、疫区，除184.4万人、占31.7%的相对集中在4821个贫困村外，其余分布面广且分散，有的甚至是贫困“孤岛”。这种格局，为湖北实施片区攻坚与精准扶贫双轮驱动战略提供了现实支撑。第三，从政策导向来看，对贫困人口实施开发式扶贫仍是今后工作的重中之重。在全省191.5万贫困户、580.7万贫困人口中，有扶贫户113.1万户、366.8万人，分别占59.1%、63.2%；低保户37.3万户、98.1万人，分别占19.5%、17.1%；五保户6.8万户、8.5万人，分别占3.6%、1.5%；扶贫低保户34.3万户、107.4万人，分别占17.9%、18.5%。扶贫户、扶贫低保户等贫困群体是扶贫开发的主要对象，其占比高达81.7%，在未来相当长的一段时间内，开发式扶贫仍要在扶贫工作中“唱主角”。二、贫困人口素质不高是脱贫奔小康的最大障碍常年入不敷出，必然会累积贫困。将本轮建档立卡数据与2009年、2012年两次建档立卡进行比对时发现，只有极少数贫困户是近几年形成的，绝大多数贫困户都是累积型贫困，是本村的老困难户、老贫困户，有的甚至是世代贫困。为什么这些贫困户总是脱不了贫？通过对信息完整的580.7万贫困人口基本情况进行分析显示，贫困人口素质不高，不仅是累积型贫困的主要特征，而且是形成更深贫困的根本原因之一，也是湖北贫困人口脱贫奔小康的最大障碍。一是文化素质明显偏低。在580.7万贫困人口中，文盲和半文盲83.2万人，占16%；小学文化215.5万人，占37.1%；初中文化229.4万人，占39.5%；高中（中职）文化37.9万人，占6.5%；大专及以上文化14.7万人，占2.5%。如果剔除在校学生，则有近一半的贫困劳动力是小学以下文化程度，这与省扶贫办对建始等11县442个贫困户的抽样调查结果基本吻合。按理说，文化素质不高，可以通过培训来提高。但目前全省只有3.9万人，即不到1%的贫困劳动力具有专业技能,反映智慧贫困的严重程度。二是身体素质明显偏差。在580.7万贫困人口中，健康人口310.2万人、占53.4%；患长期慢性病人口138.6万人、占23.9%；患有大病人口43.5万人、占7.5%；残疾人口6.3万人、占1.1%。从建档立卡数据来看，贫困户致贫原因中排在前5位的分别是：因病占64.1%、缺资金占26.4%、缺技术占18.6%、缺劳力占14.7%、因残占10.3%。由此可见，贫困人口的身体素质偏差已成为脱贫奔小康的最大“拦路虎”。家有病人，不仅消耗了钱财，搞坏了心情，而且造成生产经营劳力缺乏，脱贫更是难有指望。三是劳动能力明显偏弱。在580.7万贫困人口中，具有劳动能力的人口310万人，占53.4%；丧失劳动能力的人口54.6万人，占9.4%；无劳动能力的人口212.1万人，占36.5%。丧失或无劳动能力的贫困人口比例高达45.9%。四是思想观念相对落后。这不仅体现在小农意识根深蒂固、温饱即安、满足现状、不思发展上，而且体现在生产经营上不注重结构调整和技术更新。在4821个贫困村中，有贫困户57.8万户，只有4.1万户加入合作社参与特色产业经营，0.3万户开展乡村旅游，0.2万户经营农家乐，开展特色经营的贫困农户不足1%,绝大多数贫困农户要么死守几亩薄地度日，要么外出打工谋生。事实上，445.5万人、占76.7%的贫困人口没有离开家乡。思想观念落后还体现在发展商品生产、开拓市场能力很弱上。大悟县统计局住户调查显示，有18.7%的贫困户因为开拓市场不力或创业失败而致贫。三、贫困人口与小康水平的差距分析湖北省委省政府高度重视扶贫开发工作，始终将其作为全面建成小康社会的重点、难点和着力点，强力推进片区攻坚与精准扶贫双轮驱动、开发扶贫与社会保障双相并重的扶贫开发战略，扶贫开发取得明显成效。“十二五”以来，全省共解决225.1万建档立卡贫困人口脱贫问题，贫困群众基本生产生活条件明显改善；贫困县农民人平纯收入每年以14.8%的速度增长，增幅连续4年高于全省平均水平；老区贫困地区特色支柱产业初步形成，扶贫开发内生潜力得到激发；扶贫战略及政策体系逐步完善，依法扶贫和政府、市场、社会协同推进的大扶贫格局巩固发展。这为继续推进扶贫开发、加快贫困人口脱贫奔小康奠定了坚实基础。当前，湖北扶贫开发正面临着新的重要转折，扶贫工作由巩固提高温饱成果向解决相对贫困、加快脱贫奔小康的阶段跨越。在实现这一阶段性的跨越过程中，需要高度关注全面建成小康社会进程中贫困人口存在的差距问题。为此，课题组根据建档立卡数据，参照国家统计局《全面建成小康社会统计监测指标体系》，对贫困人口小康进程进行了初步分析。在具体分析时，我们针对指标体系中五大类39个指标进行了筛选，排除了总量指标和关联度不大的平均指标，选定了与贫困人口脱贫奔小康密切相关的指标，与全省平均水平相比较，来找差距、施对策。一是人平收入差距悬殊。对照建档立卡贫困户人平纯收入分组数据，课题组推算出全省贫困人口人平纯收入中位数为2200元左右。这一收入值与当年脱贫标准2736元相比差距并不太大，但与全省农民人平纯收入8673元的差距绝对值为6473元，相差近3倍。与全面建成小康社会的目标值11838元（2010年全国农民人平纯收入为5919元，按照十八大提出的“翻一番”目标，2020年应达到11838元）相比，差距更加悬殊。这表明贫困人口脱贫之后，奔小康的路将异常艰难和漫长，同时还表明在全面建成小康社会的征程中，对贫困人口要有特定的指标。二是生活水平差距不小。湖北省统计局对2014年湖北全面建成小康社会的初步监测分析显示，“恩格尔系数≤40”的目标值已经实现，这和我们对424户贫困户消费支出的抽样分析结果一致，说明贫困人口跨过了温饱这道坎。但是对与群众生活息息相关的部分指标进行分析，发现贫困人口与全省平均水平和全面小康目标值差距仍然不小。如贫困人口自来水普及率为32.4%，与全省平均水平相差43.1个百分点，与小康目标值相差47.6个百分点。再比如，全省已实现“城乡居民家庭住房面积达标率≥60”的目标值，而贫困人口住危房的比例将近三成，其间差距可想而知。平均数所掩盖的深层贫困问题不容忽视。三是公共服务差距较大。在191.5万贫困户中，饮水困难的66.6万户、占34.8%；无安全饮水的62.9万户、占32.8%；未通电的2.3万户、占1.2%；未通广播电视的40.1万户、占21%；住危房的57.6万户、占30.1%；无卫生厕所的131万户、占68.4%。其中，无卫生厕所的比例最高，超过了全国平均水平14.5个百分点，而全省已经实现“农村卫生厕所普及率≥75”的小康目标值，贫困人口与其差距近50%。在580.7万贫困人口中，参加新型农村合作医疗的568.9万人，参合率97.98%，达到全省平均水平；而参加新型农村养老保险的430.7万人，参保率74.2%，与全省平均水平相差13.6个百分点，与小康目标值相差20.8个百分点。由此可见，基本公共服务均等化的短板仍在贫困群体。四、加快贫困人口脱贫奔小康进程的对策建议加快贫困人口脱贫奔小康，对于实现第一个百年奋斗目标、全面建成小康社会，尤为重要、尤为关键、尤为紧迫，全省各地应以积极的姿态来应对，以有力的措施来推进，以更强的责任来落实。当务之急需要按照湖北扶贫纲要确定的“一有、两不愁、四保障”目标和全面建成小康社会的时间节点要求，倒排工期，将建档立卡贫困人口脱贫任务分解到年度、分解到地方党委政府，实行精准扶贫、精准脱贫。推进精准脱贫，加快奔小康进程，必须要有新思路、新举措。具体而言，就是要突出“三个并重”的工作导向，坚持“脱贫”与“奔小康”并重，更加注重提高扶贫开发成效；坚持开发式扶贫与保障式扶贫并重，更加注重提高贫困人口的自我发展能力；坚持直接扶持与间接扶持并重，更加注重项目资金直扶到户到人。在此基础上，着力实施十大进村入户精准扶贫工程。（一）实施贫困村综合治理工程。按照村户并扶、以村带户、直扶到户、村户共享的方向，分期分批对4821个贫困村实施整村推进，实行山、水、林、田、路、社区综合治理，解决贫困村生产生活方面的突出问题，为实施精准扶贫到户到人创造良好的外部环境。（二）实施产业扶贫收入倍增工程。围绕增加贫困户收入这一核心，创新金融支持模式，完善扶贫贷款贴息政策，增加扶贫贴息资金投入1亿元以上，放大扶贫贴息项目贷款和到户贷款规模30亿元以上。提高产业化组织程度，使贫困户融入到产业链中，增强抵御市场风险的能力，获取更大收益。运用扶贫资金担保基金，建立贫困“信用”,破解银行贷款门槛高、贫困户贷款难，“借鸡下蛋”筹措发展资金,引导贫困农户宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜游则游，发挥所长，实现收入倍增。(三)实施卫生扶贫工程。针对贫困户出台“一免二提高”特殊政策，免除贫困户新农合的自筹部分，提高医疗报销比例，提高大病救助标准，使新农合政策覆盖所有贫困户，让贫困户“看得起病、住得起院”。制定实施消茅（厕）计划，确保村村户户有卫生厕所，村庄环境卫生整洁干净，预防疾病发生。实现每个贫困村有标准化卫生室、乡镇有政府举办的卫生院，确保贫困户基本医疗有保障。(四)实施基础教育扶贫工程。完善贫困村基础教育学校合理布局与标准化建设，加大优秀教师向贫困村基础教育学校的交流力度，促进基础教育资源均衡配置。加大贫困家庭子女教育扶持力度，普及学前教育与高中阶段教育；加强职业教育与就业衔接，探索建立贫困农户子女分类培养资助办法，创造人才成长公平机会，发挥教育特惠政策作用，不让贫困孩子输在起跑线上。（五）实施创业就业技能培训工程。制定“雨露计划”和其他技能培训专项规划,根据不同贫困对象特点，实施不同培训政策。一是针对贫困家庭的32.4万“两后生”，每年培训补助6万人，资助完成职业技能教育，实现向产业工人的转移，达到转移一人、脱贫一户的效果。二是针对20-60岁贫困户劳动力加大实用技术培训力度，采取委托培训、购买培训或是科技扶贫到村方式，每年培训劳动力20万人次，提高贫困劳动力科学种养水平。三是针对农村贫困青年创业，在创业技能培训、税收减免、小额贷款提供等方面给予支持，每年扶持引导3万贫困青年自主创业摘穷帽、拔穷根。（六）实施扶贫搬迁工程。增加扶贫搬迁投入，加大协同危房改造、民居建设、水库移民等向贫困户倾斜力度，发挥政策叠加效应。锁定建档立卡贫困对象，每年搬迁6.5万户、24万人；实现扶贫搬迁直补到户；创新安置模式，明确建房标准，放开补助标准，确保贫困户搬得起、稳得住、能致富。（七）实施信息扶贫工程。实现4821个贫困村及中小学、教学点接通符合国家标准的互联网全覆盖。推行贫困村网格化管理，为农民办理相关事物、获取信息提供便捷服务。建立贫困村信息终端服务平台，实现一根银线连结内外，拓展贫困村、贫困户对接市场渠道，有序引导建立电商淘宝网地方馆，将本地特色农产品销往全球大市场，拓宽贫困户增收渠道。(八)实施社会保障兜底工程。建立全方位、多层次的社会保障安全网。对没有劳动能力和生活常年困难的265万五保、低保贫困人口，通过低保政策保障其基本需求；对患大病的43.5贫困人口，提供及时足额的救助；对160万60岁以上的老人提供养老保险政策，并根据物价上涨水平，适时提高养老补助标准，确保“老有所养”。同时，加大对“空巢”老人的政策支持和特殊关爱。（九）实施驻村帮扶工程。建立完善驻村帮扶制度，在4821个贫困村构建扶贫攻坚的管道、平台、载体。按照真选实派、真蹲实驻、真帮实干、真脱实富的要求，抓住选派、培训、制度、管理和考核五大环节，组建驻村帮扶工作队，将建档立卡贫困村、贫困户作为帮扶对象，实现每个贫困村有工作队常驻、每个贫困户有党员干部帮扶，做到不脱贫不脱钩，实行驻村帮扶工作长期化、制度化。（十）实施助残扶贫工程。由政府主导，动员社会捐助，为6.3万残疾贫困人口提供力所能及的康复治疗；搭建社会爱心平台，发布社会信息，弘扬中华民族扶贫济困、乐施助人的传统美德，给予残疾人精神抚慰、人文关怀；针对不同残疾贫困对象特点，提供相应的职业技能培训，促进残疾人就业、创业，增进融入社会的归宿感。
省扶贫办建档立卡数据分析课题组
组长：杨朝中
副组长：柳长毅、陈敦林
成员：殷雄飞、李拥军
执笔：殷雄飞、李拥军

