扶贫盲点调查：那些“未戴帽”的贫困村

          在重庆武陵山区、大巴山区，有不少村庄贫困程度与贫困村相似，甚至更落后，却未戴上“贫困帽”，基层习惯称其为“发展滞后村”。与贫困村能享受政府扶贫开发政策不同，“发展滞后村”因未被纳入扶贫规划，政府投入有限，成为扶贫盲点。

　　在各地，政府财政专项扶贫及各部门配套资金，是偏远农村发展的重要支撑。“发展滞后村”与贫困村之间扶贫待遇差距大：贫困村整村脱贫发展，可获得政府600万元以上最高2000万元左右的资金扶持;作为配套政策，扶贫、农业、水利等政府部门的农村道路、异地搬迁、农业综合开发等项目也优先安排给贫困村。“发展滞后村”则因未被纳入扶贫开发规划，政府扶持很有限，有的村多年都难获得一个扶持项目。

　　地处武陵山区的重庆黔江区220个行政村中，有80个贫困村，另外还有约50个“发展滞后村”与现有贫困村相差不大，甚至还要落后。沙坝乡木良村就是一个典型的“发展滞后村”，全村1700多农民大多生活在高山峡谷地带，人均耕地仅1亩多，土质瘠薄，村民收入排名全乡末位。

　　“在沙坝乡下辖的7个村中，有三台、万庆等3个贫困村。木良村虽不是贫困村，但公认基础设施最差、产业发展最弱。”村支部书记刘谋军说，由于没有政府帮扶，村里公路全靠农民自筹资金，投工投劳修建，路宽不到2米，“晴天路飞沙、雨天一锅粥”。“吃水难”也一直没解决，夏季伏旱或冬腊月时，只要天晴超过20天，农民就得上山到处找水吃。有的人挑水来回要走五六公里，花2个多小时。

　　“与其他贫困村相比，我们村贫困程度更深，想要发展没政策，脱贫致富缺资金。”木良村村民何洪杰说，在相邻的贫困村万庆村，政府通过异地扶贫搬迁政策，每户补助1万多元，超过1/4村民已从高山搬到平坝集中居住，建起了宽敞、漂亮的农民新村。而木良村村民就没法享受这个好政策，不少人常年住在高山险坡上，想搬也搬不下来。

　　重庆丰都县树人镇大脚楼村也是县里60多个“发展滞后村”中的一个，2011年农民人均纯收入低于周边3个贫困村。“最近几年，政府扶贫力度不断增强，镇里贫困村能获得六七百万元帮扶资金，改善了农村道路、饮水条件，还发展起柑橘、猕猴桃等农业项目。相比之下，我们村每年只有8000元基本运行经费，村支两委运行都困难，哪有钱改善环境、帮助农民增收呢?”村党支部书记刘从华说。

　　作为国家级连片特困地区，武陵山区、大巴山区“发展滞后村”大多自然条件恶劣、基础设施落后、农民收入低、产业发展弱。但为什么这些村就没能戴上“贫困帽”，纳入政府扶贫开发规划中呢?

　　半月谈记者先后走访重庆石柱、丰都、黔江、彭水等多个区县扶贫部门和乡镇发现，其中的症结在于，受政府扶贫财力限制，贫困村额定数量有限。重庆目前2000个贫困村的数量是在“十一五”期间确定的，当时重庆年均财政扶贫资金只有5亿元左右。按照国家对每个贫困村给予40万元到60万元专项资金扶持的要求，全市只能满足2000个贫困村得到扶持，在“僧多粥少”，政府扶贫投入有限的情况下，一些村难以被纳入贫困村序列。

　　近年来，“发展滞后村”与贫困村之间待遇差距有拉大的趋势：贫困村脱贫发展，可以获得资金扶持;高山移民搬迁、危旧房改造、农村饮水、道路工程等惠民项目也优先安排给贫困村，不少“发展滞后村”群众感觉不公平。

　　在重庆彭水、巫溪、石柱等地，不少“发展滞后村”贫困程度依然很深，不少村庄行路难、饮水难、就医难。由于贫困，一些群众还住在漏雨、透风的木头房子里，有的家庭过冬只靠一床破旧棉被、一个火炉。

