2014年农村福利院维修改造项目绩效评价（摘要）

农村福利院是以农村“五保”老人为主生活养老的福利机构，是构建和谐社会的重要基础性保障，更是体现社会主义优越性的重要窗口。我省福利院基本上是上世纪90年代初兴建，由于房屋年久失修，有的福利院普遍存在规模小、危旧房多、基础设施差等问题，远远滞后于经济发展水平和社会需求。2010年，经省民政厅、财政厅共同研究并报省政府批准，在全省开展农村福利院提升活动的“窗口计划”。对纳入“窗口计划”的每所农村福利院，从省级农村危房改造资金中安排40万元补助资金。2011年，在建立农村福利院电子台帐的过程中，鄂低保办函［2011］19号文件首次提出“对存在安全隐患需维修改造的福院，要填写急需维修改造的具体项目及县、乡拟定维修改造方案、时间、资金筹措情况”，文件还提出对5种存在安全隐患的农村福利院，各地要及时向党委政府汇报，积极争取重视支持，尽快安排维修改造。

根据湖北省政府《关于研究民政工作的会议纪要》（26） 要求，经报省政府同意，湖北省民政厅会同财政厅将2012年下半年各地上报的经过专业鉴定、存在安全隐患的499所农村福利院（其中需整体重建的220 所，改扩建的279 所）纳入全省统一组织实施的维修改造任务范围，其他维修加固项目由各地组织实施。按照“县（市）为主、省里统一补助标准、销号式管理、分年实施”的原则，在2013年至2015年间分年度实施，确保省政府确定的“在2015年前彻底消除农村福利院危房”目标任务圆满完成。经测算，总计需资金100,660万元,省级财政共需安排资金43,140万元，从省财政预算和福彩公益金中统筹安排，其余资金由地方政府筹措。2013年，在省政府将“支持150所农村福利院危房改造”列为为民办十件实事内容之一，大力推进农村福利院维修改造工作，全省实际维修改造农村福利院168所，省级财政投入总计13,550万元。

2014年，省政府继续将“支持150所农村福利院危房改造”列为为民办十件实事内容共下拨资金13860万元，实际资助166所农村福利院维修改造。

各项目实施单位以省级维修改造资金投入为契机，多方筹措资金，认真推进本地农村福利院维修改造工作。截止11月底，已完工153所，新增供养床位近2000张。全省现有农村福利院1284所，集中供养7.01万人，床位总数达到11.32万张，集中供养能力达到44.1%。

湖北省农村福利院维修改造项目资金主要由省级财政和地方政府筹措，2014年我省农村福利院维修改造项目基金合计13860万元，其中省级财政预算资金6550万元，省级福彩公益金7310万元。目前，省级财政预算资金已经全额拨付到位，有力地拉动了地方政府和民间资本的投入。项目经费的使用情况详见下文绩效分析“资金分配”及“投入管理”部分。

二、绩效评价结果

本次绩效评价满分为100分，实际得分92分，评价结果为优秀。

具体而言，投入部分分值为18分，实际得分14.5分。项目投入包括“项目立项”和“资金落实”两个方面。其中“项目立项”主要考察立项规范性、绩效目标合理性、和绩效指标明确性。评价结果显示，2014年农村福利院维修改造项目立项规范、绩效目标合理。扣分项主要是绩效指标明确性不够，部分地方政府没有将项目绩效目标细化分解为具体的绩效指标。“资金落实”方面，省级财政资金有保障，且拨付及时、到位率高，多数地方政府配套资金充足，资金到位率充分且及时，但有部分地方政府配套资金不足，在到位及时率上还有欠缺，导致有所失分。

