2014年农村最低生活保障项目资金绩效评价报告（摘要）

湖北省农村最低生活保障制度是解决农村贫困人口基本生活和衣食冷暖的重要举措，是一项保民生、促公平的托底性、基础性制度，对编密织牢基本民生安全网、逐步缩小城乡差距、维护社会公平正义、促进农村社会和谐稳定具有重要意义。湖北省农村最近生活保障制度依据《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发[2007]19号）和《湖北省人民政府关于建立农村最低生活保障制度的通知》（鄂政发[2007]41号）而建立。依据国发[2007]19号，建立农村最低生活保障的目标是：“将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题”。“建立农村最低生活保障制度，实行地方人民政府负责制，按属地进行管理”。鄂政发[2007]41号文件规定，“民政部门是农村低保工作的业务主管部门，负责工作计划的制定和组织实施，保障对象审批和动态管理，低保资金管理和发放，以及政策研究和工作协调。财政部门负责农村低保资金的筹集、使用监督和检查。”

2014年，《社会救助暂行办法》（国务院令[2014]649号，（以下简称《暂行办法》））和《湖北省社会救助实施办法》（湖北省人民政府令[2014]第374号）相继颁布实施，这两个政策文件实现了农村低保和城市低保的政策统一，对农村低保工作提出了新的要求。《暂行办法》和《实施办法》均规定，“县级以上人民政府应当将社会救助纳入国民经济和社会发展规划，建立健全政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会力量参与的社会救助工作协调机制，完善社会救助资金、物资保障机制，将政府安排的社会救助资金和社会救助工作经费纳入财政预算。”这些政策文件为农村低保资金支出立项提供了充分的法律依据。

二、绩效分析和评价结论

根据《关于开展2014年度省级财政项目支出绩效自评工作的通知》（鄂财函[2015]91号），湖北省财政厅确定，采用购买服务的方式，对2014年4.4亿元农村最低生活保障资金支出进行绩效评价。

绩效评价工作组秉持客观、中立的态度，依据财政部2014年项目支出绩效评价共性指标体系框架，从项目投入、项目过程、项目产出和项目效果等四个方面对农村低保省级财政支出进行绩效评价。并根据财政预算、财政支出绩效管理的相关法律、法规和政策文件，结合农村低保运行和管理的实际，参考借鉴农村低保绩效评价的有关政策文件，设计了49个具体指标，涵盖农村低保投入、过程、产出和结果等四个维度。根据这一指标体系，绩效评价工作组采用了点面结合的评价方式，在全面把握全省农村低保资金支出状况的基础上，重点抽查了6个县市。通过查看农村低保工作档案资料、座谈低保工作人员、问卷调查普通居民、入户走访低保对象、实地查看低保公示栏、电话、上网核实相关信息等方式，绩效评价工作组获得了大量真实可靠的第一手数据。包括各类文件档案、资料300余份，访谈记录18份，实地查看照片200余张，有效问卷531份。基于这些数据，绩效评价工作组对照评分标准对农村低保资金的支出绩效进行量化评分。

本次绩效评价满分为100分，实际得分95分，评价结果为优秀。

综合对湖北省低保办相关负责人的访谈和抽检县市的实地考察，评价组认为湖北省农村低保的主要经验和做法可以总结为四句话：领导重视是关键、政策创制是核心、检查督办是保障、绩效评价是“镜子”。 

湖北省农村低保运行的主要经验和做法体现为：领导重视是关键、政策创制是核心、检查督办是保障、绩效评价是“镜子”。 

1．领导重视是关键。各级党委政府领导的高度重视和支持，是农村低保工作得以顺利完成的关键所在。省政府高度重视农村低保和社会救助工作，多次召开社会救助工作专题研究会，听取民政厅对社会救助工作情况的汇报，并将《湖北省社会救助实施办法》增补为省政府当年的立法计划。在绩效评价过程中发现，凡是工作业绩突出的地方，当地党委政府都十分重视社会救助工作。

2．政策创制是核心。国务院《社会救助暂行办法》颁布后，湖北省先后制定出台5个与农村低保有关的规范性文件。省政府及时研究出台了《湖北省社会救助实施办法》和《湖北省居民家庭经济状况核对办法（试行）》，省民政厅先后印发《关于开展全省城乡居民最低生活保障标准法定量化工作的指导意见》、《对国家机关事业单位人员近亲属享受最低生活保障实行备案管理的通知》、《关于建立健全社会救助监督检查长效机制的通知》等。这些政策创制工作，对农村低保健康发展发挥了积极的推动作用。

3．检查督办是保障。2014年湖北省民政厅坚持问题导向，改进监督检查手段，力求实效。上半年，低保办全体人员分4组轮流赴基层暗访督办，针对暗访发现的低保公开公示等方面存在的问题，印发多期督办通报。年中，11位厅领导分别带队督办年中重点工作，对农村低保“按标施保”试点、审计发现问题整改等社会救助工作进行了重点督办。下半年，省民政厅低保管理办公室又根据各地城乡低保标准和补助水平等多项量化指标进行通报。通过多种措施，有力地促进了农村低保工作的完成。