　　
制定特殊政策
合力推进精准扶贫的对策建议
——湖北省2014年扶贫开发建档立卡数据分析报告之十一
省扶贫办建档立卡数据分析课题组

　　依据2014年扶贫开发建档立卡大数据，通过对全省580.7万贫困人口、191.5万贫困户、4821个贫困村、31个片区县和59个插花贫困县的贫困状况及精准扶贫工作现状进行了全面分析，结果表明，湖北的扶贫开发任务艰巨、难度很大。根据习近平总书记关于“要以更加明确的目标、更加有力的举措、更加有效的行动，深入实施精准扶贫、精准脱贫”的指示精神，确保贫困地区和贫困群众同步进入小康社会，必须实施片区开发与精准扶贫双驱战略，必须充分发挥各级党委政府推进扶贫开发的主导作用，必须全面落实地方和部门扶贫工作责任制，必须把建档立卡找出来的问题转化为部门任务、责任与行动，采取非常之策，全力打好精准脱贫攻坚战。一、全面落实地方责任全面落实地方各级党委政府的扶贫开发主体责任，省、市、县、乡、村层层要确保“三年脱贫、五年小康”。强化基层组织建设，向4821个贫困村派驻强有力的帮扶工作队或“第一书记”，做到全覆盖，签订责任状，实行包保责任制，限期实现精准脱贫。关键要用好“指挥棒”，改进考核办法，确保贫困县限期脱贫“摘帽”。二、全面落实部门责任全面落实政府各行业部门扶贫开发工作责任制，明确各部门工作目标，针对问题分解任务，提高瞄准度，实施特殊政策措施，强化资源整合和考核监督。全面落实部门责任，必须坚持问题导向，以贫困群众的基本需求为第一信号，将更多扶贫资源投向建档立卡确认的贫困村、贫困户、贫困人口。为合力推进扶贫开发工作，针对建档立卡梳理出来的贫困地区存在的十八个方面的问题与需求，并按政府部门职责，提出如下政策建议。（一）医疗卫生扶贫（卫计委、财政厅）突出问题：1、因病致贫因病返贫问题突出，有64.1%的建档立卡贫困户因病致贫。全省4821个贫困村，参加新型农村合作医疗的人数615.1万人，参合率86.9%，低于全省近10个百分点。在贫困人口中，患长期慢性病、重大疾病和残疾人口共有188.4万人，占32.4%，贫困人口家庭医疗支出费用较高。4、贫困户小病拖成大病，健康卫生知识普及差。政策建议：1、制定常见病病谱：分区域研究贫困地区常见病病谱，实施应对措施。2、健康教育培训到村：三年内为每个贫困县配置健康体检车，每年巡回对每个建档立卡贫困村开展一次健康卫生科普教育；开展建档立卡贫困村村医专项培训计划。3、医院结对帮扶：全省三甲医院与贫困县一对一地结对帮扶，每年派出业务骨干组成医疗队进驻贫困县，三甲医院医生评定高级专业技术职称其参加医疗扶贫累计不少于一年，专家远程会诊对贫困县全覆盖。4、加大医疗救助力度：对建档立卡贫困户新农合个人缴费部分实行两年减半、三年免交政策；对建档立卡贫困户大病医疗保险的个人缴费部分实行三年财政全补贴政策；提高大病报销比例和救助标准。（二）教育扶贫（教育厅、人社厅、财政厅、扶贫办）突出问题：1、18岁以下建档立卡贫困人口占6.8%（39.7万人）。2、8.71%的建档立卡贫困户因学致贫。2、义务教育师资差。3、中小学陪读致贫。4、职业教育不愿上、上不起、上不好、就业差。5、上大学负担重。政策建议：1、增设贫困县特设教师岗位，要求城市教师中高级职称评定对象有在贫困县一年以上的支教经历；实施城乡学校结对帮扶行动，城市示范中小学与贫困县师资及教学条件薄弱学校实行结对帮扶，重点开展师资培训、示范教学；委托师范大学实施贫困县教师（校长）轮训专项计划，力争三年全覆盖；省属师范院校及重点大学师范专业设置贫困县师资班，定向招生、定向分配；组织退休优秀教师、师范生开展教育扶贫志愿行动。2、对建档立卡贫困家庭子女实行“9+3”的12年免费教育。3、对农村寄宿制学校配备生活老师。实施特惠营养餐政策，补贴建档立卡贫困户子女。全面进行贫困县农村薄弱学校教学条件的改造。4、实施职业教育“两免”扶贫行动，对建档立卡贫困家庭学生免除学费、基本生活费。5、实行贫困大学生“三个全覆盖”，即对建档立卡贫困家庭大学生首年学费财政全补贴全覆盖，各高校校内公益岗位对建档立卡贫困家庭大学生全覆盖、岗位收益对其基本生活成本全覆盖。（三）危房改造扶贫（住建厅、财政厅）突出问题：1、30.1%（57.6万户）的建档立卡贫困户住危房需要实施改造。2、危房改造补助标准低、建档立卡贫困户改不起。3、危房改造与村庄建设缺乏规划。政策建议：1、编制建档立卡贫困村村庄发展规划，科学确定人口空间布局，引导人口相对集中居住。2、将危房改造资金集中用于建档立卡贫困户，三年内全面消除危房。3、提高危房改造补助标准，增加地方财政投入，实现建档立卡贫困户危房改造财政补助在现行标准上翻番，对其建房贷款全额贴息。（四）低保五保救助扶贫（民政厅、财政厅）突出问题：1、在建档立卡贫困人口中，19.48%属于低保户，3.6%属于五保户。2、低保补贴标准低，一县内城乡之间差距大。政策建议：1、提高五保、低保补贴标准，对建档立卡贫困人口应保尽保。2、到2020年实现贫困县内城乡低保标准统一。（五）新农保与就业扶贫（人社厅）突出问题：1、建档立卡贫困人口27.5%的为60岁以上老人，老年贫困问题突出。2、21.6%的建档立卡贫困人口在外务工，住房难、落户难、随迁子女就学难及享受城市社保和基本公共服务难。政策建议：1、五年内将建档立卡贫困户新农保个人缴费由财政全负担。2、五年内对建档立卡外出务工的贫困劳力参加技能培训和技能鉴定费由财政负担，社保、医保个人缴费由财政补贴。（六）易地扶贫搬迁（发改委、扶贫办、财政厅）突出问题：1、43639户建档立卡贫困户需实施扶贫搬迁。2、搬迁补助标准低。3、建档立卡贫困户搬不起。政策建议：1、提高财政补助标准，建档立卡贫困户扶贫搬迁补助标准提至2万元/人,相关贷款全额贴息。2、实施精准易地扶贫搬迁，专项补助建档立卡贫困户。3、扶贫搬迁与城镇化建设结合，对建档立卡贫困户在城镇落户就业给予相应支持。（七）交通扶贫（交通厅、财政厅）突出问题：1、仅31个片区县就有903个行政村不通公路、3197个行政村没有开通客运班车。2、村组道路、入户路、生产路（田间路、机耕路）“三路”配套不够。3、通村道路投入不足。4、通村道路缺乏维护机制和经费安排。政策建议：1、实施通村道路硬化工程，到2020年对建档立卡贫困村未通水泥路的全部硬化。2、实施建档立卡贫困村“三路”建设工程。将具有较好发展基础和条件，具备较大集聚发展潜力的建档立卡贫困村村组道路、入户路、生产路纳入通村道路计划，给予补助建设，完善村组路网，达到通达通畅。3、建立村组道路维护机制，维护经费纳入公益事业“一事一议”财政奖补支付范围，对4821个建档立卡贫困村全覆盖。（八）水利扶贫（水利厅、财政厅）突出问题：1、在4821个贫困村中，19.4%（35.5万户）农户饮水困难，26.6%（48.5万户）农户饮水不安全。2、建档立卡贫困户人均有效灌溉耕地0.47亩。3、片区扶贫缺乏水利专项政策。政策建议：1、实施水利精准扶贫工程。三年内全面解决建档立卡贫困村饮水困难和饮水安全问题。全面建设建档立卡贫困村五小水利工程，完善建档立卡贫困村相关水利配套工程。2、创新建档立卡贫困村水资源和水利项目管护机制，安排财政专项补贴。（九）电力扶贫（电力公司）突出问题：1、在4821个贫困村中，229个自然村未通生活用电，3725个自然村未通生产用电，6686个农户不通生活用电。2、农村电网用电安全和质量存在较大问题。政策建议：1、两年内全部解决生活用电问题，三年内全部解决生产用电问题。2、建立贫困地区水能、风能开发扶贫机制。在有条件的建档立卡贫困村优先实施光伏扶贫项目，直接带动建档立卡贫困村、贫困户受益。3、实施农网改造，全面提高贫困村用电安全和质量。（十）产业扶贫（农业厅、扶贫办）突出问题：1、78.4%的贫困人口主要依赖务农收入，需要产业扶贫。2、在4821个贫困村中，村级集体经济收入总量仅为6831万元，村平1.42万元，集体经济非常薄弱。3、产业扶贫组织化程度低，在4821个贫困村中，特色产业农民专业合作社2918个，村平0.61个，参加特色产业专业合作社的贫困户40598户，村平8.42户。4、贫困地区优势资源没有充分转化为产业优势，缺品牌、科技含量低。5、扶贫产业基地规模小、层次低，龙头辐射带动弱，产业扶贫到户效益不明显。6、贫困地区产业发展支持体系不完善，支持措施不精准。政策建议：1、建档立卡贫困村政府支持兴建的农业相关设施，如冷库、大棚、养殖场等，可将政府支持的那部分资金转化为建档立卡贫困户股金，让其享受租金或分红收益。2、对直接带动建档立卡贫困户增收脱贫的合作社、致富带头人、龙头企业等给予财政奖补、金融贴息、项目扶持，培育各类新型经营主体。3、“村企共建”扶贫。鼓励各类企业到建档立卡贫困村投资兴业、结对共建。支持建档立卡贫困村以土地资源入股，形成利益共同体，带动建档立卡贫困户增收。国家级和省级重点农业产业化企业要与建档立卡贫困村结对帮扶。（十一）金融扶贫（金融办、人民银行、扶贫办）突出问题：1、小额信贷供不应求。至2014年建档立卡之时，全省4821个贫困村获得批复的扶贫小额信贷农户只有17587户，当年得到贷款的农户仅6464户，农户贷款率为36.8%。2、贫困户征信体系缺乏，评级授信门槛高、贷款难。3、针对建档立卡贫困户的特惠金融太少。4、贫困县涉农贷款投放不足。政策建议：1、扶贫小额信贷对有需求的建档立卡贫困户实现全覆盖。2、加快开发建立建档立卡贫困户以信用而非资产为主的征信体系，降低门槛。3、扶贫小额保险对贫困县全覆盖，为建档立卡贫困户提供人身、财产扶贫小额保险。4、增加扶贫信贷投放规模，降低贷款利率，延长贷款期限，主要用于支持贫困县贫困村的龙头企业、合作社扶贫信贷。（十二）土地政策及土地资产收益扶贫（国土厅、农业厅）突出问题：1、希望更大力度推进城乡建设用地占补平衡、增减挂钩政策扶贫。2、建档立卡贫困村土地资源底数不清，资产价值评估开发不够，股权收益不明晰。政策建议：1、城乡建设用地占补平衡、增减挂钩政策在三年内对建档立卡贫困村全覆盖，新增用地指标所得收益主要用于补助扶贫搬迁、整村推进、危房改造等。2、土地整治项目五年内对建档立卡贫困村全覆盖。3、支持建档立卡贫困户宅基地、农房、承包地、林地等资产以抵押、流转、交易、入股经营等方式增加资产性收益。4、盘活建档立卡贫困村集体资产，将大部分资产收益折股到户。5、支持贫困县建立农村产权交易平台。（十三）生态扶贫（林业局、环保厅、财政厅）突出问题：1、生态公益林补偿标准低，退耕还林（草）与扶贫结合不紧密，贫困地区生态资源没有充分转化为建档立卡贫困村贫困户资产收益。2、片区县大多数为限制开发或禁止开发的生态脆弱区，缺乏针对贫困地区贫困人口的特惠生态补偿政策。3、建档立卡贫困村点源污染和面源污染共存，生活污染和生产污染叠加。政策建议：1、退耕还林（草）项目优先安排建档立卡贫困村贫困户。2、对贫困县实行生态保护补偿、资源开发有偿政策，根据生态价值、资源开发价值测算一定比例留给当地农户。3、农村环境综合整治工程三年内对4821个建档立卡贫困村全覆盖。4、贫困县设立生态公益岗位，支持建档立卡贫困人口就业增收。5、建立碳汇交易平台。（十四）信息化建设与电商扶贫（经信委、商务厅）突出问题：1、建档立卡贫困村网络覆盖率低。2、贫困县电商发展滞后，建档立卡贫困村利用电商发展特色产业条件差。政策建议：1、到2020年自然村网络信号全覆盖。2、全面改善贫困县电商发展基础。设计实施电商扶贫项目，三年内对有条件的建档立卡贫困村全覆盖。3、利用互联网尤其是电商公司的信息资源，出台支持购买贫困地区商品尤其是有机食品的办法措施。（十五）旅游扶贫（旅游局、扶贫办）突出问题：乡村旅游资源利用程度低，从业人员少。4821个贫困村从事乡村旅游的仅2890户、村平0.6户，经营农家乐的2336户、村平0.5户，乡村旅游从业人员7503人、村平1.55人。政策建议：1、编制贫困地区乡村旅游发展规划。2、开展乡村旅游创业培训。3、设立贫困户发展乡村旅游产业基金。4、对贫困户从事乡村旅游实行税收优惠。（十六）少数民族扶贫（民宗委）突出问题：12.87%的建档立卡贫困人口为少数民族。政策建议：研究少数民族致贫特殊原因，提出针对性的扶贫措施。（十七）驻村扶贫（组织部、农办、机关工委、扶贫办）突出问题：1、帮扶力量强弱搭配不均衡。2、帮扶人员沉不下去，帮扶措施的针对性不强。3、考评激励措施不过硬。政策建议：1、实现贫困村驻村帮扶工作队全覆盖。2、按照真选实派、真蹲实驻、真帮实干、真脱实富的要求，整合资源，强弱搭配，统筹安排驻村帮扶工作队。3、围绕选派、培训、制度、管理和考核五大环节，强化驻村工作队的跟踪管理。把帮扶作为培养锻炼中青年干部的重要渠道，把帮扶经历和成绩作为干部考核、提拔的重要依据。4、实行扶贫解困包保责任制，做到不脱贫不脱钩。5、建立保障措施和激励机制，实现帮扶工作长期化、制度化。（十八）专项扶贫（扶贫办、编办、财政厅）突出问题：1、专项扶贫资金投入不足，重点县整村推进财政扶贫资金村平投入不足100万元。2、资源整合难度大。3、扶贫机构和管理手段弱。政策建议：1、加大专项扶贫资金投入，确保片区内重点贫困村村平投入财政扶贫资金达到100万元以上。2、强化资源整合，确保片区内重点贫困村村平投入行业部门扶贫资金200万元以上，社会帮扶资金100万元以上。3、加强扶贫机构建设，纳入政府组成部门，强化统筹协调职能，提高信息化管理水平。4、强化考核，增强扶贫“指挥棒”功能。5、加强扶贫队伍建设。三、全面提高整合力度。制定和落实精准扶贫政策措施涉及部门多，包括组织、编办、农办、机关工委、发改、经信、教育、民宗、民政、财政、人社、国土、环保、住建、交通、水利、农业、林业、商务、卫计、旅游、电力、金融和扶贫等二十多个部门，必须在整合上做文章，瞄准贫困村，实施集中投入、精准扶持。（一）制度整合。建立省级统筹、市州协调、县抓落实的整合工作机制，强化各级政府责任，发挥各级扶贫领导小组作用，建立部门联席会议制度，定期或不定期地召开会议，通报各部门工作进展情况，研究存在的问题，协调各方力量，开展联合检查，加强考核问效，并将各部门考核问效情况纳入各级目标责任制考核范畴。（二）规划整合。以扶贫部门为主，组织相关部门，对本次建档立卡识别的重点贫困村进行全面调查摸底，针对每个村实际需求情况，科学定位发展目标，合理确定扶持项目，精心制订村级规划，并将贫困村村级发展规划纳入各级经济社会发展规划，坚持以规划为统领，整合各部门项目资金。（三）部门整合。对村级规划确定的各类扶持项目，按照每个部门的职能分工，将项目分解落实到部门，确保规划项目实施中的部门职能对应、责任主体明确、考核监管到位。
省扶贫办建档立卡数据分析课题组
组长：杨朝中
副组长：张杰
成员：王斌
执笔：王斌

