建始县贫困村扶贫互助社运行状况调查与建议

　　在贫困村建立扶贫互助社,是缓解农村金融发展滞后,金融产品不足，农户的生产资金缺乏,解决农业、农村发展特别是贫困农户脱贫致富突出矛盾的一项特殊扶贫方式。扶贫互助社可以有效缓解贫困村、贫困农户生产发展资金短缺问题,是探索建立扶贫资金与农民自主经营相结合的有效方式，是提高贫困农户自我管理、自我组织和自我发展的能力，实现可持续发展的有益探索。

　　2008年，我县开始实施扶贫互助资金试点工作，截止2013年底，全县累计建立扶贫互助社14个。为了真实了解扶贫互助社运行状况，县扶贫办、县财政局组织专班对全县扶贫互助社进行实地走访，认真剖析存在的问题,积极探索贫困村扶贫互助社良性发展的途径。

　　一、扶贫互助社运行状况

　　截止2014年5月底，我县实有扶贫互助社14个，其中：2008年成立2个，2011年成立1个，2013年成立11个;扶贫互助社所在村农户总户数3960户，入社户数1380户,占总户数35%;入社贫困户数1246户,占总户数31%,占入社户数90%;扶贫互助资金总额269.15万元,其中:社员入社资金55.15万元,财政扶贫资金210万元,党费帮扶资金4万元;扶贫互助社累计借款214.51万元,其中:擦擦坡村扶贫互助社累计借款49.37万元,居14个扶贫互助社之首。

　　从我们调查的情况来看，2008年成立的扶贫互助社，擦擦坡村运行状况平稳，发展态势良好，各项工作仍有序开展；杨柳村因借款对象不准，借款金额过大，一直在整改过程中，要求只收不借，基本上处于没有运行状态。2011年和2013年成立的12个扶贫互助社,10个运行状况良好;1个大多数农户退社,目前处于只收不借状态;1个因工作不力,处于没有运转状态。

　　二、扶贫互助社运行机制

　　扶贫互助社成立以来，有力地支持了贫困群众发展生产，缓解了农户短期生产资金困难，有效地化解了贫困农户融资渠道缺乏的难题。同时放大了财政扶贫资金使用效果，拉动农民增收和产业发展作用日益显现。

　　1、组织机构依法成立。14个贫困村扶贫互助社均已正式挂牌成立，并在民政、质监部门登记注册。经过入社社员的民主推荐和选举，14个村的扶贫互助社理事会和监事会全部产生，社员将自己信得过、公道正派、有责任心、会管理的社员选进了扶贫互助社的管理机构。目前，14个扶贫互助社每个社有3名理事会成员（其中村干部担任职数2人）、3名监事会成员（全部从社员中选举产生）。并相应的建立了扶贫互助社组织章程和规章制度。

　　2、扶贫互助社正常运转。按照《建始县贫困村扶贫互助社实施方案》和章程的要求，贫困村村民加入扶贫互助社需交纳互助金（每份1000元，村民交纳500元，财政扶贫资金配套500元），同时，对最为困难的贫困户实行免交互助金入社（1000元互助金全部由财政扶贫资金出资）或少交互助金的方法（村民交纳200元，财政扶贫资金配套800元），以吸纳更多的贫困户入社。制定印发了《建始县贫困村互助资金财务及会计核算（试行）管理办法》（建政扶发[2013]36号），会计由扶贫互助社召开社员大会决定或者聘请财政所村级财务代理会计担任，出纳在社员中选举产生。同时，社员借款时必须有其他入社成员等额入社金额作为担保，方可取得借款，并填写借款申请书、担保书、借据，并在规定的时间内还清本金及足额支付占用费。出纳按规定库存现金备用。扶贫互助社日常事务管理，由理事会定期召开社员大会，公布财务收支状况，吸纳新社员，共同决定处理社内相关重大事项等。

　　3、社员自我管理、自我发展能力得到提高。在互助资金的借用上，由于采取了担保的方式，担保户会主动监督借款户的还款行为，借款户为了个人的信誉也会积极还款。如擦擦坡村3组的刘福安在借款种植大蒜时，两个担保人就说“你的大蒜要种好哟，不要把我们的钱搞丢了”，“你回去要和老婆商量好，要按时还款哈……”，类似于这样的行为有助于农民理财能力和诚信观念的提高。同时，扶贫互助社还在资金互助的基础上，定期组织开展各种活动，如擦擦坡村扶贫互助社与县老促会联系，为社员开展了甜柿嫁接、猕猴桃种植等实用技术培训；杨柳村扶贫互助社开展了一次良种统购活动，统一购玉米种子600斤，谷种220斤，统购的种子价格每斤比市场价便宜2元左右。这些活动极大地促进了社员自我管理、自我发展能力的提高。

