城乡规划在扶贫攻坚工作中的实践与探索

　　摘要：湖北省丹江口市是全国十四个贫困片区之一秦巴山片区内一隅。丹江口市作为中国中部集山区、库区、革命老区，南水北调中线工程核心水源区特殊地国家级贫困县。1958年9月丹江口大坝水利工程一期开工至1974年竣工；2005年第二期大坝加高2014年向北京等地区供水，两次淹没林地、两次大移民致贫因素增多，在秦巴山片区扶贫攻坚旗帜指引下迈步脱贫。本文从城乡规划充分发挥在建设等诸多领域的龙头作用，探讨以人为本，运用城乡规划手段和理念，打破区域限制和制约对外交通、产业发展、脱贫致富奔小康的瓶颈，推进精准扶贫精准脱贫工作的角度，探索适合山区贫困县建设宜居、宜业、宜旅生态工业旅游城市的新路。

　　一、现状概况

　　丹江口位于湖北省西北部、 汉江 中上游，素有“中国水都”之称，中国优秀旅游城市,武当道教文化的发源地。境内有中国著名道教圣地、 国家5A级旅游景区 武当山 ，武当文化底蕴丰厚。亚洲最大的人工淡水湖-- 丹江口水库 ，是 南水北调 中线工程 的核心水源地，被誉为“亚洲天池”，是 世界文化遗产 国家旅游名片。1931年贺龙同志率领红三军在官山镇吕家河、老均县城建立了苏维埃政权根据地。吕家河民歌唱响全国有“吕家河民歌第一村”之称。建国前丹江口市（老均县）水、陆交通发达，上通陕甘下通两广，西可达川渝等省区，古均州城作为首付交通十分便利，1983年撤县设市。丹江口市作为中国中部集山区、库区、革命老区，南水北调中线工程核心水源区为一体典型的国家级贫困县级市，1958年建丹江口水利枢纽工程，公路、耕地淹没，交通制约窘境、贫困逐步显现。丹江口市下辖6个街道办，18个镇，1个旅游经济特区，总面积3121平方公里，全市总人口为45.99万人。南水北调中线二期工程-- 丹江口大坝 加高，是南水北调中线工程的关键控制性工程。因1958年9月丹江口大坝水利工程一期施工开始，1974年竣工；2005年第二期大坝加高2014年向北京等地区供水，两次淹没林地、两次大移民致贫，一期、二期两次大移民近13万人，共淹没耕地、经济林面积达120平方公里，形成了一批特殊的贫困人口，截止2015年底贫困户达3万余户9.86万人，占总人口的21.44%。

　　二、在秦巴山片区扶贫攻坚规划旗帜下，统筹城乡规划设计

　　（一）秦巴山片区规划是一个片区扶贫攻坚控制性规划，丹江口市城乡总体规划与其相辅相成。秦巴山片区是全国十四个贫困片区其一，规划区域包括湖北省西北部、陕西省南部、重庆市东部大部、湖南省西北部等省市,是一个大协作区，丹江口市地处该片区东部一隅。根据《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》要求，丹江口市于2010年制定了《秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011-2020）》规划。从产业发展、对外交通、城市建设、乡村发展等方面指导今后十年城乡发展和连片扶贫开发。丹江口市城乡规划局先后对《丹江口市总体规划》和各镇（办、处、区）镇级总体规进行及时修编与秦巴山片区扶贫规划衔接。2006年会同农办、脱贫奔小康领导小组办公室历时三年制定和修编完成了全市230个村村级《新农村建设脱贫奔小康发展规划》。2015年制定了《丹江口市精准扶贫产业发展规划（试行）》、《丹江口市精准扶贫生态扶贫搬迁规划（试行）》。补充修编规划做到与时俱进，发挥先导和统筹作用与可持续发展性相统一。

　　（二）城乡规划与秦巴山片区扶贫攻坚规划紧密结合，多角度促进城镇体系经济发展研究，助推经济显生态特色

　　1、保生态建工业园区助经济。针对丹江口市居秦巴山片区东部库区的特点，受库区水域面大影响，交通动脉欠缺滞后；因确保南水北调中线调水源头保持生态水质，第一产业发展受限，农民收入不多元化；工业园区只建有少数无污染小型企业，产能产值不高等因素严重制约经济发展。规划建设“三个经济带”生态经济集群、“四个百亿元工业园区”，体现经济转型必要性。