　　
湖北“十三五”扶贫开发
路径及机制研究
——湖北省“十三五”扶贫开发规划前期研究报告
省扶贫办课题组

　　编者按：在扶贫开发进入方式方法转型期和“五年规划”衔接之际，湖北省扶贫办主动作为、超前行动，一方面分解任务，倒排时间，加大工作力度，确保“十二五”扶贫规划达标兑现；一方面组织专门人员，投入较大精力，开展扶贫开发建档立卡“大数据”分析和“十三五”扶贫规划前期研究工作，值得点赞。湖北着手“大数据”分析的目的在于弄清家底，指导工作，靶向扶贫，特别强调在编制“十三五”扶贫开发规划中，要与“大数据”系列分析成果紧密联系，使新的规划更具客观性、针对性、精准性、科学性，值得推崇与借鉴。为科学编制《湖北省“十三五”扶贫开发规划》提供理论指导和实践依据，湖北省“十三五”规划编制工作协调小组办公室将《湖北省“十三五”扶贫开发路径及机制研究》列为年度重点课题，委托湖北省扶贫办研究。课题组成员深入基层走访座谈、问卷调查，全面了解各地“十二五”扶贫开发规划实施情况，听取市（州）县党政负责同志、扶贫办和相关部门负责人对“十三五”扶贫规划的建议，运用省扶贫开发建档立卡“大数据”分析成果，进行综合研究，经过半年努力，形成了本报告。报告共分六个部分：第一部分是对“十二五”前期扶贫开发工作成效与经验的评价；第二部分是对“十三五”扶贫开发的内外环境分析，侧重分析当前农村反贫困进程中出现的新情况、“十三五”扶贫开发面临的国家宏观战略环境及未来趋势预判；第三部分是编制“十三五”扶贫规划需要考虑的几个重点问题，包括扶贫规划的基本定位、扶持范围、对象确定、战略任务等；第四部分是把片区攻坚推向更高水平的途径，主要实施以产业开发为支撑的经济增长战略、以改善贫困地区生产生活生态条件为重点的基础扶贫战略、以提高贫困人口基本素质能力的科教扶贫战略等；第五部分是提高精准扶贫工作水平的主要措施；第六部分是完善片区攻坚与精准扶贫相结合的机制问题，包括组织动员、分类管理、资源整合、项目监管、考核评价五项机制建设。一、对“十二五”前期扶贫开发工作的基本评价（一）“十二五”扶贫开发的主要成效“十二五”以来，湖北省委、省政府把扶贫开发作为全面建成小康社会的重点、难点和着力点，进一步解放思想、开拓思路，深化改革、创新机制，着力构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫工作格局，扶贫开发取得新成效。1、贫困地区农民收入稳定增加，农村贫困人口减速加快。全省29个扶贫开发工作重点县市（以下简称“重点县”）农民人均纯收入由2010年的3703元增加到2013年的5615元，年均增长14.9%（见图1）。全省共解决155.8万农村建档立卡贫困人口的脱贫问题，超出三年计划的15.4%，减贫速度明显加快。

　　图129个重点县农民人均纯收入增长情况

　　2、贫困地区基础设施建设力度加大，生产生活条件进一步改善。2011年至2013年，29个重点县新建及改扩建公路9899公里，解决了811个村的通路问题，实现了97.6%的行政村通水泥路；解决7.4万人、6.2万头大牲畜的饮水问题；修建沼气池53511口；新增基本农田19.52万亩，人均当家田地达到0.7亩，人均占有粮食466公斤；行政村通电率达到99.6%。3、贫困地区特色产业不断发展壮大，区域性产业布局初步形成。“十二五”期间，全省老区贫困地区新发展特色经济林园420万亩，其中，高效经济作物186万亩、特色林果237万亩，平均每年新增140万亩。目前，已初步形成区域性的柑橘、茶叶、板栗、烟叶、畜禽、水产、无公害蔬菜、中药材、食用菌等特色产业格局，基地面积覆盖了80%以上的贫困乡村和农户。4、贫困地区社会事业全面进步，生活质量有了较大提高。九年制义务教育得到均衡发展，高中阶段教育毛入学率达到89%；农村新型合作医疗参合率达到98%，新型农村养老保险参保率达到92%，贫困人口的安全保障网得到进一步完善。大部分贫困乡镇建起了文化体育综合服务站，行政村建起了农家书屋。5、扶贫攻坚促进了区域发展，贫困地区县域经济实力不断增强。29个重点县的生产总值由2010年的1336.82亿元增加到2013年的2226.97亿元，平均增长18.5%（见图2）；地方公共财政收入由2010年的80.87亿元增长到2013年的161.61亿元，年均增长25.9%（见图3）；城镇化率由2010年的32.7%增长到2013年的41.1%；2013年全社会固定资产投资达到2845亿元。
图229个重点县地区生产总值增长情况

　　
图329个重点县地方财政收入增长情况

　　（二）扶贫开发工作的基本经验1、坚持党委政府主导。湖北省委、省政府一直将扶贫开发摆在全省经济社会发展的重要位置来谋划思考，坚持党政一把手负总责，实行目标责任制管理，保持高位推进态势。一是严格实行党政一把手负总责的扶贫责任制。省委书记李鸿忠担任片区扶贫攻坚暨脱贫奔小康试点县工作领导小组组长，省长王国生担任扶贫开发暨促进革命老区发展委员会主任。省委书记李鸿忠、省长王国生、省委副书记张昌尔、省委常委、常务副省长王晓东各联系1个连片特困地区并挂点1个重点县，7位省委常委分别联系7个脱贫奔小康试点县，10位省领导分别带领6个部门对口帮扶武陵山片区10个少数民族县市。其他省领导分别带领3—4个部门帮扶1个重点县。市、州、县党政领导都建立了帮乡驻村扶贫联系点，形成“省负总责、市州督导、县抓落实”的扶贫开发责任体系。二是坚持高位推进扶贫态势。省委、省政府相继出台扶贫纲要、“十二五”扶贫规划和4个片区指导意见，省政府连续9年将扶贫开发作为承诺办好的十件实事，省委办公厅、省政府办公厅连续6年印发全省年度扶贫开发工作要点。省委、省政府每年至少召开一次全省扶贫开发工作会议。贫困地区各级党委、政府将扶贫开发作为首要任务，以此统筹经济社会发展全局；插花贫困地区将扶贫开发作为重要工作任务，加快解决相对贫困问题。三是实行扶贫目标责任制考核。每年坚持对市县两级党政主要负责同志进行扶贫工作考核，考核结果作为干部使用的重要依据；坚持对省直机关扶贫目标责任制考评，促进行业扶贫和定点帮扶工作落到实处；开展片区扶贫攻坚考评和资金绩效考评、项目检查验收，促进扶贫工作责任落实。2、坚持片区攻坚与扶贫到户同步推进。“十二五”以来，湖北省委、省政府坚持“两手抓”的方针，一手抓片区扶贫攻坚，一手抓扶贫到户。战略上坚持以连片特困地区为主战场，战术上坚持扶贫到村到户，做到扶真贫、真扶贫。一是片区攻坚。把加快基础设施建设、发展特色产业、推进公共服务均等化、加强生态建设和环境保护作为重点，制订片区攻坚规划、分县实施规划、片区产业发展规划等。采取省领导联系片区、省直单位牵头协调、相关部门密切配合的方式推进片区规划实施；分片区召开推进会、市县乡三级干部会、新闻发布会，动员和营造合力攻坚的氛围。片区牵头部门认真履责，参与部门主动作为，市州竞相加力，有力推进片区攻坚。2013年，四大片区实现地区生产总值3397亿元、规模以上工业增加值1148亿元、地方财政一般预算收入200亿元，与2010年比，年分别增长17.2%、34.0%和30.4%。片区城镇居民人均可支配收入达到17418元、农民人均纯收入达到5758元，与2010年比，年分别增长12.5%和15.1%。二是扶贫进村入户。坚持“产业第一、能力至上”的原则，按照“工作到村、扶贫到户”的精准扶贫要求，加快解决贫困村、贫困户的脱贫问题。把整村推进作为上联片区、下联贫困户的重要载体，每年在29个重点县实施300个贫困村的整村推进工作，三年900个村共投入财政专项扶贫资金10.38亿元，村平115.33万元；安排贴息资金近3亿元，拉动扶贫贷款近90亿元，扶持产业化扶贫龙头企业；在360个村推进扶贫互助资金，累计放款7833万元。实施“雨露计划”改革，三年转移培训贫困劳动力16.56万人。创新安置方式，完成扶贫搬迁3.22万户、12.67万人。参照整村推进做法，对927个重点老区贫困村和600个插花贫困村进行扶持，重点解决生产生活中的突出困难。3、坚持构建“三位一体”大扶贫格局。致力于扶贫机制创新，加速构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫工作格局，充分发挥市场在扶贫资源配置中的决定性作用，更加广泛、有效地动员社会力量参与扶贫，形成扶贫开发合力。一是政府扶贫。坚持政府主导，出台政策，强化措施，加大投入，加快解决贫困地区基础设施建设滞后、特色支柱产业薄弱、公共服务落后的突出问题。2011—2014年以来，省直部门投入到重点县的行业扶持资金在2075亿元左右，为贫困地区经济社会发展提供了有力支持。二是市场扶贫。完善各种资源要素向贫困地区配置、各类市场主体到贫困地区投资兴业的政策，增强扶贫开发活力。全省有1000多家企业参与村企共建，三年共投入资金13.5亿元；全省老区贫困地区农民专业合作社达到3.8万个，有26.5%的农户入社；三年来，重点县招商引资4800多亿元，企业投资开发贫困山区资源成燎原之势。三是社会扶贫。通过完善帮扶办法，落实工作责任，建立考评机制，推进定点帮扶制度化。三年来，中直定点帮扶单位为湖北直接投入和引进各类帮扶资金9.02亿元，省、市、县三级党政机关直接投入和引进各类帮扶资金77.39万元。省扶贫开发协会联络110家会员企业，投入12亿元帮扶贫困村、贫困户。团省委仅举办希望工程慈善晚会，现场意向认捐4088万元；新建希望小学19所；筹资6000万元建成了926个希望厨房。4、坚持投入倾斜、资源整合。一是加大片区政策支持。省政府专门建立片区产业发展基金，拿出50亿元支持片区产业发展。省委、省政府分别出台的4个片区扶贫攻坚指导意见，使片区内的每个县每年享受政策性扶持资金3-5亿元。2013年，湖北武陵山、大别山、秦巴山、幕阜山4大片区分别享受扶持资金53.34亿元、31亿元、54.1亿元、15.62亿元。二是建立财政扶贫资金稳定增长机制。三年来，全省共投入财政扶贫资金40.13亿元，其中国家财政扶贫资金33.02亿元，省级预算财政专项扶贫资金7.29亿元（见表1）。三是加强资源整合。全省坚持以片区扶贫攻坚规划和政府扶贫规划为平台，整合各类资源，集中投向贫困地区。三年来，省直各行业部门向贫困地区安排项目资金1543亿元。29个重点县以整村推进为平台、以财政专项扶贫资金为牵引，三年共整合其它资金26.84亿元。表1：全省财政专项扶贫资金投入增长情况（单位：万元）年度专项扶贫
资金总投入其中中央扶
贫资金省级扶
贫资金总投入较
上年增长（%）2010921066999622110——2011110911878012311020.0420121359641118542411022.5920131600181343082571017.69

