扶贫开发需从人、业、地三个维度协同推进
吉首大学、国务院扶贫办扶贫宣传教育中心、社会科学文献出版社今天共同发布《连片特困区蓝皮书：中国连片特困区发展报告（2016~2017）》。报告认为，在“人地关系地域系统”视角下，连片特困区的贫困是人（贫困主体）、业（生计活动）、地（自然和社会环境）及其耦合关系的综合贫困，因而，连片特困区的扶贫开发必然要面向人、业、地维度三管齐下、协同推进。
报告指出，当前的扶贫开发政策与精准扶贫实践多关注面向人、业、地各维度的靶向干预，较少实施协同推进的系统性干预，整体上制约了扶贫开发政策实施与精准扶贫实践的成效，这需要在“十三五”后期进一步优化，变“碎片化扶贫”为“系统化扶贫”，即坚持精准扶贫与区域整体开发有机结合，区域整体开发以精准扶贫为目的，精准扶贫、精准脱贫以区域整体开发为保障，做到统筹考虑、协同推进。
连片特困区的贫困是一种复杂的综合贫困
报告指出，连片特困区的贫困具有共性，一是贫困程度较深、脱贫难度很大；二是致贫原因多样，如因病、因学、因灾害等致贫；三是贫困要素多元，既有主体性要素人的贫困，也中介性要素业的贫困，还有情境性要素地贫困，更有人、业、地不协调导致的贫困。连片特困区的贫困是一种复杂的综合贫困。从人的角度看，贫困表现为贫困主体的生计资本不足、可行能力低下，无法适应时代发展自谋生计或适应新的岗位要求；从业的角度看，贫困表现为产业的脆弱性强和包容性低，难以提供数量多、门槛低的就业岗位，制约了收入来源；从地的角度来看，地理资本不足和社会排斥严重为贫困提供了“土壤”和“情境”。与此同时，人、业、地三个维度上的贫困往往相互交织、深度耦合，使贫困呈现出不同的“个性”甚至形成贫困陷阱。
我国14个集中连片特困区虽然在具体贫困表现和特征上存在差异，但又都在不同程度上陷入了贫困陷阱，地的贫困仍然是持续减贫和自我发展的瓶颈，急需打破。随着精准扶贫方略的推进，面向贫困个体、家庭、贫困村的扶贫举措得以有效实施，微观层面的减贫成效显著，不过，在地的贫困没有发生实质性变化的情形下，人、业维度的减贫能否持续或在外在帮扶退出后依然缩小与其他地区的差距却令人存疑。事实上，近年来各连片特困区在扶贫实践中强力推进“精准扶贫”时，对片区规划中的区域发展、连片开发部分则有所疏忽，特别是在扶贫与发展的跨区域协作方面进展缓慢，远没有发挥出将连片特困区作为一个整体区域进行资源、空间秩序和产业布局优化整合等所能产生的减贫与发展效应。
精准扶贫离不开区域性连片开发
报告指出，精准扶贫方略是一个体系，核心内容是运用“六个精准”来解决“四个问题”，即“扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退”的问题。而在“四个问题”中，“怎么扶”又是重点和难点，尤其是对贫困个体来说，仅靠自身的努力是无法形成特色产业的，必须依靠农业企业的牵引、合作组织的带动。可以说，个体脱贫、县域脱贫、区域性整体脱贫是精准扶贫和全面脱贫的应有之义，精准扶贫并不排斥区域性的连片开发。“精准”不应是只针对个体贫困户和贫困村，较大范围的区域性扶贫开发同样需要并适用于精准。对集中连片特困区来说，需要做到贫困区域的精准、发展定位的精准和政策支持的精准。
事实上，连片特困区的精准扶贫离不开区域性连片开发。首先，连片特困区是当前扶贫攻坚的主战场，是精准扶贫在区域层面的精准，而区域层面怎么扶，各连片特困区的扶贫攻坚与区域发展规划指明了方向，其中，区域协作、连片开发是重要举措。其次，区域性整体脱贫离不开连片开发。连片特困区作为整体，无论是土地面积还是人口规模，都难以实现无开发、无发展的寄生型、外援式脱贫，区域的内生发展、自我减贫能力构建都需要连片开发。最后，全部贫困人口的个体脱贫同样需要连片开发，如“特色产业脱贫一批”中，特色产业离开区域性连片开发通常难以形成竞争力和实现可持续发展。
报告建议，在“十三五”全面脱贫攻坚期，连片特困区的扶贫政策实施需要在以下方面进行优化：
——既要精准扶贫，也要连片开发。连片特困区的贫困是人、业、地综合贫困，一方面精准扶贫要精准识别人、业、地维度上的贫困，进而精准施策、精准考核，提升扶贫的效率；另一方面，连片特困区的区域性特征不容忽视，促进人、业、地良性耦合对于连片特困区全面脱贫的意义毋庸置疑。事实上，“以扶贫攻坚促进区域发展，以区域发展带动扶贫攻坚”是连片特困区减贫的指导思想，但近年来政策重心转移到精准扶贫方面后，连片开发的政策支持略显不足。
——充分挖掘社会扶贫潜力，发挥各主体在人、业、地不同维度上扶贫的优势。人、业、地维度上贫困特点存在较大差异，因而对帮扶的需求也各不相同。例如，在人的贫困方面，贫困主体数量多、居住分散、致贫原因千差万别，社会慈善机构、民间组织等可充分发挥自身优势，通过多样化、差异化方式提升扶贫效率；而在业和地的维度上的贫困，则需发挥企业和政府部门在产品开发、市场运作、基础设施和公共服务方面的优势。要实现社会组织、企业和政府等扶贫主体在人、业、地贫困维度上各司其职，同样需要政策的支持和引导。
——完善贫困治理体系，推进制度化扶贫。与连片特困区人、业、地综合贫困这一复杂现象相对应的是信息不对称导致的三大难题，即各级政府与帮扶对象之间的道德风险难题、社会公众与帮扶对象之间扶贫供需脱节难题和多主体不协同产生的碎片化扶贫难题。为解决这些难题，除了完善贫困治理体系、推进制度化扶贫外别无选择。具体可以依托“互联网+”技术，发挥第三方专业化服务、资源整合转化和双边市场支持的优势，构建政府主导复合型贫困治理体系和公共服务平台。与此同时，推进贫困治理的制度化和法制化，实现扶贫工作的常态化和专业化，为2020年全面建成小康社会后的贫困治理做好准备。