　　2、完善基础设施保生态助经济。从“十二五”规划开始，丹江口市城乡规划与秦巴山片区扶贫规划有机结合，完善了交通专业发展规划，设计建设丹江口城区至武当山旅游特区一级路，西与316国道、五A景区武当山、鄂西北车城十堰市无缝链接；东修建至河南省陶岔渠首一级路等高等级出境公路，武汉至西安高铁项目等。实现公路运输的内伸和外延，无断头路。“十三五”规划开局之际，武汉经十堰至西安高铁项目开工，境内金山村设丹江口南站；二广高速等高等级路、铁路的相继开工或建成，打破制约出境交通瓶颈难题，为经济发展奠基础。（图）

　　3、筑巢引凤发展绿色经济。引进盘活一批无污染、零排放企业，以富饶水资源引资农夫山泉建成一期、二期企业、丹江口润京水业武当山泉等纯净水生产企业产销水。盘活遗留资产，在计划经济时期一批军工企业，如设在丁家营镇3541、浪河镇3611、3607等军工企业外迁出本市到大城市建厂，经过市场角逐后这些军工企业不适合大城市内生存迁回原地，用原遗留厂房和新技术设备，通过做制式服装等形式做起老本行，既盘活了呆滞资产又创造了新价值，带动了一大批贫困户就业，增强“造血”能力振兴地方经济。

　　（三）城乡规划在服务扶贫攻坚、城镇规划和建设上显地方特色

　　在功能上规划设计城市带动和辐射小集镇，逐步实现城乡一体化；风格上建新房有新村，建新村有新貌，建具有古均州田园格民居，提升居住舒适度，同时带动了农户主导改造危房，城镇化率增长到58.6%。这些居住组团体现古均州“八大景”（指的是方山晴雪、槐荫古渡、沧浪绿水、黄峰晚翠、雁落莲池、东楼望月、龙山烟雨、天柱晓晴）元素，建成一批典型地产业发展、村容整洁、乡风文明,记得住乡愁独有地方特色的新农村。移民内安已建成163个移民点，安置移民3.6万人，其中贫困户有7000人；新一轮易地生态扶贫搬迁将完成2万户危房户6万人新房建设，解决贫困户居住问题。

　　三、实践城乡规划和扶贫开发规划，避免空而全，在发挥先导和统筹作用上进行探索

　　（一）所在市域城镇发展体系探索

　　1、市域城镇发展，构筑合理的城乡空间体系。以集中城镇化为原则，以城镇发展条件为基础，制定市区--中心镇--重点镇--一般乡镇--中心村城乡规划空间体系，镇、村分级制定产业和易地搬迁生态扶贫村镇（村庄）规划，形成规划体系链条。现实中多数中心重点镇在集聚人口和产业方面发挥的作用有限，如“百强镇”、楚天明星镇，重新规划设计，扭转贫困户没可持续发展的产业，村不具备引导村民产业聚合力地现象。整合有限资金集中使用，在发展产业和人居、创业增收方面合理布局，不断提高城镇化水平和示范带动辐射作用。发挥城乡规划在产业发展、居住用地等方面实施过程中的强制性。

　　2、确定规划控制性指标，按年度分片实施，统筹城乡可持续发展。把丹江口市科学划分“三大贫困带”，即汉江以南8个乡镇为江南高寒山区贫困带、库区4个乡镇为库区贫困带、汉江以北6个乡镇为江北石漠化贫困带。根据新农村建设“二十字”方针“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”要求，精准扶贫精准脱贫工程按照“三大贫困带”第一批安排56个村进行整村推进重点村建设，带动147个一般村脱贫。在全市安排186个单位组建174支工作队进村，包村包户定点帮扶责任制，严格考核验收，做到户不脱贫工作队不撤。230个村级脱贫奔小康规划确定了村庄建设指导思想和历史人文发展方向、新建房户型方案、建设密度、容积率和绿化以及建设配套设施。因地制宜建设村湾型、河畔型等多类型村庄组团。实现村（户）有（通）“卫生室、水、电、路、气、宽带光缆、有线电视、无线通讯、电商、文化娱乐场所、村村通客车”，推广普及新型能源的使用。采取“五个一批” 措施，即发展生产脱贫一批、扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。2016年至2018年分三年完成3万户贫困户建有可持续发展产业，2万户贫困户房屋建设9.86万贫困人口安居。用三年时间在全省率先实现“县脱帽、村出列、户销号”，到2020年全部脱贫。