　　5、坚持改革创新、示范引领。一是推行项目资金精细化管理。2009年以来，重点抓好打基础、管长远、强管理的制度创新，使扶贫开发工作逐步“走向精准”。推进观念创新，形成“一切为了贫困的父老乡亲”的扶贫核心价值理念；调整财政专项扶贫资金使用结构，要求80%以上的到县资金用于产业发展和能力建设；按照两项制度衔接要求，推行建档立卡贫困人口动态管理；收缩战线、集中力量打好新一轮整村推进扶贫攻坚战；推进“雨露计划”实施方式改革，逐步向以职业学历教育培训为重点、直补到户的转变；开始扶贫搬迁实名制改革；改革重大扶贫项目立项方式，实行专家评审推荐、集体决定制度；改革扶贫项目计划管理方式，实行重心下移；改革扶贫成效评价机制，实行专项扶贫结果与贫困人口信息库比对通报；改革扶贫开发统计方式，实行扶贫办与统计部门密切合作的规范化统计报表制度；改革扶贫资金使用效果评价方法，实行财政扶贫资金绩效考评制度；改革扶贫工作责任制考核制度，实行地方党政主要领导扶贫责任制和省直行业部门扶贫目标责任制考核；积极推进依法扶贫，《湖北省农村扶贫条例》和《湖北省促进革命老区发展条例》得到修订；建立信息公开制度，定期向社会发布扶贫开发情况；建立扶贫督查制度，进行扶贫工作暗访抽查、比对通报、约谈制度。通过一系列的改革与制度创新，来提高湖北扶贫工作的科学化、制度化、规范化水平。二是坚持示范引领。按照李克强总理指示精神，省政府出台《关于推进恩施市龙凤镇综合扶贫改革试点工作的实施意见》，围绕“移民建镇、扶贫搬迁、退耕还林、产业结构调整”等，省财政等单位强力推进综合扶贫改革试点。为解决特殊插花贫困地区发展问题，省委书记李鸿忠将钟祥市柴湖镇作为党的群众路线教育实践活动联系点，省委办公厅、省政府办公厅出台指导意见，推进柴湖振兴发展。坚持规划统领、产业支撑、项目牵引、合力帮扶、倾斜支持、专项督查，开展为期7年的脱贫奔小康试点县工作。2013年，7个脱贫奔小康试点县市实现生产总值592.23亿元、工业增加值200.75亿元、地方公共财政预算收入35.4亿元，分别是2008年的2.34、2.88、3.8倍；1411个村集体经济收入达到5万元以上，占行政村总数的85%；农民人均纯收入6050元，比2008年增加2195元。6、坚持主要依靠贫困地区自身力量改变面貌。“十二五”以来，湖北省委、省政府注重加强基层组织建设，贫困地区基层组织的战斗保垒作用进一步发挥；通过开展群众路线教育实践活动，干群关系进一步密切；坚持内源式扶贫，贫困群众参与式扶贫理念进一步深入，主动投工投劳，积极参与项目建设，致力改变家乡面貌，加快了脱贫致富进程。二、“十三五”扶贫开发面对的内外部环境分析（一）当前农村反贫困进程中的新情况1、现行扶贫标准偏低，部分群众处在边缘贫困之中。一是扶贫标准的确定与变迁。1985年国家按照最低食物支出即恩格尔系数法所确定的贫困线为农民年人均纯收入200元，1990年按不变价调整为300元，此后维持这一标准，至1999年折算为625元。2000年国家按1990年的不变价、以415元的基数计算并出台一条低收入贫困线825元，2008年国家将两线合一取高线，相应提高了扶贫标准，提高幅度为38.4%。2011年国家按2010年不变价，将扶贫标准由1196元提高到2300元，提高幅度为92%。二是现有扶贫标准仍然偏低。按照2011年11月29日的汇率，2300元扶贫标准折合为361.36美元，日均0.99美元，还不足每人每天消费1美元的国际最低扶贫标准，即使这个标准国际上也只有几个最不发达国家采用，大部分国家已采用每天2美元的标准。据世界银行报告，中国贫困线标准在被调查的75个国家中是最低的，中国当下的贫困标准，仅相当于美国贫困人口标准的1/50。同时，从我国农民人均纯收入情况来看，2011年全国农民人均纯收入6977元，2012年7917元，2013年8896元，2300元仅相当于2011年农民纯收入的33%、2012年的29%、2013年的26%，其比重低且处下降趋势，说明我国扶贫标准不论从国际上看，还是从国内情况来看都是偏低的。三是边缘贫困群体的界定难、数量较大。对于刚过贫困线、生活仍然困难且常“摇摆”于脱贫与返贫之间的这部分边缘贫困群体，近年来呈逐渐增长趋势,对扶贫开发形成了新的冲击。据2012年初略估算，湖北这部分人口大约在280万左右。同时，由于现行的统计办法、物价指数变化、市场等诸多不确定因素，为其界定造成较大困难，并且这类人群处在动态变化中，特别是个体情况复杂，对于每个边缘贫困人口要想准确识别确认非常困难。2、抗御自然灾害能力弱，累积性的因灾返贫现象较为严重。湖北的贫困群众大多位居边远高寒的深山区、干旱缺水的石山区、资源匮乏的水库移民区和危害健康的血吸虫疫区，自然条件差，基础设施薄弱，遭受严重干旱、山洪、山体滑坡、泥石流等自然灾害的几率远远高于其他地区。频发性自然灾害导致那些初步解决温饱的脆弱性农户极易返贫。据不完全统计，全省常年因灾返贫在50万人左右，全省因各种自然灾害常年需政府救济的灾民在200万人以上。3、发展差距仍在扩大，贫困地区发展后劲不足。29个重点县的地区生产总值占全省的份额，由2006年的10.6%下降到2013年的10.2%；人均地区生产总值与全省平均水平之差由2006年的7515元扩大到2013年的19492元；农民人均纯收入与全省平均水平之差由2006年的1484元扩大到2011年的3252元。贫困地区财政更为困难，2013年全省29个重点县，地方财政总收入为161.62亿元，仅占全省的7.4%，最少的鹤峰县只有2亿元。这些地方仅凭难以为继的本级财政和每年几千万元的财政专项扶贫资金，来改变贫困落后面貌和加快脱贫致富步伐是不可能的。扶贫开发需求与供给矛盾突出，依然需要输血及上级更多的转移支付，才能与全省、全国同步建成小康社会。4、一些地方对片区攻坚与精准扶贫的新要求认识不足，工作手段不多。党中央、国务院提出片区攻坚与精准扶贫同步推进的新战略，旨在通过片区攻坚加快区域经济发展，实施精准扶贫减少贫困人口，以实现区域和群体双脱贫。但一些领导干部往往只注重片区攻坚，偏向做大规划、上大项目，往往把主要精力和各项投资放在增加GDP的项目和财源建设上，忽视精准扶贫。认为精准扶贫涉及面广、工作太细、政绩难显，存在畏难情绪和种种借口，有的对组建驻村帮扶工作队停留在文件上、口头上，雷声大、雨点小，更不用说整合资源来推动贫困村脱贫。有的对贫困户的扶持停留在如同春节“送温暖”的形式上，缺泛对贫困户的持续关注和能力开发。所带来的结果是，贫困户对精准扶贫政策知之甚少、参与热情不高，进而影响全面小康的如期实现。当前党政领导干部考核、提拔的主要依据倚重于各类经济指标，导致部分地区的领导干部热衷于上城建、市政和对经济拉动较大、吹糠见米、易出政绩的大项目。而精准扶贫这项重大的民生工程，由于投入渠道窄、工作难度大、容易引发矛盾、见效周期长，使之出现重区域发展轻扶贫进村入户、重显性政绩轻隐性善举、重大项目建设轻民生发展的“三重三轻”现象。（二）“十三五”扶贫开发面临的国家宏观战略环境1、全面建成小康社会的决战决胜时期。党的十七大提出，到2020年全面建成小康社会，实现从“基本小康”向“全面小康”的历史性跨越。至2010年，全国小康实现程度达到80.1%，但贫困地区远远低于这个水平。没有贫困地区的全面小康就没有全省、全国的全面小康。到2020年仅剩6年时间，要实现全面建成小康社会，难度大、任务重，可以说，“十三五”是党中央、国务院向全国人民兑现承诺的关键时期，是全面建成小康社会的决战决胜时期。2、奠定市场对资源配置起决定性作用的重要时期。市场的作用由“基础性”到“决定性”的转变，是经济体制改革的重要突破，是解决当前制约我国经济发展深层次矛盾的重要措施。“十三五”时期，是国家深入推进经济体制改革的重要时期，市场对资源配置的决定性作用将会有效发挥，资本、土地、劳动力、资源、货币、技术等要素市场不断加快涌入贫困地区，可使贫困地区经济迸发出新的活力。3、推进国家治理体系和治理能力现代化的关键时期。国家治理体系和治理能力建设是一个相辅相成的有机整体，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。党的十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，并将作为全面深化改革的总目标。国家治理体系，包括经济、政治、文化、社会、生态和党的建设等各领域的体制、机制安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。推进国家治理能力现代化，是运用国家制度管理社会各方面事务，使之具备相互协调、共同发展的能力。贫困地区作为国家治理体系的一个不可或缺的重要板块，国家将会更加重视其各领域的协调发展。（三）扶贫开发的未来趋势预判1、在继续坚持区域减贫与群体减贫并重的同时，会更加注重精准扶贫到村到户。新一届中央领导集体明确提出要实施“精准扶贫、精准脱贫”，要求扶贫开发工作的统筹性、针对性、实效性得到全面提升。可以说，实施精准扶贫是扶贫开发方式的重大创新，代表了扶贫开发未来发展方向，引领扶贫开发体制机制创新。所以，在“十三五”期间，将会把精准扶贫摆在更加重要的位置。2、在着力构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫格局的同时，会更加注重引导社会力量参与扶贫开发。党中央、国务院提出要加大统筹协调改革力度，构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫格局，使扶贫资源配置更加科学、更有效率。在政府、市场、社会协同推进的大扶贫格局中，政府是“主导”，市场是“手段”，社会是“平台”。强调三者协同推进，将改变政府“单打独斗”的局面，凸显市场、社会在参与扶贫开发工作的重要作用。随着扶贫开发的深入推进和体制机制创新力度的不断加大，社会扶贫力量会愈来愈壮大，发挥的作用会愈来愈明显。从扶贫开发现状看，已由原来的“重要补充”上升为“重要力量”；从扶贫开发趋势看，我国每年募集的善款仅占国民收入的1%，远低于发达国家10%的水平，随着募资政策的完善和宣传力度的加大，社会扶贫的潜力将会得到进一步的释放，成为一支不可忽视的有生力量；从国际减贫效果看，政府扶贫、社会扶贫分工明确、各有侧重，政府主要负责构建全覆盖的“安全保障网”，社会力量会将逐步成为扶贫济困的“主角”。3、在加强整合资源、加大扶贫投入的同时，会更加注重发挥有偿投入和金融扶贫的杠杆作用。加大专项扶贫投入力度，是各级党委、政府的责任。加强资源整合，集中力量办大事，是发挥资金效益、加快解决贫困地区发展的有效举措。扶贫攻坚，投入是支撑。可政府投入有其有限性，而市场的潜力具有无限性。“十三五”期间，要在强化资源整合、加大政府扶贫投入的基础上，顺应市场规律及规则，重在发挥有偿投入和金融扶贫上做新文章、做大文章，力破贫困地区融资难题。三、编制“十三五”扶贫规划需要考虑的几个定位课题组认为，编制“十三五”扶贫规划要在掌握上情、反映下情的基础上，准确把握党中央、国务院对扶贫开发的新判断、新要求，保持与2011年出台的国家和省扶贫开发纲要相衔接，充分融入国民经济和社会发展总体规划，用好建档立卡“大数据”分析成果，注重政策的连续性、扶贫对象的针对性、体制机制的创新性。（一）扶贫规划的基本定位1、要与新一届党中央对扶贫开发的新要求相一致。新一届中央领导集体高度重视扶贫开发工作，多次到贫困地区调研，做出了一系列重要指示。特别是习近平总书记关于扶贫开发的一系列讲话，提出的新思想，从六个方面体现了中央对扶贫开发工作的新部署、新要求：一是扶贫是社会主义本质要求的思想；二是两个“重中之重”的思想；三是有关扶贫的改革创新思想；四是科学扶贫思想；五是精准扶贫思想；六是内源扶贫思想。编制“十三五”规划必须充分领会、准确把握，全面贯彻、认真落实于其中。2、要与“十三五”国民经济和社会发展规划相结合。一方面要准确把握党中央、国务院和省委、省政府“十三五”国民经济和社会发展规划的战略定位、方针原则、目标任务、政策措施等，用以指导扶贫规划的编制。另一方面要争取将扶贫开发重大项目特别是片区攻坚的基础设施建设、产业发展、公共服务等重大项目编进各级“十三五”国民经济和社会发展总体规划，争取早立项、早实施、早见效。3、要与十年扶贫开发纲要相衔接。扶贫开发纲要是党中央、国务院和省委、省政府对2011—2020年扶贫开发顶层设计的宏伟蓝图。“十三五”扶贫开发规划保持政策连续性的核心，就是将十年纲要确定的扶贫方略全面落实，将既定的目标任务全面完成。因此，“十三五”规划要对前五年纲要实施情况进行全面总结，要在分析形势、研究问题、弥补差距、补齐短板的基础上，调整并确立后五年的工作思路和战略重点。4、要与4大片区区域发展与扶贫攻坚规划相统一。2011年底，省扶贫和发改部门组织编制了4个片区区域发展与扶贫攻坚规划，2013年国务院扶贫办和国家发改委批复并实施。片区各县市也相应编制了本区域攻坚规划细则，获省政府批复并组织实施。规划明确了4大片区的发展定位、目标任务、重点项目、支持政策等。为确保片区规划顺利实施，确保片区政策有效落实，编制“十三五”规划应与其衔接统一。5.要与建档立卡相联系。针对建档立卡反映出来的问题和贫困群众的需求，来明确任务、制定政策、强化措施，真正把精准扶贫、精准脱贫落到实处。（二）扶贫开发的区域和扶持范围1、扶贫开发的大区域维持稳定。湖北“十三五”扶贫开发仍然是贫困地区、革命老区、少数民族地区、自然条件恶劣的特困地区和重点插花贫困地区五大区域，继续将大别山、武陵山、秦巴山、幕阜山4大连片特困地区作为扶贫开发主战场。2、贫困县的退出与调整。探索并建立正向激励机制和扶贫开发效果评估体系，制定重点县调整办法，对全省29个国家和省定贫困县实行动态管理，并逐步减少。鼓励各地自主脱贫，对提前摘帽的县市，实行扶贫优惠政策不变，扶贫投入力度不减，对口帮扶单位不撤。3、重点乡镇的调整与确定。根据重点乡镇的经济发展情况，参照重点贫困县动态管理做法，对“十二五”确定的309个老区乡镇和200个插花贫困乡镇实行动态管理，适时进行调整。调整指标主要以财政收入、农民人均纯收入和地区生产总值为主。4、重点贫困村的调整与确定。按照新一轮建档立卡情况，对全省4821个贫困村作为“十三五”重点扶贫村，坚持以整村推进方式组织实施，实行脱贫一个村销号一个村。（三）扶贫开发基本群体对象的确定以建档立卡所识别的580.7万贫困人口为扶贫开发基本对象，对其实行动态管理，脱贫一户销号一户。（四）扶贫开发战略任务的确定湖北“十三五”扶贫开发的战略任务可定位：巩固和发展片区扶贫攻坚成果，致力于改善贫困村生产生活生态条件，在大幅减少贫困人口、提升生活质量的同时，推动贫困地区经济社会全面发展。一切围绕贫困人口做文章，最终实现贫困人口的全面发展，包涵着扶贫开发的三大任务。一是大幅减少贫困人口，提升生活质量。本质上还是解决群体贫困问题，使其向全面小康迈进。主要任务是围绕“产业第一、能力至上”这一重点，提高贫困人口自我发展能力，大力扶持特色产业，增强造血功能。二是改善贫困村生产生活生态条件。核心任务是改善贫困人口的人居环境。包括：大力发展水、电、路、气、房为重点的基础设施建设；加强以农田水利为重点的农业生产条件建设；加强科技、教育、文化、卫生、养老、低保等为重点的公共服务体系建设；加强造林绿化、水土保持、防治荒漠为重点的生态环境建设。三是推动贫困地区经济社会全面发展。主要任务是坚持“四化”协同发展，以重大项目建设为抓手，促进区域经济社会发展。大力推进以特色农产品加工为主导的新型工业化，逐步形成集约化生产、规模化经营、集群化发展的新型工业体系；大力推进以基础设施为主导、产业为支撑的新型城镇化，着力构建片区大中小城市、小城镇、新型社区等多层次协调发展格局；大力推进宽带进社区、进农家的农村信息化，力争实现城乡一体、均衡发展；大力推进以专业合作组织为重点的农业现代化，壮大产业规模，努力提升片区产业综合竞争力。四、片区攻坚向新水平高层次迈进的基本途径“十三五”扶贫开发，是向新水平、高层次推进的扶贫开发。所谓新水平、高层次，就是坚持开发式扶贫方针，实施片区攻坚和精准扶贫战略，实现580.7万贫困人口与全省同步建成小康社会。具体实现三个工作目标：一是增收入，即稳步增加贫困人口收入；二是促治本，即改善贫困地区生产生活生态环境；三是提能力，即提高贫困地区和贫困人口自我发展能力。怎样“增收入、促治本、提能力”？（一）实施三大扶贫开发战略1、实施以扶贫产业开发为支撑的经济增长战略。重点帮助贫困农户发展增收效果显著的产业项目，积极支持发展畜牧养殖等短期增收产业和林果特等长效致富产业。加快结构调整，积极推进产业化扶贫，多途径增加贫困人口收入。通过3-5年的扶持，力争使贫困农户人平达到1亩高效经济林园，或户平有一两项稳定增收项目。2、实施以改善贫困地区生产生活生态条件为重点的基础扶贫战略。以实施“十项重点工作”为载体，对贫困人口居住集中的乡村，以整村推进、片区开发为载体，实施产业开发、基础设施建设、社区服务发展和生态环境保护等综合配套开发，促进贫困乡村生产生活条件改善。加快实施小流域、小片区山、水、林、田、路综合治理。巩固提高通村公路成果，逐步将水泥路（油路）向村民小组、人口集中居住的自然湾延伸。加强农村水利建设，切实解决贫困农户安全饮水问题。加快农村电网改造升级，实施广播、电视、通信“户户通”工程。加大扶贫搬迁和农村危房改造力度。在宜建沼气池的地方，扶持贫困农户建沼气池及改栏、改厨、改厕，改善生活环境。3、实施以提高贫困人口基本素质能力的科教扶贫战略。大力推进基础教育均衡发展，促进教育公平，提高农村贫困家庭子女受教育的程度，减少贫困代际传递。全面推进“雨露计划”改革，做到应培应培，应补尽补，提高贫困家庭劳动力转移就业能力和科学种田水平。扶持贫困地区农村兴建文化体育综合站、农家书屋，适应贫困人口对文化及健康的需求。坚持扶贫开发与计划生育相结合，控制贫困地区人口过快增长。积极发展农村新型合作医疗，逐步完善农村基本医疗保障制度，减轻农民医药负担，减少因贫致病、因病返贫问题。（二）坚持和推广三种片区攻坚模式“十三五”扶贫开发面临着新的背景、新的目标、新的任务，需要在继承现有成功模式的基础上进行深化与创新。根据湖北实际，课题组力推整村推进、小片区开发、脱贫奔小康试点县三种模式。