　　4、缓解农民生产生活资金短缺、助农增收成效初显。扶贫互助社在运行过程中“亮点”纷致，缓解贫困户资金短缺困难、助农增收成效初显。如擦擦坡村四组养羊大户崔显进，在2008年冬由于资金周转出现困难，一百多只山羊面临无料可饲的困境，该村扶贫互助社迅速为其借款4000元，帮助其度过难关，27天出售山羊后就全部归还借款，相比之前出售山羊（27天后价格上涨）增加收入960元。并表示要加大自己的入社份额，以备急时之用。再如擦擦坡村7组周学春，4口人，夫妻双方智残，两个孩子一个初中、一个小学，房屋破旧。从2009年起，每年向扶贫互助社借款3000元，用于种植5亩白肋烟产前投入，每年烟叶收入2万元左右，烟叶销售后归还借款。目前，周学春已建100平方米钢筋混凝土新房，无外债。

　　5、以产业发展为支撑，壮大扶贫互助社经济实力。擦擦坡村适宜烟叶种植，扶贫互助社自2008年成立以来，以烟叶产业发展为支撑，鼓励有劳动力的贫困户种植烟叶，从扶贫互助社借款用于产前投入，烟叶销售后归还借款。累计借款达到49.37万元,借款回收率100%，收取占用费2.8万元,无1户农户退社,无1笔呆帐发生。因为有产业发展为支撑，保证了扶贫互助社正常运转，增强了扶贫互助社的经济实力。像擦擦坡村一样，按照“因地制宜、一村一品、一品一业”发展模式，红岩村、店子坪村以发展猕猴桃产业为主，火龙村以发展白柚等精品水果为主，煤炭沟村以发展漆树、蔬菜为主，产业发展与扶贫互助社运转相辅相成，互助发展。

　　四、扶贫互助社发展的优势与劣势

　　通过与国家商业银行进行比较，我们认为扶贫互助社作为一种新型金融形态，有自己独特的优势，但也面临进一步发展壮大的难题。

　　(一)优势

　　1、借款成本低。对距离乡镇集镇较远的偏远贫困村，在当地金融机构借款,手续比较繁琐,如果一次不能将所有借款手续办完，不算借款利息，仅差旅费就在60元左右。而在扶贫互助社借款只需在本村内办理手续，方便快捷。目前乡镇金融机构借款年利率为9.765%，而扶贫互助社借款年利率仅为7%至8%。

　　2、借款时间快。在当地金融机构借款办理各项手续需要两天以上时间，对于急需资金的农户来说，难解燃眉之急。在扶贫互助社借款，从办理手续到取得借款只需要几个小时，大大缩短了资金到位时间。

　　3、借款条件宽松。金融机构实行信用等级评价制度，贫困户由于偿还能力有限，无论借款金额大小，在当地金融机构都很难贷款。扶贫互助社则充分体现互助合作功能，不但有2:8比例配额，还有全额赠送互助金，使贫困户享有了平等的借款权利。

　　4、借款回收风险小。由于扶贫互助社长期与各社员面对面相处，对各社员的状况了如指掌，对借款对象、借款用途十分清楚，对借款额度的掌握也能做到恰如其份，因此大大降低了借款回收的风险。

　　5、扶贫互助社为邻里相互交流发展提供了平台，促进了邻里乡亲关系和谐，充分彰显以人为本情怀。

　　（二）劣势

　　1、机构设置不如当地金融部门健全。由于扶贫互助社是新生事物，与所在地有数十年经营时间的金融机构相比，还有相当大的差距。

　　2、工作经验不如当地金融机构。扶贫互助社从试点到至今不过几年时间，而当地金融机构探索积累了数十年的经营理念，扶贫互助社必须借鉴其先进的经营管理经验并运用到实际操作中。

　　3、缺乏健全的制度保障。金融机构有一套比较完善的制度作支撑，而扶贫互助社没有系统的信用体系和健全的保障制度，社员能否如约还款，完全建立在社员本身道德约束的基础和诚实守信的道德操守上。

　　4、借款额度受条款担保限制，实行限额借款，没有让有限的资金发挥最大效益。

　　四、扶贫互助社运行过程中存在的问题

　　1、贫困村村民投入能力差，农户入社比例偏低。我县的扶贫互助社采取交纳互助金入社的方式，要求只有交纳了互助金的村民才能参加扶贫互助社。由于贫困村的经济发展落后，贫困农户普遍收入较低，投入能力非常低下。14个村加入扶贫互助社的社员占总户数35%。虽然，采取了免交和少交的方式让贫困户加入到扶贫互助社，但仍有相当一部分贫困户不能加入到扶贫互助社中来。而为了完成项目主管部门下达的任务，尽快登记注册，拨回财政扶贫资金，少部分村村干部垫付入社资金占社员入社资金的50%，致使扶贫互助社运行迟缓，运行质量不高。