　　（二）划定经济带建设百亿工业园区，发展经济为脱贫致富提速

　　1、增强与农业关联度围绕“三大贫困带”， 规划建设资源节约型、环境友好型 “三大经济带”和百亿园区。（1）汉江以南沿316国道至北向南，北接车城十堰，自六里坪镇起至土关垭镇沿途5个镇规划设计以汽车零部件加工和生物制药为主的江南百里城镇经济带；（2）建设汉江库区生态经济带和精细增殖放流渔场，保持渔业产值稳定渔民增收脱贫实验区，建设生态林保护水质；（3）建设江北沿丹江口城区至郧县省道沿线百里生态观光农业经济带。习家店镇茯苓村引进湖北北斗星生态农林有限公司发展万亩生态果园采摘园，已流转土地3000亩，种植生产突尼斯无籽石榴、美国黑核桃、美国大桃等水果。土地流转涉及280户并就地在公司打工，带动280户贫困户增收脱贫。

　　2、建设以六里坪镇汽车零部件加工工业园区为主和丁家营镇服装制药工业园为辅的百亿元工业园区；建设以水资源深加工为主和“四大地理标志淡水鱼”深加工的百亿元水都工业园区。根据赫希曼的产业理论，只有具有反向连锁效应的产业，才能有力地推动相关产业的发展。只有以农产品为原料的纺织、缝纫、食品加工业有“反向效应”。丹江口引进了纺织、制式服装加工和鱼产品加工企业，运用“互联网＋”使产品出口、上了淘宝网走向世界，增大了与农业的关联度和增强了对农业人口的吸纳能力，提升了农产品加工能力和价值，贫困户直接受益。

　　（三）科学制定旅游发展规划，做大假日生态旅游经济

　　采取大景区带动辐射乡镇小景区、城郊＋乡村生态度假游模式，发展生态旅游产业。 国家5A级旅游景区 道教名山武当山、亚洲第一大人工淡水湖—丹江口水库，水质常年保持国家二类，二者号称武当仙山和汉江秀水。与高峡平湖长江三峡、天然物种宝库神龙架林区景区相连接，这是独一无二典型地鄂西北山水旅游资源。带动串起丹江口大坝—石鼓镇太极峡—官山镇南神道吕家河村汉民歌第一村—六里坪镇伍家沟故事村—库区镇环库区公路游—环武当山镇乡村农家游—白杨坪林区金蟾峡峡谷—城区静乐宫等景点。提升农家乐品质，发展长短途自驾游，形成鄂西大生态游文化圈。喝丹江美酒、品武当道茶、尝武当蜜桔、吃汉江野生鱼、无公害腊肉和古均州干菜，尤其四大“地理标志鱼”，是不可多得的美味。鱼宴登上央视第十套《味道》栏目。

　　四、实施城乡扶贫攻坚规划做到五个坚持
　　（一）、坚持扶贫攻坚与全局工作相结合，走统筹扶贫之路

　　增加贫困群众收入、提高发展能力为核心，着力构建“五位一体”体系，开展以产业培育、基础设施、民居改善、能力提升、基本保障为重点的扶贫攻坚行动。培育壮大产业，夯实治贫之基。动员企业家、能人大户参与办农业企业或合作社等组织。引导帮扶和带动贫困户致富。

　　（二）、坚持连片开发与分类扶持相结合，走精确扶贫之路

　　打破行政村辖区界限，采取大户或公司带动建档立卡贫困户多村、组联合流转土地实施一批 “反向效应”强的惠民农业项目，如盐池河镇大岭坡、三岔河、水竹园村等多村联合建5000亩订单烤烟基地项目；江北引进湖北林煜农林农公司在习家店镇、蒿坪镇等镇拿出数十个村打破区域界限连片建成10万亩清香核桃基地；习家店镇以茯苓村为主流转周边4个村建万亩高标准生态果园，已建成3000亩。贫困户在公司就地打工增收、流转土地增收、年底公司分红、庭院生态养殖等长短结合，多收入增收渠道。