1、秭归县“1119”整村推进模式。整村推进上联片区、下联贫困户，是以贫困村为基本单元的一种减贫制度设计，旨在通过政府主导、科学规划、资源整合、集中投入、重点建设、整体推进，加快贫困村经济社会发展和贫困人口脱贫致富步伐，改变贫困村面貌。由于整村推进包含了“贫困村脱贫”和“贫困户脱贫”两个并不完全一致的政策目标，一些地方在执行政策时出现摇摆，所带来的结果是，村容村貌得到较大改观，但贫困户依然贫困，这与贫困村和贫困户双脱贫要求、与精准扶贫要求不相一致。秭归县较好地解决了这个问题。2011年以来，探讨并实施了“1119”整村推进工作模式。即对一个贫困村的整村推进，实行由1名县委常委或县人大、县政协主要领导挂帅，1名实力强的县直单位负责人任驻村工作队长并负责牵头工作，1家规模企业开展“村企共建”，9个县直单位进行结对帮扶。每年轮换一次，四年共为38个整村推进村捆绑项目资金26580万元，村平投入达到700万元，不仅促进了贫困村主导产业大发展、基础设施大改善、村容村貌大变样、村级活力大增强，而且为贫困户找到了增收来源，具备了脱贫致富的良好基础。秭归模式得到了国务院副总理汪洋、湖北省委书记李鸿忠的充分肯定。其成功之处在于党委政府的扶贫责任落实，规划制定科学、资源整合有力、项目实施规范、驻村帮扶实在，特别是村户并扶、以村带户、直扶到户的精准扶贫、精准脱贫的做法。2、建始县小片区综合治理模式。2013年下半年，建始县提出“以小片区为平台，综合施策，精准扶贫”的新思路，将全县划分为若干个小片区，一个片区一个片区地开发，当年启动了业州镇当阳小片区区域发展与扶贫攻坚试点工作。当阳片区位于业州镇西部，与重庆巫山奉节接壤，辖13个行政村和一个国有林场，116个村民小组，3206户、11941人；国土面积106.7平方公里，耕地18379.88亩，林地104189亩；当年区内农民人均纯收入4381元，低于全镇、全县平均水平；共有贫困人口7297人，贫困发生率61.1%，高出全县19.7个百分点。针对这一现状，县委县政府计划用5年时间，从“基础设施、基础产业、基本素质、基层组织”建设入手，突出解决深度贫困问题；创新“金融服务、产业扶贫、企业参建、公共服务”推进机制。试点工作启动1年，共整合各类项目27个，资金5000多万元，完成了17公里旅游公路改造升级，新发展猕猴桃1400亩、核桃1000多亩、蔬菜50多亩、药材2000多亩、速生丰产林10000余亩。小片区规划虽然实施时间不长，但项目建设、产业发展、体制机制创新初见成效，通过“精准”的小片区开发，一个地方一个地方的改变面貌、脱贫致富。3、全省脱贫奔小康试点县模式。为加快贫困山区脱贫奔小康步伐，2009年，湖北省委、省政府在全省4大片区中选择了7个重点贫困县开展脱贫奔小康试点，为片区攻坚探索路子。试点工作坚持以富民强县为中心任务，实行规划先行、高位推进，产业支撑、项目牵引，政策支持、集中帮扶，试点工作的五年规划任务圆满完成。2013年，7县市实现地区生产总值592.23亿元、工业增加值200.75亿元、地方公共财政预算收入35.4亿元，分别是2008年的2.3、2.9和3.8倍；农民人均纯收入6050元，较2008年的3135元增加2915元，年均增长14.1%；城镇居民人均可支配收入为16845元，较2008年的9406元增加7550元，年均增长15.7%。脱贫奔小康试点县工作既促进了区域经济发展，又带动贫困人口脱贫致富奔小康。（三）突破三个发展瓶颈制约1、努力拓宽融资渠道。除了整合资金、加大扶贫投入外，还应拓展“引资”渠道：（1）大力招商引资。贫困地区虽然硬件建设滞后，但生态环境优美，优势资源富集，可以硬件不足软件补，继续下功夫创优发展环境，吸引更多企业来投资兴业、开发资源、带动发展。（2）鼓励居民储蓄转投资。2013年末，全省金融机构各项存款余额32902亿元，其中个人存款15972亿元，增加2363亿元。目前的状况是，一方面有钱人找不到好的投资项目，一方面贫困地区融资难、融资贵。这就需要我们动脑筋、活机制，用好有形、无形两“只手”，促进金融资本向贫困地区、扶贫产业快速流动，实现双赢。（3）加大信贷力度。以政策性金融为导向，引导商业性金融机构创新金融产品和金融服务，增加贫困地区信贷投放。完善扶贫贴息政策和办法，增加财政扶贫贴息资金投入，扩大扶贫贴息项目贷款规模；开展利用扶贫资金建立担保金试点，推广农民土地承包经营权及其预期收益、宅基地使用权、住房等抵押贷款业务；发展贫困村互助金等合作金融，探索小额扶贫贴息资金与互助金整合使用办法，降低贫困农户贷款门槛。（4）盘活资产存量。加快盘活贫困地区劳动力、土地、资金等闲置资产，对闲置资产进行双向对流，达到以存量换增量，以存量换效益，最大限度地释放出闲置资产的潜能。（5）积极引进外资。2013年，全省外商直接投资68.88亿美元，增长21.6%，总体形势向好，但贫困地区引资有限。要制定优惠政策，拓宽外商投资领域，搭建引资平台，力争有所突破。2、加大引智引才力度。一是开发利用好现有各类人才。对长期在贫困地区工作的干部要制定鼓励政策，对在贫困地区基层从事教育、卫生、科技、农业等服务的技术人员，在职务晋升、职称评定、工资津贴、子女入学、医疗服务等方面实行倾斜政策。继续实施“三支一扶”大学生服务基层计划，每年拿出一定比例职位，面向“三支一扶”大学生、大学生村官等人员定向招录公务员。制定全省贫困地区干部培训规划和全省老区贫困地区人才规划，为扶贫开发提供人才支持。二是采取特殊政策、灵活方式引进急需人才。加大经济发达地区与贫困地区干部交流。鼓励教育、科技、文化、卫生等行业人员和志愿者定期到贫困地区服务，鼓励大专院校、科研院所、医疗机构为贫困地区培养人才，鼓励大、中专毕业生到贫困地区就业创业。三是坚持以用为本引进技术和智力成果。充分发挥湖北科教大省优势，围绕发展需要，加大与高等院校、科研院所对接，积极引进先进生产技术和各类智力成果，提升贫困地区科技水平。3、充分发挥好市场的决定性作用。扶贫开发在坚持政府主导的同时，要充分运用市场这只手。一是以特色产业为依托，培育区域性市场。目前，湖北4大片区的特色支柱产业已经初步形成，要积极培育与之相适应的区域性市场，促进产品深度加工、链式开发、规模效益。二是“借船出海、借鸡下蛋”。借助市场资本优势，逐步推进产业走出山门，迈向省外、国外，实现“借船出海”；利用贫困地区资源优势，引进市场力量，推进贫困地区产业发展、资本积累，实现“借鸡生蛋”。三是把市场理念、市场机制贯穿于扶贫开发全过程。吸引各种资源要素、各类市场主体到贫困地区投资兴业，促进减贫。加大对市场主体的扶持力度，凡适合市场、社会组织承担的，可委托、承包、采购等方式交给市场和社会组织承担，建立与贫困地区、贫困人口利益联结机制，实现共同发展、合作双赢；注重发挥有偿投入作用，积极调动市场主体参与扶贫开发；创新市场主体扶贫方式，探索委托包干脱贫模式，通过基地、能人、合作组织、龙头企业带动到户，实现贫困户增收脱贫。五、提高精准扶贫工作水平（一）找准贫困村、贫困户和贫困人口1、把贫困村、贫困户和贫困人口识别准确。2014年的建档立卡工作，已将贫困村、贫困户、贫困人口识别出来，为目前及“十三五”的精准扶贫工作打下了良好基础。但要做好信息公开及宣传工作，要让贫困人口知道自己是受扶对象，要让贫困户知道自己应享受到的政策，要让村民知道全村有多少贫困户、谁是贫困户，有多少贫困人口，哪些是扶贫对象，哪些是民政对象，怎么参与扶贫开发工作等。2、把致贫原因分析清楚。对建档立卡“大数据”资料，省扶贫办成立课题组，分成十一个专题，从贫困现状、致贫原因、对策措施等方面进行了认真分析研究，形成了有价值的系列研究报告。在编制“十三五”扶贫开发规划中要用好这些成果，针对性地进行谋划设计、布局安排，以达到精准扶贫、精准脱贫的目的。3、把建档立卡资源管理好。对识别出来的贫困村、贫困户、贫困人口进行建档立卡、信息录入后，需要健全覆盖全省互联互通的扶贫信息系统，实现资源共享。同时，对建档立卡中存在的人为缩小家庭人口规模、扩大贫困户数、出现单人“无子女”户的现象，要在动态管理中予以纠正；要根据年度脱贫、返贫情况，进行销号、调录，为精准扶贫工作提供更加精准的信息依据。（二）完善与建档立卡对象相对接的综合扶贫措施1、加大整村推进力度。坚持把发展特色产业、增加农民收入作为整村推进的核心任务，把改善生产生活条件、打牢发展基础作为整村推进的重点工作，把发展社会事业、推进基本公共服务均等化作为整村推进的重要内容。力争推进一个村、脱贫一个村、销号一个村。加大整村推进投入力度，要求每村专项扶贫投入达到100万元以上，并根据资金增长幅度逐步提高标准。加大资金整合力度，确保为每个村整合行业部门资金在200万元以上。2、加大帮带到户力度。要创新市场主体扶贫方式，探索委托包干脱贫模式，通过基地带动到户、能人带动到户、合作组织带动到户、龙头企业带动到户，实现贫困户增收脱贫。继续开展党员“1+1”等形式的结对帮扶贫困户活动，帮助贫困户脱贫。3、完善直扶到户措施。积极推进“雨露计划”实施方式改革，转向以中、高职学历培训为重点，取消省定计划，取消推荐基地，推进信息化申报，简化补贴对象认定程序，实现“两个全覆盖”和“应补尽补”。积极推进扶贫搬迁直补到户改革，锁定搬迁对象，明确建房标准，放开补助标准，确保贫困户搬得起、稳得住、能致富。积极推进扶贫贷款贴息项目改革，完善企业落实扶贫帮带责任评估体系，打破行业地域限制，由县（市）自主确定扶贫贷款企业和贴息额度；创新小额贷款担保联保机制，探索小额贷款贴息资金与互助资金整合使用办法，降低贫困农户贷款门槛。改进老区和插花贫困地区项目管理方式。积极推进扶贫项目直接到户，对现有扶贫到户项目坚持直接到户，暂不能直接到户的减少中间环节，确保贫困人口优先覆盖、优先受益。凡是有利于扶贫对象提高能力、增加收入的项目，都应享受扶贫政策支持。鼓励各重点县探索符合本地实际、体现贫困群体愿望、有效发挥政策资金扶持效应的新方法、新途径。建立贫困户项目申报制度，由贫困户自主选择申报发展项目。对没有劳动能力和常年生活困难的特困户，继续通过低保、救助等保障其基本生存，实现扶贫开发与社会保障有效衔接。4、增强贫困对象自主脱贫能力。影响贫困对象自主脱贫能力低的根源在于自我发展能力弱、“造血”功能差，要紧紧抓住发展产业和能力建设，坚持开发式扶贫方针，以整村推进为平台，通过产业发展、“雨露计划”、贷款贴息、互助资金等项目，帮助贫困农户发展生产、增加收入、改善生活，逐步提高自我积累、自我发展能力。（三）健全驻村工作队和党员干部帮扶制度1、实行贫困村驻村帮扶全覆盖。将驻村扶贫工作与新农村建设相结合，根据精准扶贫、整村推进工作需要，实行省、市、县、乡四级联动，建立扶贫开发与新农村建设工作队，分期分批安排到贫困村，实行重点贫困村驻村帮扶全覆盖。注重帮扶力量摆布，切实将最有实力、最有责任心的单位安排到最贫困的村、帮扶最贫困的人口。完善驻村工作队管理办法，落实保障措施，建立激励机制，开展定期考评，做到不脱贫不脱钩，实现驻村帮扶长期化、制度化。2、对贫困户开展“一对一”地帮扶。在建立工作队的基础上，进一步动员和组织党员干部结对帮扶贫困户，使每一个贫困户都有帮扶责任人。帮扶工作要突出“三帮一扶”，即帮助转变思想观念、帮助制定脱贫致富规划、帮扶提高素质能力，扶持建起一项增收产业或致富项目。根据扶贫投入、帮扶资源情况，结合贫困户的思想、身体、文化、技能状况，因户制宜，合理确定帮扶目标，实现精准脱贫。（四）运用信息资源推动精准扶贫建档产卡为精准扶贫提供了依据，创造了条件，要充分利用，靶向扶贫。并以建档立卡信息库为依托，开发到户项目软件，实行网上申报、网上审批审核，从源头上防止“靶向偏离”现象，减轻工作成本。六、不断完善片区攻坚与精准扶贫耦合机制要使片区攻坚与精准扶贫实现融通耦合，需要进一步加强组织领导、加强管理监督、加强指导引导，需要在实践中不断进行机制创新。（一）完善组织动员机制推进片区攻坚与精准扶贫相耦合，是项打基础、管长远的重大扶贫工程，有利于国家扶贫战略的融合推进，有利于提高扶贫开发成效，有利于扶贫开发向专业化、制度化、科学化迈进，需要各级各部门把思想和行动高度统一到新一届中央领导集体关于扶贫开发的新论断上来，统一到中办发［2013］25号和鄂发［2014］12号文件精神上来，准确把握扶贫开发的新趋势、新要求，完善组织动员与协同机制，扎实推进片区攻坚与精准扶贫。一是坚持和强化党委政府主导作用。要按照习近平总书记两个“重中之重”的要求，切实将扶贫开发工作摆在贫困地区经济社会发展统揽全局的位置，纳入重要议事日程，坚定不移地推动片区攻坚，不折不扣地推进精准扶贫，统筹调配各方资源支持整村推进、小片区综合治理、片区攻坚等扶贫开发重点工程，切实提高扶贫开发效益。二是发挥扶贫部门的参谋助手作用。在扶贫开发处于战略转型的重要关头，扶贫主管部门应勇于担当，加强学习，加强对新问题、新课题的调查研究，努力寻求片区攻坚与精准扶贫耦合的新平台、新途径、新办法，为党委政府出谋划策。三是加强部门协同配合。推进大扶贫，实施片区攻坚与精准扶贫战略，搭建二者耦合平台，不能单靠扶贫部门“小马拉大车”，需要各级各部门的共同参与，需要党委政府强有力的组织协调，需要充分发挥市场、社会作用，需要强有力的措施，形成扶贫开发工作合力。（二）完善分类管理机制片区攻坚与精准扶贫是两项庞大而复杂的系统工程，涉及各级党委政府、各相关部门、企事业单位、社会各界、基层组织、农户等，既有政府行为，又有市场行为，还有各部门集团行为、非政府组织的民间行为交织一起，各种利益关系错综复杂。为了保障片区攻坚与精准扶贫战略的顺利实施，实现扶贫综合效益最大化，需要通过制定一系列规则、制度进行管理与约束。首先应加强规划的分类管理。坚持规划管总。无论是重点贫困村、还是深度贫困带，都应制定科学、切合实际、可操作的规划。坚持规划的严肃性，对已经制定的片区攻坚规划、精准扶贫规划、行业扶贫规划、产业扶贫规划等，要实行分类管理，明确责任部门、责任人，并抓好实施，确保规划目标如期实现。其二是完善项目管理办法。降低政策门槛，分类完善专项扶贫、部门扶贫项目管理办法，使贫困地区、贫困群众上得了项目、用得了资金。研究制定社会捐赠扶贫钱物的管理办法，搭建爱心平台，完善激励机制，推动社会扶贫深入持久地开展。探索建立市场主体参与扶贫项目建设的新机制、新办法，通过扶贫产品、激励措施、有关活动等，促其履行扶贫义务。（三）完善资源整合机制推进片区攻坚与精准扶贫，必须跨过“资源整合难”的这道坎，需要上下一心、共同作为。一是上面要“开口子”。对用于贫困地区、贫困群众的项目资金，上级相关业务主管部门要解放思想、减少限制，因地制宜、特困特扶，确保扶贫资源有效传递到最贫困的对象。二是基层要“善作为”。对于能够“拼盘”的资金，坚持集中使用；对于不能“拼盘”的资金，要从项目整合上做文章，坚持“各炒一盘菜、共办一桌席”。三是试点要“敢尝鲜”。要按照有利于贫困地区发展、有利于贫困群众增收脱贫的原则，拓展资源整合平台，创新扶贫试点项目；要善于发挥财政专项扶贫资金的“引子”作用，撬动企业资本、社会资本、金融资本投入扶贫开发，放大扶贫资金使用规模。（四）完善项目监管机制为确保片区攻坚与精准扶贫战略的顺利推进实施，必须建立健全有效的监管机制。一是厘清各级监管权限。在严格落实县审批、市备案、省备查的专项扶贫项目管理权限的同时，明确各级监管责任界线，防止推责诿过。二是瞄准监管重点环节。针对各类项目的特点，列出重点环节和“风险点”清单，加强重点监管。三是加强部门协同监管。项目主管部门要建立项目建设定期协商制度，加强协同配合，组成联合督查组，对项目开展建前、建中、建后督办检查，保证项目按照规定、按期实施到位。四是引入第三方监管。充分发挥审计、纪检、监察等部门的监管作用，加大对项目违规行为责任追究问责。建立项目建设公示公告公开制度，接受社会监督。（五）完善市场引导机制在发挥市场机制对资源配置起“决定性作用”的大背景下，需要政府有所为、有所不为。一是健全市场网络，实行区内外市场对接。通过抢滩头、占码头、设窗口、广撒网、多联手等形式，建立健全全方位、开放性的市场网络；应围绕产业建市场、放宽政策活市场、走出山门扩市场、精品名牌占市场、千军万马闯市场，加快区内产业、区内市场与区外市场对接。二是改善竞争环境，合理配置扶贫资源。引入竞争机制，将扶贫资源优先配置到减贫效果优好的地方；大力培育农民专业合作社、龙头企业、家庭农场等市场主体，全面放宽准入限制，为带动减贫效益明显的各类市场主体提供扶贫资源。（六）完善考核评价机制为把片区攻坚和精准扶贫的各项工作落到实处，需要对现有扶贫考核评价办法修订完善，改进考核评价程序，发挥考核评价效力。一是健全考核评价体系。按照中办25号和省委12号文件要求，对地方党政主要负责同志扶贫工作责任制考核办法进行修订。把贫困人口数量的减少和生活质量的提高作为主要指标，对片区、贫困户等扶贫对象脱贫目标进行分解和细化，形成一套定量为主、分合结合、科学完整、客观公正的考核评价指标体系。二是确保考核评价质量。推行现场考核打分与第三方评价计分相结合的方式，扩大考核评价范围，校正考核评价误差。开发运用信息管理系统，减少考核评价人为因素，保证考核评价质量。三是加强考核结果运用。在考核奖惩兑现上下功夫，将考核结果等次与扶贫资金分配、扶贫试点项目安排，干部选拔、教育培训等直接挂钩，增强考核评价的效力。课题组成员：杨朝中、殷雄飞、夏智主要参考文献：［1］ 中共中央、国务院，中国农村扶贫开发纲（2011-2020年），2011年5月27日。［2］ 中共中央办公厅、国务院办公厅，关于创新机制扎实推进农村扶贫开发的意见，2013年12月18日。［3］ 湖北省委、省政府，关于创新机制扎实推进全省农村扶贫开发工作的实施意见，2014年4月8日。［4］ 湖北省委、省政府，湖北武陵山、大别山、秦巴山、幕阜山4大集中连片特困地区区域发展与扶贫攻坚的指导意见、推进办法，2011-2012年。［5］ 省扶贫办、省发改委，4大片区区域发展与扶贫攻坚实施规划（2011-2020年）。［6］ 湖北省农村扶贫开发纲要（2011-2020年），2011年8月8日。［7］ 湖北省农村扶贫开发“十二五”规划（2011-2015年），2011年9月30日。［8］ 国家统计局，2002-2013年中国农村贫困监测报告，中国统计出版社。