　　2、政策宣传发动不到位，农户入社热情不高。这主要是由于扶贫互助社还是一个新生事物，虽然反复多次进行了宣传发动，但是部分村民由于受多年财政扶贫资金无偿投入的影响，存在等靠要的思想，对入社使用互助资金兴趣不浓，热情不高，对扶贫互助社能否稳步顺利推进仍持怀疑观望态度。目前石垭子村社员已退互助金3万元，占注册时社员入社资金的50%，剩余3万元资金全部由村干部垫付。

　　3、扶贫互助社资金效益发挥有限。大部分社员借款在发展产业方面起到了一定拉动作用，少数社员借款只是临时解决生产生活之急需，致使资金使用效益不高。2008年成立的2个村累计借用互助资金总额68.46万元,占2个村互助资金总规模39.28万元的174.29%。2011年和2013年成立的12个村累计借款146.05万元,占互助资金总规模229.87万元的64%。

　　4、缺乏主导产业支撑，资金借出收回难度大。部分贫困村，底子薄，基础差，没有主导产业作为支撑点，农户现金收入主要靠外出务工，农户不需借入资金，同时不以发展产业为目的借款,理事会不敢借,借了以后也难收回。部分贫困户身残智残，靠低保过日子，需要资金，但既没有发展能力，也没有偿还能力。

　　5、等额担保降低回收风险，但资金需求量大的社员被拒之门外。如擦擦坡村有许多烟叶种植大户，按种植10亩白肋烟计算，前期投入仅肥料投资就在5000元左右，加上晾房建设总需求资金在10000元左右，一次性找到如此大额的等额担保户非常困难，为这部分需要资金发展产业的社员提高了借款门槛。

　　6、运转经费不足。为保障试点工作的正常开展，2009年县人民政府专门给试点村各安排了3000元的试点工作经费，保障了试点村扶贫互助社成立之初的正常运转。擦擦坡村自成立以来，运转良好，累计收取占用费2.8万元,其中用于公益事业以奖代补1.42万元,每年理事会、监事会负责办理业务的人员和财务代理会计支出500元左右的电话、油料等费用，目前帐面结余0.6万元占用费。2011年和2013年成立的12个扶贫互助社，目前还没有占用费收入，扶贫互助社正常运转所需要的办公经费无法保障。按章程规定，扶贫互助社每月需要定期召开社员大会，办理借贷业务，在办理借贷业务的过程中，需多次往返乡集镇，这些费用给扶贫互助社运转造成了很大的经济压力。

　　7、缺乏激励机制支撑，扶贫互助社难以持续运行和壮大。我县2008年成立的扶贫互助社，杨柳村因运行过程中出现问题，目前处于只收不借状态；擦擦坡村因为有烟叶主导产业，理事会、监事会成员工作责任感强，目前运行状况良好。2011年和2013年成立扶贫互助社，有6个村运行状况良好，6个村运行状况一般。主要是理事会、监事会、担保成员权责利不明确，风险责任意识不强，扶贫互助社章程一直沿用2008年模式，没有建立激励淘汰绩效考核机制，持续发展壮大难。如擦擦坡村，受全县烟叶产业发展萎缩的影响，2014年只借出资金2万元，而需要大量资金扶持发展产业的农户因借款限额又不能从扶贫互助社取得所需要的资金。

　　8、管理人员业务素质有待进一步提高。调研中发现部分扶贫互助社都出现过回收社员借款未及时到信用社缴款入账，而直接又借给社员的情况。14个扶贫互助社中，只有5个由财政所专管员或者村级财务会计代理做帐，9个由村主任或者村书记既管钱又管帐，所谓的帐也就是在材料纸或者笔记本上记的流水帐，需要数据还得对照借据一户户汇总相加。扶贫互助社涉及千家万户的切身利益，政策要求高，群众期望高，实际操作繁杂，做好这项工作必须具备一定的金融知识和管理能力，同时还要求管理人员为人诚信、公道正派。但从调研情况来看，14个村都缺少这方面的人才，服务水平和管理能力亟待提高。目前扶贫互助社的工作人员属于义工性质，没有相应的报酬，一定程度上也影响了开展工作的积极性。