项目过程包括业务管理和财务管理两大类指标，分值为36分，得分35分。其中业务管理方面，2014年我省农村福利院维修改造工程项目管理制度健全、项目法人负责制、招投标制度、施工质量监理制、合同管理制、项目进展有定期督察和通报机制工程验收制度等制度执行有效，项目质量可控性好，获得满分18分。财务管理方面，设定的绩效评价满分为18分，实际得分17分。各地均已制定本级或沿用上级制定的公共项目资金管理制度，项目资金管理办法符合相关财务会计制度的规定，设立项目资金专款账户、责任人明晰，资金拨付有完整的审批程序和手续，原始凭证齐全、符合规范，账簿记录清楚、完整、规范，不存在截留、挤占、挪用、虚列支出等情况。唯一不足的是，有极少数地区没有采取必要的财务监控措施或手段，在财务监控有效性上被扣1分。

产出部分的评价工作从实际完成率、完成及时率、质量达标率三个维度中展开。分值为21分，实际得分17.5分。“实际完成率”分值15分，扣3分。扣分原因主要在于，虽然修改造后的农村福利院的床位数和总建筑面积总体上满足了当地五保户对福利院的需求，但与省民政厅制定的全省统一验收标准还有一定的差距，扣1.5分。此外，少数福利院根据当地房屋抗震要求，采用了砖混结构，与全省统一验收标准中要求采用框架结构的规定也有一定的差距，扣1.5分。此外，有极少数福利院未能按计划及时完工，在完成及时率方面被扣0.5分。各农村福利院均有竣工合格验收报告。

项目效果从经济效益、社会效益、可持续影响、社会公众或服务对象满意度四个维度考察，获得满分25分。评价工作显示，农村福利院维修改造项目促进了当地就业，为福利院创造了更好的生产条件，取得了良好的经济效益。从社会效益来看，项目使得农村五保对象供养能力和条件得到明显改善；福利院院民心理福利大大增加；社会公众对五保对象的关注程度有所提升；社会公众对政府信任度大大增加。从项目的可持续影响来看，维修改造后的福利院可以进一步缓解当地低保户的供养条件，提升社会公众对五保供养制度的信心。有99.1%的调查对象对此次福利院维修改造项目表示非常满意或比较满意，显示社会公众对项目实施效果的满意度非常高。

（一）主要经验

我省农村福利院维修改造项目的主要经验做法表现在：

1．领导重视，全力检查督办

各级党委政府领导的高度重视和支持，是福利院维修改造工作得以顺利完成的关键所在。省政府高度重视农村福利院维修改造工作，将其列为2014年为民办十件实事的内容之一。省民政厅将本项目作为年度重点工作来抓，厅领导多次亲自带队，对全省各地项目进展情况进行实地检查。低保办作为业务主管处室，也定期对各地项目进展情况进行了实地检查，并为本项目建立了定期通报制度，每月发布项目情况通报，督促进展缓慢地方加快推进项目实施。在绩效评价过程中发现，凡是项目进展顺利，绩效表现良好的地方，当地党委政府都十分重视农村福利院维修改造工作。

2.多元投入，创新投入机制

省级财政对农村福利院维修改造项目的资金投入额度有明确的规定：重建项目补助120万元，改扩建项目补助60万元。这些补助显然不能完全满足各地项目的需要。为此，各级政府纷纷开动脑筋，积极为项目筹措资金。除了地方财政投入之外，一些地方政府还积极谋求引入社会资本。例如，荆州市公安县闸口镇、黄梅县亭前镇、应城市三合镇等福利院均在当地政府的积极谋划和协调下，通过登门拜访、回乡精英茶话会、座谈会等多种方式，赢得了当地社会精英对福利院事业的关注，纷纷为福利院维修改造项目慷慨解囊。这些社会资金的募集，有效解决了农村福利院维修改造资金不足问题。

3. 规范建设，确保项目质量

项目从立项到建设到验收的整个过程，都严格执行财务和业务管理的相关制度，确保了资金的安全和质量安全。各地均制定或沿用上级制定的公共项目资金管理制度，资金管理符合相关财务会计制度的规定，设立项目资金专款账户、责任人明晰，资金拨付有完整的审批程序和手续，原始凭证齐全、符合规范，账簿记录清楚、完整、规范。这些措施确保了资金安全。同时，项目严格执行了法人负责制、招投标制度、施工质量监理制、合同管理制、工程验收制度，项目进程中还定期督察、通报项目进展，确保了工程质量。