　　
“大数据”时代的精准扶贫
罗光燕东彦

　　摘要：贫困是人类所面临的共同挑战，也是我国经济社会发展中需要面对的重点问题。尽管我国政府在消除贫困方面做出了巨大努力，并取得了显著成效，但我国反贫困形势依然严峻，扶贫工作面临着新的挑战。在新形势下，我国政府于2014年提出了建立精准扶贫工作机制，为新阶段扶贫攻坚工作指明了方向。大数据是继云计算、物联网之后IT产业又一次颠覆性的技术革命，对商业管理、企业经营、政府决策与实施、个人生活等方面都将产生巨大影响。如何利用大数据技术来构建和完善精准扶贫机制，成为一个亟待研究的课题。本文主要探讨大数据及数据挖掘对精准扶贫的必要性，大数据对精准扶贫的作用以及数据挖掘技术在扶贫开发工作中的应用前景。关键词：精准扶贫大数据数据挖掘

　　新一届党中央领导集体高度重视扶贫开发工作，将其作为关乎党和国家政治方向、根本制度和发展道路的大事，提升到新的战略高度，提出了一系列新思想、新部署、新要求。2014年初，中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，提出建立精准扶贫工作机制，为做好新时期扶贫开发工作指明了方向。如何顺应形势变化要求，大力推进精准扶贫，成为摆在各级各部门和扶贫干部面前的一项重大任务。一、精准扶贫的特点和要求随着《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》和《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》的实施，我国扶贫开发模式已从“小扶贫”向“大扶贫”转变，扶贫理念已从“输血”向“造血”转变，扶贫方式已由“漫灌”向“滴灌”的精准扶贫转变。精准扶贫即由国家制定统一的扶贫对象识别办法，各级扶贫机构分级负责，对扶贫对象进行精准识别，实施动态管理，对每个贫困村、贫困户建档立卡，并深入分析致贫原因，逐村逐户制定帮扶措施，集中力量予以扶持，切实做到扶真贫、真扶贫，确保在规定时间内达到精准脱贫。精准扶贫模式要求对贫困对象的精准识别以及识别后的精准帮扶，但这两个方面又是精准扶贫模式在实践中所遭遇的最大难题，同时也是数据挖掘最有优势的地方。（一）精准识别精准识别是实现精准扶贫的首要条件。贫困是一个始终伴随人类社会发展的重大社会问题，存在于人类社会整个进程之中，具有普遍性；同时，贫困又是一个不断演化的概念，不论从外在表现还是内在原因看，贫困都具有多维度特征，涉及到政治、经济、文化、教育等多个层面，具有相当的复杂性。在理论上，国内外学者对识别贫困的探索从未停止过，其研究涉及不同学科、不同思想体系、不同社会制度。国外学者对于贫困的定义也不一致，如C.Oppenheim(1993)认为，贫困不仅体现为物质短缺，同时还体现为社会与情感上的匮乏。世界银行在《1990年世界发展报告》中如下定义贫困：“缺少达到最低生活水准的能力”，并指出衡量生活水准不仅要考虑家庭的收入和人均支出，还要考虑那些属于社会福利的内容。欧共体委员会《向贫困开战的共同体特别行动计划的中期报告》认为：“贫困应该被理解为个人、家庭和人的群体的资源(物质的、文化的和社会的)如此有限以致他们被排除在他们所在的成员国的可以接受的最低限度的生活方式之外。”诺贝尔经济学奖获得者AmartyaSen(2001)认为：“应该把贫困从概念上定义为能力不足而不是收入低下。”国内学者也根据我国的经济状况和贫困现象，对我国贫困识别从理论上进行了研究，并提供了相应思路。童星和林闽钢(1993)在其所著的《我国农村贫困标准线研究》一文中指出：“贫困是经济、社会、文化落后的总称，是由低收入造成的缺乏生活必需的基本物质和服务以及没有发展的机会和手段这样一种生活状况。”汪三贵(1994)认为：“贫困是缺乏生活资料，缺少劳动力再生产的物质条件，或者因收入低而仅能维持相当低的生活水平。”国家统计局(1990)的《中国城市居民贫困问题研究》课题组和《中国农村贫困标准》课题组对贫困的看法基本一致，他们认为：“贫困一般是指物质生活困难，即一个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可接受的最低标准。他们缺乏某些必要的生活资料和服务，生活处于困难境地。”对贫困理论上的认知差异会导致精准识别的实际工作困难。根据邓维杰2014年对四川省79位市(州)县扶贫移民局负责人所做的匿名调查显示，接近90%的一线扶贫系统领导干部对“两项制度衔接”政策本身的评价比较高，但对该政策执行绩效的评价不高，有62.5%的人员认为“两项制度衔接”中“贫困对象没有被瞄准”，25%认为“只制定方案不具体落实”，12.5%的人认为“实际资金投入不足”。可以看出，在实际工作中，精准识别贫困人口的精准度是有所欠缺的。要实现精准识别，首先需要解决一下三个方面的问题。1、扶贫规模目前，我国扶贫人口原则上以国家统计局发布的2013年底全国农村贫困人口规模为基数。各省在建档立卡工作中，贫困人口统计数大于国家发布数的，可在国家发布数基础上上浮10%左右；个别省级统计数与国家发布数差距较大的，上浮比例可适当提高；具体识别规模经省级扶贫开发领导小组研究确定后，由省扶贫办报国务院扶贫办核定。但各级贫困人口数总体上仍由上级政府分配指标，因而可能会与实际情况有所出入。如笔者2014年曾参加（中国.南方）减贫与发展研究院课题组对4省8县的贫困人口进行调查，以云南省龙陵县为例，2014年建档立卡认定（也即上级分配）的贫困人口为49883人，但该县按国家贫困标准普查后的贫困人口高达12.59万人，建档立卡数远不能覆盖所有贫困人口。这不仅会加大基层在确定建档立卡贫困对象时的筛选难度，而且会使得部分本该接受资助的贫困人口因指标限制被排除在外，不利于后续工作的展开。所以，实现精准扶贫首先需要真实地核定扶贫规模。造成我国目前扶贫规模不明确的原因很多，而贫困人口整体数据缺失是其中原因之一。由于缺乏第一手数据，政府职能部门只能从宏观层面估算贫困人口规模，又以行政方式分配各地，这一方式无法适应不同地区贫困程度的差异化，从而形成了如前所述的贫困人口指标和实际数字的巨大差别。贫困状况的不准确，从而就影响精准扶贫和精准脱贫工作。2、贫困标准国际上确定贫困线的方法主要有四种：恩格尔系数法、数学模型法、基本需求法和比例法。目前，我国把收入作为贫困识别的唯一指标，贫困被理解成为一个一维概念，仅指经济上的贫困，依据一个人维持生计所需的最低收入或消费水平即贫困线，作为是否贫困的标准。我国在1985年制定了第一个贫困标准线，以后根据物价指数的变化逐年更新，2010年确定了一个新的贫困线，即农民年人平纯收入在2300元以下者，到2013年按物价水平将贫困线调整为人均纯收入2736元。然后，国家每年把人均纯收入低于当年贫困线的定义为贫困人口。这种完全以收入来确定贫困人口的方式，在当时背景下提出来是正确的，那时的几亿农民都是从一穷二白中齐步走出来，财富占有及消费水平差别不大。但随着经济快速发展，家庭财产性收入的不断增长，恩格尔系数逐年下降，用于医疗、教育、通讯、耐用消费品等方面的支出逐年增加，就出现了千差万别的消费水平。收入是流量，财产是存量，消费是变量，在这种情况下，仅以“收入”论“贫困”，显然存在偏颇，有失公平、公正。以收入为唯一标准瞄准扶贫对象，即使把贫困线和贫困规模定好了，但要把贫困家庭一一找出来，却仍然是一件困难的事情。比如，2736元的收入与2737元的收入怎么区别？为什么前者能成为扶贫对象而后者却不能？这些问题在操作层面很难解决。但是，在目前的扶贫过程中，由于数据的缺失，也只能采取以收入作为识别贫困人口的唯一或最主要的标准，这一做法在新形势下会由于贫困识别的错误而产生社会矛盾，积累社会风险。3、对象识别和瞄准瞄准扶贫对象是扶贫工作的长期追求，但由于诸多因素使得瞄准问题一直悬而未决，难以精确。即使贫困规模和贫困标准能够准确确定，但找出具体贫困人口仍然是一件非常困难的事情。在不同地域、不同时期，贫困人口的总量和个量都是动态的。而且现实中，有些人即使收入较低或没有收入，但财富占有较多，就不应归为“穷人”；有些人即使收入较高，但基本生活消费更高，“上学钱挤占了买米钱”、“看病钱挤占了买菜钱”，温饱问题反而成为问题，这类人群理应归类“穷人”。在贫困地区，“不上学一世穷，上大学立即穷”的悖论和“吃不慌、穿不慌，一场大病全泡汤”的现象屡见不鲜。因此，正确衡量个体的贫困程度，就必须从多个维度来考虑贫困的标准，包括支出、教育、健康、权利等多个维度，并且保持数据的及时性和真实性。在全国的贫困人口数量的基础上，再考察多个维度的识别数据，无疑是PB级的海量数据，只能凭借大数据时代的先机技术才有可能解决对象识别和对象瞄准的问题。（二）精准扶贫识别出贫困对象后，如何实现精准扶贫仍然面临巨大挑战。首先，即使都是贫困，但致贫的原因千差万别，扶贫必须对症下药、有的放矢才能提高扶贫效率。由于贫困原因不一，贫困类型也是各样。匈牙利经济学家J.Kornai(1980)的《短缺经济学》认为，发展中国家特别是高度集中计划管理的发展中国家的贫困，是一种“稀缺中贫困”，与“丰裕中贫困”相区别。Townsend(1993)在《贫困的国际分析》一书中，在传统的绝对贫困与相对贫困两分法基础上，将贫困划分为维持生存、基本需求与相对短缺三个层次。国内也有一些学者对贫困类型进行了富有开拓性的研究。如李实(2001)结合一个家庭的收入与消费状况，将贫困区分为暂时贫困、长期贫困与自愿贫困三种类型。康晓光(1995)认为制度因素、区域因素和个人因素是决定生活质量的主要因素，据此可将贫困划分为制度性贫困、区域性贫困与阶层性贫困三种类型。蔡昉(2003)从历史推演角度对贫困做了另一种划分。他认为，在改革开放前，中国处于整体贫困状态，属“整体贫困”。在改革开放后，由于实行大规模的扶贫政策，贫困人口大幅度减少，但一些“老、少、边、穷”地区由于自然、历史、经济和社会政策等方面的原因，仍处于贫困状态，他将这种贫困定义为“边缘化贫困”。不同的贫苦类型要求不同的扶贫模式。精准扶贫模式所面临的诸多问题，其实质上都是由于千差万别的数据量所造成的。在大数据时代，技术的发展为解决以上问题，实现精准扶贫提供了坚实的数据基础。当前的精准扶贫工作在政策以及各级政府的推动下已经陆续完成了对于贫困户的建档立卡工作，贫困户的信息将整合成为一个全国性的贫困信息数据库。该数据库的建立为利用数据挖掘，实现精准扶贫奠定了坚实的数据基础。如何对于数据库的信息实行动态管理，并深入分析致贫信息是下一阶段的重点工作。伴随着大数据时代兴起并且越来越热门的数据挖掘技术无疑为此提供了一个良好的技术支持。二、大数据的发展和数据挖掘的兴起近年来，随着互联网等现代信息技术迅速发展，各种“海量数据”极速扩张，“大数据”时代悄然而至，其本身所具有的全新理念及应用技术为政府智能服务等带来了独特的发展前景。也为加快推进大扶贫的改进步伐，最终实现精准扶贫提供了新的思路和方法。如果说数据是大数据时代的生产原材料，那么数据挖掘技术就是大数据时代的生产工具，数据挖掘是对信息时代所产生的海量数据的挖掘和分析，从而快速地获取有价值信息的技术和应用。所谓的数据挖掘(DataMining)指的就是从大量的、模糊的、不完全的、随机的数据集合中提取人们感兴趣的知识和信息，这些信息一般都是人们事先不知道，但又有潜在作用。从本质上来说，数据挖掘是在对数据全面了解认识的基础之上进行的一次升华，是对数据的抽象和概括。如果把数据比作矿产资源，那么数据挖掘就是从矿产中提取矿石的过程。与经过数据挖掘之后的数据信息相比，原始的数据信息可以是结构化的，数据库中的数据，也可以是半结构化的，如文本、图像数据。从原始数据中发现知识的方法可以是数学方法也可以是演绎、归纳法。被发现的知识可以用来进行信息管理、查询优化、决策支持等。而数据挖掘是对这一过程的一个综合性应用，因此数据挖掘是一门交叉学科，涉及到了机器学习、模式识别、归纳推理、统计学、数据库、高性能计算等多个领域。数据挖掘又称数据库中的知识发现，是目前人工智能和数据库领域研究的热点问题。数据挖掘能从全国的贫困信息数据库的大量数据中揭示出隐含的、先前未知的并有潜在价值的信息，实现对贫困人口的精准识别和对扶贫模式的效率判定。三、数据挖掘的基本方法以及应用前景数据挖掘需要一个建模的过程，选取所需的大量数据，然后利用各种数理模型对这些大数据进行整理和分析，来有效地帮助决策者了解不同的对象，以及它们的特征，并据此来了解研究对象的行为方式、形成原因等，并预测不同政策的作用效果。