　　9、基础管理工作有待进一步规范和加强。我县14个贫困村扶贫互助社基本上沿用2008年试点时设计的文书、章程及运行模式。通过试点运行，有很多不完善的地方，随着农村经济的发展，已不能满足形势发展的需要。社员证上农户基本信息不完整，社员证不便于保管；没有认真执行已经印发的财务和会计核算管理办法，没有认真完整填写扶贫互助社相关表格。各个扶贫互助社财务管理模式不一样，5个由财政所代理记帐，财务会计核算比较规范，档案资料比较完整;7个由村书记或者村主任管理，记的流水帐，档案包包装，会计挂个名，数字到处查，报表凭估计。

　　五、加快扶贫互助社发展的几点建议

　　为促进扶贫互助社持续、良性运转，特提出如下建议：

　　1、以培植壮大村级主导产业为载体，做大做强贫困村扶贫互助社。通过发展培植种植、养殖大户，带动村级主导产业的形成，这样互助资金才能达到放得出、能回收、贫困农民能致富的目的，充分放大财政扶贫资金的使用效益。只有产业发展壮大了，社员有了自己的产业，才会积极的利用扶贫互助社资金搞好发展，创利增收，从而加快资金的周转速度，提高资金的使用效率。项目主管部门在规划布局产业发展时，对有扶贫互助社而又适宜特色产业发展的村，应给予重点扶持。

　　2、以农民专业合作组织为平台，实行贫困村扶贫互助社与其他农民专业合作组织的有效对接。普通参社成员受经济实力限制，不可能一次性拿出太多资金入社，而专业合作社则可一次性拿出较多的资金入社，这样也更有利于大多数贫困社员借用资金进行发展，充分体现互助合作功能。红岩村扶贫互助社以本村猕猴桃产业发展为平台，扶贫互助社向发展猕猴桃产业的困难农户借款，进行产前投入，益寿果品专业合作社进行种植技术指导，包产品回收。通过这种形式，把扶贫互助社纳入到本村的产业链中去，降低扶贫互助社承载的风险，增强其融资能力和自我发展能力。

　　3、以政府部门引导为契机，广泛宣传发动，加强社员的诚信教育。贫困村互助资金对财政扶贫开发和新农村建设的作用已得以显现。但由于互助资金是一个新生事物，还处于试点阶段，只有通过对社员进行正确的引导，特别是当地乡村干部广泛参与，多做群众工作，宣传教育社员要讲信誉，守诚信，要在社员之间形成良好的信用监督机制。进一步强化等额担保借款制度，只有入社社员相互约束，都来关注自己的钱，才能有效规避风险，保障互助资金安全，发展壮大扶贫互助社。

　　4、以加强管理人员的业务培训为突破口，提升扶贫互助社民主理财、自我管理的能力。贫困村扶贫互助社作为一个民间组织，又在贫困村，管理人员匮乏，管理人员的业务能力还有待提高，需要政府部门特别是县扶贫、财政部门对扶贫互助社的管理人员定期进行辅导和集中培训，主要是金融和会计方面的培训，使他们熟知互助资金运行、操作程序，提高他们为群众服务、管好用好互助资金的能力。如擦擦坡村，利用每月召开社员大会时，按农业生产季节请农业种植、养殖方面专家为社员进行知识讲座的做法值得推广。

　　5、以健全制度、创新机制为着力点，促进扶贫互助社持续、良性发展。扶贫互助社是改革创新财政扶贫资金在贫困村投入的一种新模式，但是扶贫互助社本身的性质是民间注册的合作经济组织。规章制度是否严格执行、资金风险规避、资金安全保障等都应该通过健全制度、创新机制来予以保障。一是建立扶贫互助社遴选机制，在整村推进贫困村中，选择地域偏远、民风淳朴、村领导班子团结、村民和村支两委班子有强烈意愿的村建立扶贫互助社。对于条件不成熟的村，不考虑建立扶贫互助社。二是创新运行模式,扩大扶贫互助社资金规模。通过增加社员入社资金额度，扩大股本金的规模，提高社员借款额度。实行差别占用费率，即借款大户实行略高一点的占用费率，贫困户实行更低的占用费率；或者经过社员大会讨论通过，在实行高的占用费率的基础上，贫困户的占用费从扶贫互助社收取的占用费中实行补贴，带动贫困户发展生产，脱贫致富。三是建立健全内部管理机制，明确理事会、监事会、担保人的权力和责任，进一步明确职责分工。进一步规范扶贫互助社业务文本，健全信息档案。四是建立绩效评价机制，设置扶贫互助社量化考核指标体系，按年度对其运行情况进行考核评价，引入激励奖惩机制，与所在乡镇扶贫目标责任、扶贫项目资金安排挂钩。对于运行良好的扶贫互助社给予财政扶贫资金和运转工作经费奖励。