4．绩效评价是“镜子”。2014年3月省民政厅对上年度社会救助规范化管理示范县（市、区）创建情况进行了验收检查，并根据检查结果对示范县创建达标民政局进行了工作经费奖励，极大地调动了各地推进工作的积极性。此外，民政厅还引入第三方对全省农村低保开展情况进行独立的绩效评价，通过绩效评价发现问题，将评价结果与资金分配挂钩，这些举措有力地提升了农村低保规范化、精细化管理水平。

（二）存在的问题

农村最低生活保障制度实施以来，通过健全制度、强化措施、加强监管，有效地保障了农村生活困难群众的基本生活。然而，在落实农村低保政策过程中仍然存在一些具有普遍性、值得重视的问题：

（1）地方配套资金难以到位。

（2）基层工作经费落实有难度，工作力量仍然有待加强，难以有效满足农村低保工作精细化管理的需要。

（3）有些地方在资金使用上有过于谨慎的嫌疑，资金结余率偏高。

（4）农村低保对象家庭收入的核实存在困难。

（三）建议和改进举措

为更好地推进全省农村低保资金财政支出绩效，进一步提升全省农村低保工作的科学化、规范化和精细化水平，建议可从以下方面做出安排与调整：

第一，完善低保资金筹集机制。从政策设计上，低保资金的筹集主要是地方政府的责任。近年来中央补助力度逐渐加大，但地方政府仍然是低保资金筹集的第一责任人。这对相对富裕的地区并不是很大的障碍；而在一些贫困县，困难群众人口基数大，贫困程度深，所需资金量更大，而地方财力本身十分有限，资金往往难以保证。用有些地方官员的话说，“上面来的什么资金都要求地方配套，本地财政收入全部都用来配套都不够！”因此，建议在农村低保资金筹集时考虑各地贫困程度和救助对象规模等因素，适当提高贫困县低保资金中中央和省级筹资比例，而适当降低地方投入比例，以确保资金的供给。

第二，转变低保资金必须“家有存粮”的旧观念，合理、高效使用低保资金。某些地方在资金使用上有过于谨慎，主要是因为低保筹资的法定责任在地方，为防止突发事件导致的低保资金需求量增大，或者中央转移支付不能及时到位的情形，地方上倾向于谨慎使用手中的低保资金，导致历年滚存结余量过大。最近几年，中央财政低保资金转移支付已经实行了预付制，而且加大了中央补助的力度。在这样的背景下，认为低保资金必须有足够的结余以备不时之需的老观念已经过时，不符合当前的形势。因此，地方政府官员要加强学习，尽快转变观念，确保低保资金的高效合理使用。

第三，加强基层农村低保工作队伍建设，优化农村低保工作人员配置。由于农村低保直接面对农村生活困难群众，涉及的工作面广，事务杂，对低保经办人员的数量和素质都提出了较高要求。《湖北省最低生活保障工作规程》（鄂民政规〔2009〕1号）文件要求，“每3000名审批管理对象配备工作人员应该不少于1名”。实地考察中发现，有些县市和乡镇人员要么低保工作人员配备不足，要么因工作难度大、待遇低而使得低保工作人员流动性大，而有些富裕的平原乡镇，即使低保对象规模很小，按规定也须有专人负责。因此，建议加强对低保经办人员的能力培训，提升其工作胜任能力，同时相应提升其待遇，比如将其工资待遇与服务对象的数量、与服务对象的空间距离远近挂钩。而对农村低保对象人数较多的乡镇，除平时低保对象日常管理工作之外，年度核查、专项整治等大的活动时，可以联合临近几个乡镇工作人员统一组织开展。

第四，进一步量化农村家庭收入评估标准，提高家庭经济状况核对的有效性。科学核查农村低保申请家庭经济状况，是准确认定低保对象、提高农村低保资金财政支出的绩效的前提。针对农村低保申请家庭经济状况核对问题，省政府和省民政厅已经多次出台了相关政策文件，对家庭经济状况核实的对象、内容和方式等问题做出了详尽规定。然而，这些政策规定大多较为抽象，可操作性差，以至于家庭经济状况核对的有效性还有进一步提升的空间。因此，针对家庭经济状况核实难、效率低的特点，需要我们进一步量化农村家庭收入评估标准。可以根据农村家庭经济特点，将农村收入核算指标化繁为简，选择农村家庭普遍涉及、具有共性、基本反映家庭收入水平的关键收入项目作为核算内容，将土地经营（含林业）收入、畜牧水产养殖等收入、土地转租（流转）收入、工资性收入、转移性收入项目纳入重点核查评估内容，以县为单位统一量化每个项目收入标准。

第五，不断完善其他专项救助制度，实现农村低保与其他社会救助项目的有效衔接。绩效评价过程中发现，因病、因残等刚性支出而陷入贫困的家庭不在少数，其实际生活困难程度远大于低保对象，但按家庭收入核算，这类家庭不符合保障条件。但纳入低保后这类人群在农村合作医疗报销比例等方面会享受多种优惠政策，对困难群众意义重大，因此争相申请低保，地方经办人员出于人道也会酌情将其纳入低保。因此，不断完善医疗救助制度，扩大医疗救助覆盖范围，提高医疗救助报销比例，让这类困难群众可以不借助低保身份而直接从医疗救助制度中受益，同时全面建立健全临时救助制度，以维护低保制度本身的纯洁性。

（评价机构：华中师范大学公共管理学院 湖北省地方政府治理与地方发展研究中心）