直观地说，数据挖掘是从大数据中找出决策者所需的一种方法。这些大量的数据之中必然隐藏着一种规律性的东西，要想找到这种规律，就得经过数据挖掘过程并对数据进行建模，利用所建的模型将这种关联性、规律性从数据中找出来。由此可见，数据挖掘和统计的关系十分密切，数据挖掘过程中经常会用到统计分析的一些方法，除此之外，还会利用到联机分析与处理系统、专家系统及模式识别系统等科学方法。数据挖掘实际应用功能可分为三大类六分项来说明：分类和聚类属于分类区隔类；回归和时间序列属于推算预测类；关联规则和序列则属于序列规则类。主要侧重解决四类问题：分类、聚类、关联、预测。（一）分类。分类是根据一些变量的数值做计算，再依照结果作分类。我们会用一些根据历史经验已经分类好的数据来研究它们的特征，然后再根据这些特征对其他未经分类或是新的数据做预测。这些我们用来寻找特征的已分类数据可能是来自我们的现有的客户数据，或是将一个完整数据库做部份取样，再经由实际的运作来测试。譬如利用一个大型数据库的部份取样来建立一个分类模型，再利用这个模型来对数据库的其它数据或是新的数据作分类预测。（二）聚类。聚类是用在将数据分群，其目的在于将群间的差异找出来，同时也将群内成员的相似性找出来。聚类问题容易与分类问题混淆，主要是语言表达的原因，因为我们常说这样的话：“根据客户的消费行为，我们把客户分成三个类，第一个类的主要特征是……”，实际上这是一个聚类问题，但是在表达上容易让我们误解为这是个分类问题。分类问题与聚类问题是有本质区别的：分类问题是预测一个未知类别的用户属于哪个类别（相当于做单选题），而聚类问题是根据选定的指标，对一群用户进行划分（相当于做开放式的论述题）。聚类问题在商业案例中也是一个非常常见的，例如需要选择若干个指标（如价值、成本、使用的产品等）对已有的用户群进行划分：特征相似的用户聚为一类，特征不同的用户分属于不同的类。（三）关联。关联分析是要找出在某一事件或是数据中会同时出现的东西。例如，如果A是某一事件的一种选择，则B也出现在该事件中的机率有多少。最经典的例子就是沃尔玛尿布和啤酒的例子，沃尔玛利用数据挖掘工具对这些数据进行分析和挖掘。一个令人惊奇和意外的结果出现了：跟尿不湿一起购买最多的商品竟是啤酒！这是数据挖掘技术对历史数据进行分析的结果，反映的是数据的内在规律。（四）预测。预测是使用一系列的现有数值来预测一个连续数值的可能值。若将范围扩大亦可利用罗吉斯回归来预测类别变量，特别在广泛运用现代分析技术如类神经网络或决策树理论等分析工具，推估预测的模式已不再止于传统线性的局限，在预测的功能上大大增加了选择工具的弹性与应用范围的广度。时间序列预测与回归功能类似，只是用它现有的数值来预测未来的数值。两者最大差异在于时间序列所分析的数值都与时间有关。时间序列预测的工具可以处理有关时间的一些特性，譬如时间的周期性、阶层性、季节性以及其它的一些特别因素（如过去与未来的关联性）。序列与分析关联规则关系很密切，所不同的是序列分析中事件的相关是以时间因素来作区分。如果在研究的问题中，一个用户购买的所有产品假定是同时一次性购买的，分析的重点就是所有用户购买的产品之间关联性；如果假定一个用户购买的产品的时间是不同的，而且分析时需要突出时间先后的关联，如先买了什么，后买什么？那么这类问题称之为序列问题，它是关联问题的一种特殊情况。从某种意义上来说，序列问题也可以按照关联问题来操作。数据挖掘在各领域的应用非常广泛，只要该行业拥有具分析价值与需求的数据仓储或数据库，皆可利用数据挖掘工具进行有目的的挖掘分析。一般较常见的应用案例多发生在市场营销、金融投资、零售业、电子商务、医疗等，尤其在精准营销领域发挥着愈加明显的作用。?由于管理信息系统和POS系统在商业尤其是零售业内的普遍使用，特别是条形码技术的使用，从而可以收集到大量关于用户购买情况的数据，并且数据量在不断激增。对市场营销来说，通过数据分析了解客户购物行为的一些特征，对提高竞争力及促进销售是大有帮助的。利用数据挖掘技术通过对用户数据的分析，可以得到关于顾客购买取向和兴趣的信息，从而为商业决策提供了可靠的依据。数据库数据挖掘在营销业上的应用可分为两类：数据库营销和货篮分析。数据库营销的任务是通过交互式查询、数据分割和模型预测等方法来选择潜在的顾客以便向它们推销产品，通过对已有的顾客数据的分析，可以将用户分为不同级别，级别越高，其购买的可能性就越大。为进行营销分析，首先必须将已有的用户信息进行手工分类，分类的依据可以由专家根据用户的实际表现给出，这样得到用户数据后，由数据挖掘进行学习将用户进行分类的模式，这样当一个新用户到来时，可以有已经学习后的系统给出其购买可能性的预测结果，从而可以根据结果有针对性地对顾客进行推销。货篮分析是分析市场销售数据（如POS数据库）以识别顾客的购买行为模式，例如：如果A商品被选购，那么B商品被购买的可能性为95%，从而帮助确定商店货架的布局排放以促销某些商品，并且对进货的选择和搭配上也更有目的性。四、数据挖掘在精准扶贫方面的应用目前，全国性的建档立卡数据库仅实现了数据录入、查询和统计、个别地方的粗浅分析等较低层次的功能，还未深入地去发现数据中存在的大量有用信息，更无法进一步通过数据分析发现更高的价值。如果对这些数据进行系统地、深入地分析，探寻其数据模式及特征，就能准确识别贫困人口并进而发现某个扶贫对象的致贫原因，专业人员就可以预测到未来可能发生的变化趋势。其实，这就像企业的日常管理办法，一个村委会就像是一个企业，村委会管辖的村民小组就像一个个车间，村民小组长就像是班长，所要帮扶的贫困户就像车间里的员工。通过利用数据挖掘，他们为每户贫困户制定可量化、看得见、落实得了的具体措施。要做到精准扶贫，关键在于运用数据挖掘手段，分析数据，并运用管理看板工具进行跟踪。而与精准扶贫处理贫困户信息最为密切相关的是分类、聚类、关联规则的分析。首先是分类的运用。这里举一个简单例子，就说一种很特殊的分类，即“二分”问题。显而易见，“二分”问题意味着预测的分类结果只有两类：如是/否；好/坏；高/低等。这类问题也称为0/1问题。之所以说它很特殊，主要是因为解决这类问题时，我们只需关注预测属于其中一类的概率即可，因为两个类的概率可以互相推导。如预测X=1的概率为P(X=1），那么X=0的概率P(X=0)=1-P(X=1）。解决这类问题的一个大前提就是通过历史数据的收集，已经明确知道了某些用户的分类结果，如已经收集到了10000个贫困户的分类结果，其中7000个是属于“1”这类，3000个属于“0”这类。伴随着收集到分类结果的同时，还收集了这10000个用户的若干特征（指标、变量）。这样的数据集一般在数据挖掘中被称为训练集，顾名思义，分类预测的规则就是通过这个数据集训练出来的。训练的大概思路是这样的：对所有已经收集到的特征/变量分别进行分析，寻找与目标0/1变量相关的特征/变量，然后归纳出P(X=1）与筛选出来的相关特征/变量之间的关系。在实现分类的时候适用的算法最常用的有C4.5算法，是机器学习算法中的一种分类决策树算法，其核心算法是ID3算法。C4.5算法继承了ID3算法的优点，并在以下几方面对ID3算法进行了改进：①用信息增益率来选择属性，克服了用信息增益选择属性时偏向选择取值多的属性的不足；②树构造过程中进行剪枝；③能够完成对连续属性的离散化处理；④能够对不完整数据进行处理。利用分类算法，能够较准确的对贫困人口进行分类和识别，并且总结归纳出各地区贫困人口的不同特征，为精准扶贫提供决策依据。其次是聚类的应用。最常用的是K-Means算法：k-meansalgorithm算法是一个聚类算法，把n的对象根据他们的属性分为k个分割（k<n）。它与处理混合正态分布的最大期望算法比较相似，因为他们都试图找到数据中自然聚类的中心。它假设对象属性来自于空间向量，并且目标是使各个群组内部的误差总和最小。在精准扶贫的过程中，可以利用聚类算法将贫困户细分，这也是在进行产业扶持（宜农则农，宜工则工，宜商则商）之前的一个准备。在数据库中挑选若干指标把贫困户聚为若干个组，组内特征相似、组间特征差异明显。同类贫困对象适用同种扶贫政策，在一定程度上减少决策成本等。然后是关联规则的应用。关联分析有三个非常重要的概念，那就是“三度”：支持度、可信度、提升度。假设有10000个人购买了产品，其中购买A产品的人是1000个，购买B产品的人是2000个，AB同时购买的人是800个。支持度指的是关联的产品（假定A产品和B产品关联）同时购买的人数占总人数的比例，即800/10000=8%，有8%的用户同时购买了A和B两个产品；可信度指的是在购买了一个产品之后购买另外一个产品的可能性，例如购买了A产品之后购买B产品的可信度=800/1000=80%，即80%的用户在购买了A产品之后会购买B产品；提升度就是在购买A产品这个条件下购买B产品的可能性与没有这个条件下购买B产品的可能性之比，没有任何条件下购买B产品可能性=2000/10000=20%，那么提升度=80%/20%=4。根据这三个概念，我们可以来分析贫困对象指标之间的关联，深度分析致贫原因，分析贫困对象共同的指标之间有什么联系，在完成哪个指标的改善之后可以完成脱贫。关联规则的适用算法中较适用的是Apriori算法，Apriori算法是一种最有影响的挖掘布尔关联规则频繁项集的算法。其核心是基于两阶段频集思想的递推算法。该关联规则在分类上属于单维、单层、布尔关联规则。在这里，所有支持度大于最小支持度的项集称为频繁项集，简称频集。
五、结论大数据时代的来临，为创新扶贫开发方式提供了新的理念和技术支持，要积极利用大数据带来的快速、便捷和高效来加快推进连片特困地区扶贫攻坚与精准扶贫工作；同时也对扶贫人员的素质提出了新的更高的要求，政府必须优化整合扶贫资源，培训高素质人才，实现精准扶贫，确保扶贫到村到户到人；运用全社会的力量全方位提高贫困人群的生活水平和质量，最终消除贫困，实现共同富裕。目前，扶贫开发进入新阶段，数据和其背后所蕴含的信息是推进扶贫开发工作重要的支撑。虽然我们已经进行过几次全国范围内的建档立卡，但数据不准、更新不及时、不能满足新时期扶贫开发的需要，不能适应精准扶贫的新要求。中国现阶段针对全国范围内扶贫对象的建档立卡工作，贫困户、贫困村和国家扶贫开发工作重点县、片区县统一作为扶贫对象，其相关信息将全部录入全国扶贫信息网络系统。扶贫对象识别和制定有针对性的帮扶措施是这次建档立卡最重要的两项工作，而每年的动态调整则更需细心和恒心。真实、有价值的数据是这个系统的生命。只有在此基础上，才能进行科学精准的统计与分析工作，才能成为扶贫工作决策的依据。“数据海量、信息缺乏”是在数据大集中之后面临的尴尬问题。作者：罗光系华中科技大学管理学院财政金融系副主任、副教授
燕东彦系华中科技大学管理学院研究生部分参考文献：［1］ Harvey Leibenstein. Econonomic Backwardness and Economic Growth ［M］. John Wiley & Sons, Inc., 1957.［2］ Ragnar Nurkse. Problems of Capital Formation in Underdeveloped Countries ［M］. New York: Oxford University Presss, 1953.［3］ Sabina Alkire and James Foster. Counting and Multidimensional Poverty Measurement［J］. Journal of Public Economics, 2011, 95 (7-8): 476-487.［4］ 邓维杰.精准扶贫的难点、对策与路径选择.农村经济［J］.2014,06：78-81［5］ 国家统计局农村社会经济调查司.2008年中国农村贫困监测报告.中国统计出版社,2008.［6］ 国务院扶贫开发领导小组办公室.中国农村扶贫开发概要［M］.北京:中国财政经济出版社,2003［7］ 侯石安.财政支农专项资金使用效益评价的方法与指标体系的设计［J］.开发研究,2001(3):46-50.［8］ 黄爱军，朱奎.美国扶贫艰困的主要特点及启示［J］.江西农村经济，2010,08：68-70［9］ 汪三贵.贫困问题与经济发展政策［M］.北京:农村读物出版社,1994.［10］ 杨朝中.构建精准扶贫体制机制.政策［J］.2014,05：53-55