　　（三）、坚持行政推动与市场驱动相结合，走开放扶贫之路

　　2015年6月在贵阳举行的生态文明与开放式扶贫主题论坛。国务院扶贫办主任刘永富在演讲中说，中国政府高度重视生态建设与扶贫开发,减贫成就得到国际社会的广泛赞誉。把生态文明建设与反贫困相结合,处理好人与自然的关系,让群众在良好的生态环境中生产生活,是消除绝对贫困,实现可持续发展,进而共同富裕的根本途径。实现扶贫开发与生态文明建设融合。与国际社会进一步深化交流合作,共同推动生态文明与开放式扶贫有机结合,实现生态受保护、穷人能致富的可持续性发展。贵州发展解决贫困问题,在发展中保护好生态、实现人与自然和谐共生、统筹城乡的做法在丹江口市推广。加快推进城乡一体化,减轻农村的资源环境压力；大力发展现代山地高效农业,让大量留在农村的农民依靠土地脱贫致富；大力加强生态建设,增创生态环境的新优势；完善开放式扶贫机制,增强贫困地区和贫困群众脱贫致富的动力和活力,加快形成系统性、开放性、综合性、多样性的扶贫开发工作体系。

　　（四）、坚持“三位一体”与自力更生相结合，走“造血”扶贫之路

　　完善专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的扶贫工作格局。宣讲和贯彻扶贫政策，结合发放给贫困户的“明白袋”， 加大驻村帮扶包户力度，对养殖种植户加强技术培训，在各村培育贫困户总数的35%户数为脱贫致富“四有”示范户，即有文化、有技术、有创新、有魄力地新型农民。对贫困户改善居住环境和所发展的致富项目采取“以奖代补”形式进行资金补助，从而带动所有贫困户致富脱贫。

　　（五）、坚持资源开发与生态保护相结合，走生态扶贫之路

　　绿水青山就是金山银山。良好生态环境是最普惠的民生福祉；保护生态环境就是保护生产力；以系统工程思路抓生态建设；实行最严格的生态环境保护制度。总体规划明确，要在城乡规划指标严格控制下实施易地生态搬迁扶贫居民点房屋建设，严禁破坏林、水生态资源。对房屋单体造型、外观色彩、结构、占地、给排水、电力电讯设施建设等严格控制，必须按图不折不扣地实施，严格按图验收程序。提升和改造低产园，增加产值产出率。城区以汉江为生中心轴线，左岸老城区沿沿江路建设水资源景观带公园，发展水资源生态游；右岸新城区沿汉江路沿岸废弃水洼地建设生态湿地公园，作为城市人口休闲运动拓展地，保护了水质增强了功能，为城镇人休闲和工作减压。白杨坪林业开发管理区白杨坪村以山体作为整体风貌视野，从集镇开始定位为景观入口空间，结合实施扶贫重点村整村推进建设，整合村庄耕地、沟岔、塘堰、经济林等资源，统一村庄规划设计建设，一个生产发展、村容整洁、环境优美地靓丽村庄形成。

　　五、结语

　　《习近平总书记重要讲话语录》第七专题说：让百姓过上好日子。改善民生和创新社会治理四个方面明确，1.实现经济发展和民生改善良性循环；2.社会政策要托底；3.抓住人民最关心最直接最现实的利益问题；4.创新社会治理。城乡规划的引领作用不容忽视，城镇建设要充分运用好丰厚的景观资源和其他资源，不能再千城一面的错误重演，城镇建设实事求是一城镇一特色，体现特色和城镇个性。既要宜居宜业，又要统筹兼顾消除贫困，值得探索的地方很多。解决城镇发展中出现的如何展示城镇自身特色问题应运而生的一个新兴规划方式，做出一个更加完善合理的新时期精准脱贫城乡规划无疑是城镇建设基石，是为当前扶贫攻坚工作应研究探索和实施的方向。

　　（丹江口市扶贫办  程泓森）