建立跨区域扶贫开发一体化体制

赵作权 赵璐 陈芳

　　我国集中连片分布的贫困地区，几乎占据国土面积的半壁江山，是实现全面脱贫的重点和难点。我们建立了“中央统筹、省负总责、县抓落实”的扶贫开发管理体制，当前扶贫开发工作的层层推进，纵向布局不断深入，但横向布局相对薄弱，扶贫开发领导小组和东西协作机制已难以满足我国区域性整体脱贫的重大战略需求。为此，建议以区域扶贫委员会为主、扶贫合作区与扶贫专区为辅，建立新的横向扶贫开发为特征的跨区域扶贫开发一体化体制，通过资源整合、部门协同和法律保障，探索我国加快脱贫进程的多层次、多部门协同扶贫新体制，从根本上解决我国区域性整体贫困问题。

　　一、当前扶贫开发面临跨区域协调和资源整合难题

　　在党中央、国务院领导下，我国精准扶贫战略正在发挥着十分重要的指导作用，扶贫开发工作层层推进，已经建立了具有中国特色的“中央统筹、省负总责、县抓落实”的扶贫开发管理体制和东西协作机制，体现了以纵向协调为主、横向协调为辅的多层次、多部门协同扶贫模式，取得了较好的效果。但与此同时，我国扶贫开发横向布局相对薄弱，片区内部及相邻片区之间缺乏联系协调机制，相邻地区特别是跨省区的扶贫开发合作风气尚未形成，跨区域扶贫开发力度不够，已不能有效应对我国区域性整体脱贫的重大需求，不利于连片特贫困地区加快融入国家经济社会的一体化步伐。

　　在调研中，我们发现我国扶贫开发表现出高度碎片化特征，贫困地区各自为战、竞争激烈，资源整合十分艰难，共性突出问题无法解决，扶贫政策协调力度在县域层面非常有限，严重阻碍我国扶贫开发整体效率的提升。一方面，片区联系仅仅提供信息共享，而资源力量相对分散，沟通协调困难。跨行政区划政府协同扶贫还停留在中央行政推动上，采取地方政府集体磋商的形式很少，主要是各自安排和推动扶贫工作，扶贫开发资源一体化遥遥无期，不利于集中解决贫困地区脱贫、教育、卫生、文化、就业、社会保障等民生工程这些突出问题。另一方面，由于扶贫资金和项目分散，“碎片化”问题突出，片区内部资源难以整合，导致资金使用效率太低。如贵州省丹寨县2014年收到专项转移支付资金5亿多元，涉及260多个专项，由40多个部门管理。但一旦地方整合这些资金，又与专款专用的有关规定不符。

　　二、跨区域扶贫开发困难的主要原因

　　长期以来，从中央到地方扶贫开发中一直强调要资源整合和部门协同。如中共中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》(中发［2015］34号)要求统筹集中使用资源，创新扶贫资源使用方式；推进扶贫开发法治建设，完善扶贫开发法律法规，抓紧制定扶贫开发条例。发改委等部门《关于进一步发挥交通扶贫脱贫攻坚基础支撑作用的实施意见》（发改基础［2016］926号）倡导建立健全脱贫攻坚多规划衔接、多部门协调长效机制。尽管各相关部门和地区在解决区域性整体贫困有效机制与路径问题上做出了一些有益的探索，东西协作和片区联系的区域合作扶贫模式发挥了一定作用，但主要停留在中央战略政策指导规划层面，在推进区域合作扶贫工作方面，一直没有建立起一套完整的跨区域扶贫开发一体化的统筹运行体制机制。

　　我们分析认为，要切实把推进区域合作扶贫工作落到实处，关键是需要规范制度和法律法规作为依据，在跨片区、跨省区层面设置有效的组织协调体系载体，在跨县域层面建立有力的组织实施体制，并设立统筹资金支持跨区域扶贫合作。这样才能切实地落实共享发展理念，围绕跨区域贫困地区的共性紧迫性问题，充分调动地方在脱贫工作组织协调的主动性，实施执行规划设计，统一集中配置资源，大规模持续有效地开展区域脱贫合作扶贫工作，实现信息共享、资源一体化和减少制度运行成本，有效地解决跨区域扶贫开发系列突出问题。

　　三、促进跨区域扶贫开发一体化发展的相关建议

　　为加大扶贫开发一体化战略顶层设计，进一步解决跨区域扶贫开发的部门协同、资源整合不畅问题，加快推进贫困地区尤其是连片特困地区扶贫开发工作，加快贫困地区融入国家经济社会的一体化步伐，建议抓紧从以下几个方面，建立完善我国跨区域扶贫开发一体化体制。

　　第一，设立区域扶贫委员会的决策机构，加强跨区域连片特困区扶贫合作统筹协调。委员会负责扶贫合作战略规划、扶贫研究和宣传；扶贫合作项目的批准、执行和监督；跨片区扶贫合作工作。委员会设立主任、共同主任，主任由国务院直接派遣，共同主任由相关省省长（区主任）轮流担任，委员由相关省省长（区主任）兼任。委员会实行主任同意下的简单多数决策制度。委员会工作计划、战略规划等需上报国务院扶贫开发领导小组同意。

　　第二，建立两层次的扶贫合作组织管理体系，提高跨区域扶贫开发整体效率。设立一体化扶贫合作区，负责与区域扶贫委员会联系，落实执行区域扶贫委员会在本省区部署项目。整合现有14个连片特困区，分别设立中部—东北一体化扶贫合作区（包括5个连片特困区，涉及10个省区724个县）、西部—西南一体化扶贫合作区（包括9个连片特困区，涉及12个省区152个县）。在一体化扶贫合作区下设立扶贫专区，负责围绕相关县社会经济发展的迫切需求，突出扶贫优先支持重要方向和重点领域，设计扶贫合作项目，并向区域扶贫委员会提出项目申请。专区由若干个县构成，专区设立理事局，由相关县县长担任理事。

　　第三，设立区域合作扶贫专项资金，加大资源统筹配置使用力度。单独设立区域合作扶贫专项资金，通过提取中央和地方（相关省区）财政专项扶贫资金的20%~30%以及教育、民政、医疗、社保、救助和社区发展等民生保障部门财政资金10%~20%组成，并吸纳部分社会资金参与。专项资金可单独下设基础设施发展基金，用于跨连片特困区的铁路、高速公路、互联网、电信网、广电网以及卫生设施等基础设施建设。专项资金由区域扶贫委员会负责制定管理办法和使用。

　　第四，制定发布区域合作扶贫法案。研究制定由全国人民代表大会通过的区域合作扶贫法案，明确区域扶贫委员会的权力、职责、组成和运行机制；确定区域扶贫委员会与中央政府部门的协同机制；明确对所属连片特困地区没有行政管辖权，只有项目管理权，与现行的基于党政领导的扶贫开发组织模式实现互补共生关系。

　　（作者单位：中国科学院科技战略咨询研究院）