完善农村低保制度让扶贫更精准

　　日前，针对当前精准扶贫的大背景下，农村最低生活保障制度（以下简称“农村低保制度”）运行仍然存在的一些问题，国务院办公厅转发《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》，《意见》对农村低保制度如何有效衔接扶贫开发政策的总体要求、基本原则、工作方案及保障措施作出了全面部署和具体安排。

　　如何进一步完善农村低保制度，使之更加有效、动态衔接精准扶贫？笔者通过对广西百色市的深入调研，总结以下问题并提出相应完善建议。

　　农村低保制度目前存在的问题

　　农村低保制度自2007年正式实施以来，有效解决了部分农村贫困人口的温饱问题。然而，在实施过程中，特别是衔接精准扶贫措施方面也暴露出一些问题。

　　第一，农村低保制度实施成本过高，一些地方确定低保对象不精准。农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民。这里的“家庭年人均纯收入”现实中难以准确统计，工作量大。不少基层干部对于低保对象信息的审核统计停留在“下传上听”层面，将低保指标不加区分地平均摊派到各个镇、村，基层干部同样如此，为图省事，省去民主评议等环节。由此导致农村低保对象不精准，错保、漏保、政策保等现象较为突出。比如：有的符合国家标准的农户没有被纳入低保，不符合条件的却享受低保；一些地方存在干部的亲情保、关系保，甚至公职人员集体吃低保；也有基层干部将低保与计生、维稳、拆迁、上访等处理基层矛盾纠纷挂钩，低保不再是惠及困难群众的福利，而沦落为基层干部行政权力的附庸和工具。

　　第二，低保兜底扶贫与其他扶贫机制衔接不到位。目前低保对象作为扶贫攻坚中的重要目标，不少地方的扶贫开发政策倾向于向低保户倾斜，政策、资金的使用向低保对象集中，然而，附着在低保上的显性和隐形福利越来越多，以致出现低保“养懒汉”的情况。另一方面，在国家其他扶贫政策稳定推进中，不少低保户已经逐步摆脱生活困难的状况，但还享受着低保，妨碍了农村低保对象的动态、有序进退。

　　第三，低保兜底标准与扶贫标准两线并行，交叉叠加不清晰。当前，国家划定的贫困线为2855元，也就是说低于2855元的被视为扶贫对象。然而，整体而言，全国至少还有20个省市的农村低保标准低于贫困线。低保线与贫困线双线并行，很多时候将贫困户和低保户混同起来对待，加上人为操作因素，导致不少符合条件的低保户没有被识别为贫困户，有的符合低保条件贫困户没有享受低保，甚至有劳动能力、劳动意愿并且可以通过其他形式脱贫致富的人出现在低保群体中，上述情况直接影响扶贫的精准度。

　　完善农村低保制度的政策建议

　　在精准脱贫的大背景下，农村低保履行的是保基本、保底线、保民生的兜底责任。不仅是兜底，更重要的是向精准兜底升级。对此，笔者提出以下完善建议：

　　第一，精准识别低保对象，建立统一、完善的低保对象与贫困人口的动态信息库。能否实现精准脱贫、精准识别贫困人口是基础，同样，低保要发挥精准兜底作用。首先，要确定低保精确兜底的对象。全国范围正在建立贫困户、贫困村、贫困县和连片特困地区电子信息档案，构建全国扶贫信息网络系统，不少省市也建立了低保人员信息库。目前需要进一步加大对基层民政工作人员及村干部的培训，引导督促其真正进村入户采集核实信息，同时可阶段性征集信息采集员加强信息采集工作，确保录入的信息准确；将贫困人员信息和低保对象信息汇集对接，每一级民政、扶贫部门升级完善，搭建统一的脱贫系统平台，与公安、住建、工商、银行等机构互联互通，打通横向部门间的阻隔，进而形成纵向的扶贫、低保系统；将人员信息分门别类：老弱病残等无劳动能力的低保户、有劳动能力和劳动意愿的低保户、错保及应该退出低保的人员、现有符合条件但未纳入低保贫困人员、其他贫困人员等,最终实现扶贫、低保的一体对接，形成一套统一的、对象类别清楚的精准扶贫对象信息库。

　　第二，建立低保兜底与其他扶贫方式动态衔接机制，各有侧重，优势互补，有针对性地剥离其他扶贫方式与农村低保的政策叠加，做好过渡阶段的低保兜底，让项目、资金惠及更多贫困群众。

　　享受产业和就业扶贫的贫困群众，不同时享受农村低保，尤其是现有低保对象中有劳动能力和劳动意愿的群众。总结以往产业扶贫的经验，结合不同地区的具体情况，制定切实可行、真正指向贫困户的产业扶贫方案，避免以往“扶富不扶贫”的教训，树立起贫困户对产业脱贫的信心；由于产业扶贫产生效果需要一定时间间隔，做好低保政策过渡时期兜底工作。做好扶贫产业的收益评估，与贫困户签订协议，对产业脱贫效果不理想者，根据其意愿可纳入低保；对于依靠产业脱贫致富的低保户予以资金物质奖励，鼓励低保户自愿退出低保。加大对有劳动能力低保对象的就业扶持，注重救助对象劳动能力，把更多的救助资金用于发展和促进就业上，做好就业技能培训、学习过渡阶段的低保扶持，采取就业激励和培训等措施，提升低保对象的劳动技能。

　　纳入金融扶贫工程的，不同时享受低保。对于有意愿有创业想法的贫困户，提供无抵押、无担保、无利息小额贷款，并根据其所从事行业特别是农业产业的实际周期，适当延长还款时间；引入风险管控，有效降低银行等机构的贷款风险，提高其金融扶贫的积极性。

　　有集体和个人固定资产收益的老弱病等群体且各项收入高于扶贫标准的，不同时享受低保。不断推进、完善贫困地区农村集体土地等资产入市。将低保户中有条件群体的土地、林地流转，或以集体入股的形式量化折成股权，使病残等丧失或者部分丧失劳动能力的人不需劳动或者少量劳动也能领取固定收益；整合国家和地方财政专项扶贫资金及其他涉农资金，在贫困地区因地制宜开发、兴办产业，股金分配向劳动困难的贫困户倾斜，并参与分红，使其能获得固定收益。

　　第三，完善农村低保的动态进入、退出机制，适时调整，应保尽保，应退尽退，进退有序，确保低保用在最需要兜底的群众身上。对于已经通过其他方式脱贫的群体，做好后续走访，确保其脱贫的持续性，对于阶段性脱贫后又返贫的做好低保对接；对于非贫困群体因突发重大灾、病等致贫、甚至丧失劳动能力的，除了医疗等专项救助外，视情况及时纳入低保。对于现有的农村低保对象进行全面筛查，除了清退违规骗保、错保对象外，有劳动能力的低保贫困户转移到其他扶贫方式中，并有序退出低保；已经脱贫的低保户规定在一定时间内退出低保。

　　对现有不符合条件的低保对象应加大清退力度，完善低保违纪违法问责机制。着重在民主评议、调查核实、结果公示环节下功夫。对财产状况经核查超出规定标准，隐瞒、伪造家庭收入和财产状况，拒绝就业等帮扶措施的将停止救助；对于恶意骗取低保的公职人员、村干部追究其法律责任；完善与低保相关的其他政策制度的顶层设计。