　 　扶贫导向被政绩压力异化，政策难显公平

　　记者采访时也发现，个别地方基层政府政绩压力异化了扶贫政策的导向。一些乡镇干部坦言，市、区县两级每年都要考核基层扶贫工作，没完成任务要扣分。有的“发展滞后村”即使花了钱，也脱不了贫，这就会影响政绩考核。如此一来，基层政府便没有把这些村纳入帮扶范围的积极性了。

　　一些基层干部说，现在上级政府加大扶贫力度，帮扶资金投入到一个村，资金量看似不小，但这些钱要分配到基本农田建设、基础产业发展、村道公路、人畜饮水、村公共卫生服务中心、广播电视电话、农房建设等10大类20多项考核项目中，资金使用就显得捉襟见肘。一些“发展滞后村”自然条件非常恶劣，贫困程度很深，有的地方修路每公里造价要40万元以上，600多万元资金可能连通路的问题都难以解决，更别说发展公共服务、打造农业产业、提高农民收入了。

　　采访中，重庆各级扶贫干部认为，扶贫“盲点”并非重庆一地独有，在中西部不少落后地区，受各种因素影响，也存在类似问题。随着国家到村、到户扶贫政策力度不断增强，贫困村脱贫致富的发展条件和政策环境越来越好，与之相比，扶贫政策长期难以覆盖这些“发展滞后村”，使这些地区缺少必要支持，发展受限，扩大了农村内部差距，也使得部分群众认为政府政策不公平。

　　扶贫盲点的长期存在，直接引发两个问题：一是“发展滞后村”难以获得政府扶贫资源，发展主要靠自我积累，贫困面貌长期难以改变。二是由于政府扶贫资源投入主要以行政村为单位，扶贫覆盖面较小，难以形成区域发展合力。这已成为中西部偏远农村发展的一大短板。

　　在不少基层干部看来，要消除扶贫盲点，关键还在于创新扶贫机制，扩大扶贫资源覆盖面和可及性。近年来，重庆尝试通过打破地域限制，将相邻贫困村、“发展滞后村”结成小片区扶贫开发带，打捆使用资金、政策，为扫除扶贫盲点作出有益探索。

　　重庆选择以市内贫困人口最多、贫困发生率最高、扶贫开发难度最大的18个国家级扶贫开发重点区县，把“资源相近、地理相邻”的村社或乡镇结成小连片开发地区。在小片区扶贫开发中，重庆明确要求，政府相关帮扶政策要从简单经济扶贫向综合性扶贫转变，通过教育、卫生、低保、人才培训等各项事业的发展，缩小发展差距，提高贫困群众的幸福指数。

　　重庆在小片区内制定基础设施建设、社会事业发展、产业发展、生态环境保护等目标，促进区域内外要素流动，协调区域内资源、人口关系，同时借助外力如资本、技术等推动资源配置效率的提高，促进小片区发展。在每个小片区开发区域内，政府投入财政扶贫专项资金1200万元，带动整合各类投入1亿元以上，立足整合贫困村和扶贫“空白村”资源禀赋和传统优势，改善农村基本生活条件，并促进社会事业发展。

　　在重庆涪陵区，区里选择最贫困的木渝山地区开展小片区扶贫，规划面积达到700多平方公里，覆盖13个乡镇，其中有60个贫困村，30个“发展滞后村”也在小片区开发范围内。

　　涪陵区扶贫办主任王兴勇说，在小片区基础设施建设中，区里整合资金，打通了片区内300公里村间连接路，使片区农村形成了完整路网，大大缓解群众行路难、商品流通难的问题;与以往分散建设小型水利设施不同，区里还专门建设了一座蓄水量达到1600万立方米的水库，并完善输水管网，覆盖人口达到10万人，使片区内70%以上的农村人口都能一次性解决饮水、灌溉问题。目前，木渝山片区在基础设施、产业发展、农民收入水平等方面与涪陵其他地区的差距明显缩小。

　　在产业发展过程中，小片区扶贫也起到放大效应。武隆县白马山小片区，结合自身特色气候、土地资源，发展3000多亩高山优质茶叶基地，带动当地群众近千人，平均每亩增收约5000元。

　　在涪陵木渝山片区，重庆栋福生态农业有限公司就在片区内龙安、麻磊、齐心等相邻村社规模流转了4000多亩土地种植蔬菜。公司总经理张建平说：“现在政府农业配套扶持政策以片区为单位，打破了村社地域限制，土地能够得到大规模整治，水利、田间道路等配套设施也得以完善，农业生产的规模集约效应开始显现。”（半月谈记者 李松）