　　“大数据”是什么？

　　一、大数据与云计算（一）大数据概念大数据指的是所涉及的资料量巨大到无法透过目前主流软件工具在合理时间内达到撷取、管理、处理、并整理成为帮助企业及其他各个方面经营决策更积极目的的资讯。大数据是由数量巨大、结构复杂、类型众多数据构成的数据集合，是基于云计算的数据处理与应用模式，通过数据的整合共享、交叉复用，形成的智力资源和知识服务能力。大数据有四个特点：第一，数据体量巨大。从TB级别，跃升到PB级别。第二，数据类型繁多。如网络日志、视频、图片、地理位置信息等。第三，价值密度低。以视频为例，在连续不间断监控过程中，可能有用的数据仅仅有一两秒。第四，处理速度快。业界将其归纳为4个“V”——Volume（大量）、Variety（多样）、Value（价值）、Velocity（高速）。（二）大数据与云计算大数据常和云计算联系在一起，因为实时的大型数据集分析需要、分布式处理框架来向数十、数百或甚至数万的电脑分配工作。可以说，云计算充当了工业革命时期的发动机的角色，而大数据则是电。云计算提供基础架构平台，大数据应用运行在这个平台上。业内是这么形容两者的关系：没有大数据的信息积淀，云计算的计算能力再强大，也难以找到用武之地；没有云计算的处理能力，大数据的信息积淀再丰富，也终究只是镜花水月。云计算和大数据之间结合后，可以提供更多基于海量业务数据的创新型服务；通过云计算技术的不断发展降低大数据业务的创新成本。二、大数据时代已经到来最早提出“大数据”时代到来的机构是美国的麦肯锡咨询公司。麦肯锡在研究报告中指出，数据已经渗透到每一个行业和业务职能领域，逐渐成为重要的生产因素，而人们对于海量数据的运用将预示着新一波生产率增长和消费者盈余浪潮的到来。麦肯锡的报告发布后，大数据迅速成为了计算机行业争相传诵的热门概念，也引起了金融界的高度关注。随着互联网技术的不断发展，数据本身就成了一种资产，这在业界已经形成共识。云计算为数据资产提供了保管、访问的场所和渠道，如何盘活数据资产，使其为国家治理、企业决策乃至个人生活服务，则是大数据的核心议题，也是云计算内在的灵魂和必然的升级方向。美国著名未来学家阿尔文·托夫勒在1980年出版的《第三次浪潮》一书中，将大数据热情地赞颂为“第三次浪潮的华彩乐章”。大数据已成为互联网信息技术行业的流行词汇，是从2009年开始。美国互联网数据中心指出，互联网上的数据每年将增长50%，每两年翻一番，世界上90%以上的数据是最近几年才产生的。此外，数据并非单纯指人们在互联网上发布的信息，全世界的工业设备、汽车、电表上有着无数的数码传感器，随时测量和传递着有关位置、运动、震动、温度、湿度乃至空气中化学物质的变化，天天产生着海量的数据信息。2013年5月10日，阿里巴巴集团董事局主席马云在淘宝十周年庆典晚会上发表演讲，马云说，大家还没搞清PC时代的时候，移动互联网来了，还没搞清移动互联网的时候，大数据时代来了。大数据时代的来临，将在众多领域掀起变革的巨浪。大数据的核心在于为客户挖掘数据中蕴藏的价值，而不是软硬件的堆砌。针对不同领域的大数据应用模式、商业模式研究将是大数据产业健康发展的关键。大数据是互联网发展到现今阶段的一种表象或特征，在以云计算为代表的技术创新大幕的衬托下，这些原本很难收集和使用的数据开始容易被利用起来，通过各行各业的不断创新，大数据逐步为人类创造无穷的价值。三、怎样认知大数据？想要系统地认知大数据，需要从理论、技术、实践三个层面来展开。如下图：
大数据描述图

　　这个构图反映的是，理论是认知的必经途径，也是被广泛认同和传播的基线；技术是大数据价值体现的手段和前进的基石；实践是大数据的最终价值体现。在这里，其理论层面和技术层面就不需展开，主要将与我们关系最为密切的实践层面作一选择性归纳。（一）大数据的价值大数据在投资者眼里就是金光闪闪的资产。比如，Facebook上市时，评估机构评定的有效资产中大部分都是其社交网站上的数据。如果把大数据比作一种产业，这种产业实现盈利的关键在于，提高对数据的“加工能力”，通过“加工”实现数据的“增值”，为企业带来盈利和声誉。在现在和未来，“加工”了的大数据可以帮助政府实现市场经济调控、公共卫生安全防范、灾难预警、扶贫帮困、社会舆论监督；帮助城市预防犯罪，实现智慧交通，提升紧急应急能力；帮助医疗机构建立患者的疾病风险跟踪机制，帮助医药企业提升药品的临床使用效果，帮助艾滋病研究机构为患者提供定制的药物；帮助航空公司节省运营成本，帮助电信企业实现售后服务质量提升，帮助保险企业识别欺诈骗保行为，帮助快递公司监测分析运输车辆的故障险情以提前预警维修，帮助电力公司有效识别预警即将发生故障的设备；帮助电商公司向用户推荐商品和服务，帮助旅游网站为旅游者提供心仪的旅游路线，帮助二手市场的买卖双方找到最合适的交易目标，帮助用户找到最合适的商品购买时期、商家和最优惠价格；帮助企业提升营销的针对性，降低物流和库存成本，减少投资风险，以及帮助企业提升广告投放精准度；帮助娱乐行业预测歌手，歌曲，电影、电视剧的受欢迎程度，并为投资者分析评估拍一部电影需要投入多少钱才最合适，否则就有可能收不回成本；帮助社交网站提供更准确的好友推荐，为用户提供更精准的企业招聘信息，向用户推荐可能喜欢的游戏以及适合购买的商品。这些还远远不够，未来大数据的身影会无处不在，只要发展脚步在继续，因大数据而产生的变革浪潮将很快淹没地球的每一个角落。未来的大数据除了将更好的解决社会问题、商业营销问题、科学技术问题，还有一个可预见的趋势就是以人为本的大数据方针。人才是地球的主宰，大部分的数据都与人类有关，要通过大数据解决人的问题。比如，建立个人的数据中心，将每个人的日常生活习惯，身体体征，社会网络，知识能力，爱好性情，疾病嗜好，情绪波动……换言之，就是记录一个人从出生那一刻起的每一分每一秒，将除了思维外的一切信息都储存下来，这些数据可以被充分的利用：医疗机构将实时的监测用户的身体健康状况；教育机构更有针对的制定用户喜欢的教育培训计划；服务行业为用户提供即时健康的符合用户生活习惯的食物和其它服务；社交网络能为你提供合适的交友对象，并为志同道合的人群组织各种聚会活动；政府能在用户的心理健康出现问题时有效的干预，防范自杀及刑事案件的发生；金融机构能帮助用户进行有效的理财管理，为用户的资金提供更有效的使用建议和规划；道路交通、汽车租赁及运输行业可以为用户提供更合适的出行线路和路途服务安排；等等。（二）政府的大数据奥巴马政府曾宣布投资2亿美元拉动大数据相关产业发展，将“大数据战略”上升为国家意志。奥巴马政府将数据定义为“未来的新石油”，并表示一个国家拥有数据的规模、活性及解释运用的能力将成为综合国力的重要组成部分，未来，对数据的占有和控制甚至将成为陆权、海权、空权之外的另一种国家核心资产。在我国，政府各个部门都握有构成社会基础的原始数据，比如，气象数据、金融数据、信用数据、电力数据、煤气数据、自来水数据、道路交通数据、客运数据、安全刑事案件数据、住房数据、海关数据、出入境数据、旅游数据、医疗数据、教育数据、环保数据、民政救济、扶贫开发，等等。这些数据在每个政府部门里面看起来是单一的、静态的。但是，如果政府可以将这些数据关联起来，并对这些数据进行有效的关联分析和统一管理，这些数据必定将获得新生，其价值是无法估量的。具体来说，现在城市都在走向智能和智慧，比如，智能电网、智慧交通、智慧医疗、智慧环保、智慧城市，这些都依托于大数据，可以说大数据是智慧的核心能源。在城市规划方面，通过对城市地理、气象等自然信息和经济、社会、文化、人口等人文社会信息的挖掘，可以为城市规划提供决策，强化城市管理服务的科学性和前瞻性。在交通管理方面，通过对道路交通信息的实时挖掘，能有效缓解交通拥堵，并快速响应突发状况，为城市交通的良性运转提供科学的决策依据。在舆情监控方面，通过网络关键词搜索及语义智能分析，能提高舆情分析的及时性、全面性，全面掌握社情民意，提高公共服务能力，应对网络突发的公共事件，打击违法犯罪。在安防与防灾领域，通过大数据的挖掘，可以及时发现人为或自然灾害、恐怖事件，提高应急处理能力和安全防范能力。（三）企业的大数据企业的CXO们最关注的还是报表曲线的背后能有怎样的信息，他该做怎样的决策，其实这一切都需要通过数据来传递和支撑。在理想的世界中，大数据是巨大的杠杆，可以改变公司的影响力，带来竞争差异、节省金钱、增加利润、愉悦买家、奖赏忠诚用户、将潜在客户转化为客户、增加吸引力、打败竞争对手、开拓用户群并创造市场。对于企业的大数据，还有一种预测：随着数据逐渐成为企业的一种资产，数据产业会向传统企业的供应链模式发展，最终形成“数据供应链”。对于提供大数据服务的企业来说，他们等待的是合作机会，就像微软史密斯所说：“给我提供一些数据，我就能做一些改变。如果给我提供所有数据，我就能拯救世界。”然而，一直做企业服务的巨头将优势不在，不得不眼看新兴互联网企业加入战局，开启残酷竞争模式。在互联网巨头的带动下，传统IT巨头的客户普遍开始从事电子商务业务，正是由于客户进入了互联网，所以传统IT巨头们不情愿地被拖入了互联网领域。如果他们不进入互联网，他们业务必将萎缩。在进入互联网后，他们又必须将云技术、大数据等互联网最具有优势的技术通过封装，打造成自己的产品再提供给企业。（四）个人的大数据个人的大数据简单来说，就是与个人相关联的各种有价值数据信息被有效采集后，可由本人授权提供第三方进行处理和使用，并获得第三方提供的数据服务。举例来说，在未来，每个用户可以在互联网上注册个人的数据中心，以存储个人的大数据信息。用户可确定哪些个人数据可被采集，并通过可穿戴设备或植入芯片等感知技术来采集捕获个人的大数据。比如，牙齿监控数据、心率数据、体温数据、视力数据、记忆能力、地理位置信息、社会关系数据、运动数据、饮食数据、购物数据，等等。用户可以将其中的牙齿监测数据授权给XX牙科诊所使用，由他们监控和使用这些数据，进而为你制定有效的牙齿防治和维护计划；也可以将个人的运动数据授权提供给某运动健身机构，由他们监测自己的身体运动机能，并有针对的制定和调整个人的运动计划；还可以将个人的消费数据授权给金融理财机构，由他们帮你制定合理的理财计划并对收益进行预测。当然，其中有一部分个人数据是无需个人授权即可提供给国家相关部门进行实时监控的，比如罪案预防监控中心可以实时的监控本地区每个人的情绪和心理状态，以预防自杀和犯罪的发生，等等。（资料来源：“互联网数据资讯中心”等网站，本刊摘编）