4.以人为本，细节赢得民心

各地福利院从项目设计到配套设施的添置均尊重了居民和院民的人性化需求，通过这些细节赢得了民心。应城市南垸良种场福利院，整体重建地址位于南垸大街上，靠近居民集中居住地，有利于满足福利院院民出行、就医和娱乐等需求。然而当地和很多农村地区一样都有一个风俗，非本家族的人，出殡的灵车不能经过自家门口。考虑到这一点，福利院在最初设计时特地在院墙后面开了一扇门，并修通了一段从后门通往府河大堤的台阶，可以绕过居民区通往殡仪馆。此外，农村以露天厕所为主，没有便后冲洗的条件。福利院老人多数没有养成便后冲洗的卫生习惯，厕所异味很大。为给老人们创造舒适的生活条件，南漳县薛坪镇福利院专门为老人安装了感应冲水厕所，有效解决了厕所异味问题。考虑到塑料桌椅板凳容易损坏，使用中可能存在安全隐患，南漳县板桥镇福利院特地购置了符合当地起居习惯的实木桌椅板凳，让老人们坐得舒心，坐得放心。

（二）存在问题

绩效评价过程中发现以下值得注意的问题：

1. 农村福利院维修改造项目资金保障存在困难

绩效评价工作组工作人员在实地调研中发现，农村福利院维修改造项目资金不足是共性问题。在我们抽样调查的12家福利院，有不少福利院的总体项目支出大大超出省级财政补助。例如南漳县两家福利院，省级资金均为60万元，地方财政投入分别达到130万元和160万元。枝江仙女镇福利院，省级资金60万元，地方财政投入100万元。黄梅县苦竹乡福利院，省级资金60万元，地方财政投入25万元，乡镇自筹265万元。这些地方配套或乡镇自筹资金对农村地区并不是一个小数目。不少福利院反映，经过多方筹措，院民楼主体建筑按时完工，但相关配套设施资金存在较大困难。

2.农村福利院维修改造项目在公众中的知晓度不够高

问卷调查的结果显示，有28.6%的受访人表示，不知道本地有福利院维修改造项目。这一点在村民居住分散的山区尤其明显。相比之下，平原地区、尤其是选址在集镇或居民聚居区的福利院维修改造项目，公众知晓率相对较高，对福利院工作的评价也较好。尽管项目的公众知晓率不属于本次绩效评价的内容，但从推进农村福利院事业发展的角度看，更高的项目知晓率有利于提高群众对五保供养问题的关注，有利于宣扬党和政府的惠民政策，增强民众对党和政府的认同。

（三）几点建议

为确保499所农村福利院维修改造任务圆满完成，顺利推进农村福利院事业，建议在项目后续实施中从以下几个方面加以改进：

1.完善维修改造资金分配、筹集机制

建议在农村福利院维修改造资金分配时考虑各地贫困程度和当地经济基础等因素，避免一刀切的补助额度，资金适当向财政困难地区倾斜，以确保资金的供给。同时当地政府在规划项目时也应该量体裁衣，科学设计项目规模，避免工程过于庞大、过于超前而导致财政负担过重。各级政府应该采取各种政策激励措施，鼓励民营企业或民间资金进入农村福利院维修改造项目。

2.强化宣传，增强社会各界福利事业意识，营造良好发展氛围

当前社会各界对福利事业的认识比较滞后，有不少政府官员认为福利院是可有可无的事，有不少社会公众认为福利院是政府的事。说明有关政府部门对福利事业的宣传和引导不到位。因此，各级地方政府要发动和借助广播、电视、报纸、网络等各种媒体大力宣传福利事业，使社会各界认识到福利院事业的重要性和必要性，进一步提升为老服务的社会荣誉感和责任感，努力营造社会关心支持、个人积极参与的良好氛围，激发全民共同参与福利事业、关注弱势群体。

（评价机构：华中师范大学公共管理学院 湖北省地方政府治理与地方发展研究中心）