保康县“十三五”扶贫开发路径及机制研究
县扶贫办课题研究组
为深入贯彻十八大、十八届三中、四中全会精神，认真落实关于全面深化改革的各项要求，切实做好“十三五”扶贫开发规划编制工作，根据《关于全县“十三五”规划编制工作安排》要求，在充分总结“十二五”时期扶贫开发的工作成效及经验，认真分析研究新形势下扶贫开发的新要求、新挑战、新任务的基础上，结合保康实际对“十三五”时期扶贫开发工作路径及机制进行了研究，形成了初步的调研报告。
一、“十二五”扶贫开发取得的主要成效及经验做法
（一）主要成效
“十二五”时期，我县抢抓国家秦巴山集中连片扶贫攻坚重点县和全省脱贫奔小康试点县重大政策机遇，秉承“一切为了贫困的父老乡亲”的扶贫理念，以重点贫困村为主战场，大力实施整村推进扶贫、产业扶贫、搬迁扶贫、科技与能力扶贫，扶贫开发工作取得巨大成效，片区攻坚扎实推进，脱贫奔小康试点建设成效明显，为加快全县脱贫步伐，全面推进小康社会建设奠定了坚实的基础。
一是片区攻坚扎实推进。按照“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”的基本思路，科学编制了《秦巴山保康县区域发展与扶贫攻坚规划2011-2020年》。筛选确定“十二五”期间扶贫攻坚规划项目191个，总投资631.81万元，其中重大项目6个，启动实施项目161个，争取到位片区资金60亿元，整合部门投入39亿元，定点帮扶投入17.3亿元，完成项目建设投资208.78亿元。谷竹、麻竹、保宜高速等重大项目将在“十二五”期间建成通车，保神高速、郑渝铁路也将在“十二五”期间启动建设。截止目前，全县新修沙石路926公里、通村水泥路528公里，解决农村6.74万人饮水困难，5200户住房困难；特色产业基地总面积突破77万亩，农民专业合作社总数达到280家，农业龙头企业达到36家；农民合作医疗参合率达到99.87%，九年义务教育毛入学率达到98.29%。九路寨大峡谷、温泉小镇、尧治河、五道峡、野花谷五大核心景区建设全面推进。到2013年底，全县GDP达到86亿元，地方财政预算收入7.3亿元，规模以上工业增加值达到32.7亿元。农村人均纯收入6314元，城镇居民可支配收入14806元。贫困人口减少到9.45万人，贫困发生率下降到40%，片区攻坚取得较大进展。
二是脱贫奔小康试点建设成效明显。围绕“两发展、两率先”目标定位，全力推进脱贫奔小康试点建设。“十二五”期间争取到位试点建设专项资金8.4亿元，抢抓国家秦巴山集中连片扶贫攻坚重点县和全省脱贫奔小康试点县政策机遇，全面推进脱贫奔小康、扶贫攻坚、新农村和新型农村社区“四位一体”示范建设，提升了“一线两片”和“一点两线”脱贫奔小康示范建设水平，培育了尧治河、堰垭、黄龙观等一批明星村，培植了中坪、叶家湾、大坪等一批新型农村社区示范样板。全县基础设施全面改善，城乡面貌显著变化，人民群众生活水平与幸福指数稳步提升。保康县在全省脱贫奔小康试点县综合考评中连续四年蝉联第一，在脱贫奔小康试点县建设三年中期评估中位居第一，在全省脱贫奔小康5年综合考核中位居第一。县域经济在全省综合考核排名由2008年的第53位前进到2013年的第35位。保康先后荣获“全国文明县城”、“全省县域经济发展进位先进县”、“湖北省脱贫奔小康试点工作先进县”、“全省党建工作先进县”等荣誉称号。
三是专项扶贫不断提质增效。始终坚持“一体两翼”的专项扶贫工作思路，按照“产业第一、能力至上”的原则，“十二五”以来，启动实施了四批次32个村整村推进扶贫，其中16个贫困村整村推进扶贫通过考核验收。整合投入各类扶持资金6433.7万元，村平达402万元；安排扶贫贷款贴息项目资金995.58万元；建立互助资金组织16个；对不具备生存条件的1724户5932人实施扶贫搬迁；培训转移1947名贫困劳动力实现非农就业，开展科技培训118场次，培训科技致富明白人30806名。
（二）基本经验
经过多年的探索前进，我县的扶贫开发工作积累了诸多宝贵的经验，为今后工作不断取得新成绩奠定了坚实的基础。一是高位推进增动力。始终把扶贫开发工作摆在突出位置，纳入目标管理，列为考核内容，定为“一把手”工程，凡涉及扶贫开发重大事项，由“一把手”亲自部署、亲自协调、亲自解决。在全县范围内开展竞争，把扶贫工作成效与扶贫资金项目的安排结合起来，最大限度地激发扶贫开发工作的积极性、主动性、创造性。通过召开全县扶贫开发工作推进会、“四大家”联席会、县委专题会等形式层层传达贯彻各级扶贫精神，扶贫工作层层压紧压实。二是科学规划指方向。科学制定《保康县农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》、《关于贯彻落实〈保康县农村扶贫开发纲要（2011-2020年）〉任务分工方案》及各项专项规划等纲领性文件，为扶贫开发指明了方向、绘就了蓝图，各项工作在规划的指引下稳步推进，成效明显。三是示范建设树标杆。全面推进脱贫奔小康、扶贫攻坚、新型农村社区建设和新农村建设“四位一体”的示范建设，以整村推进重点贫困村为重点，推出中坪、叶家湾、大坪等一批建设示范，打造扶贫攻坚亮点和样板。发挥示范点的引领作用，带动全县贫困村因地制宜探索发展路径，实现脱贫致富。四是群众参与添活力。始终把群众作为扶贫开发的主体，激发人民群众参与建设和管理的热情，广泛组织、积极动员贫困群体发展产业、改善基础设施、参与培训、主动监管，有效推动了全县扶贫开发和脱贫奔小康试点县建设工作。
二、“十三五”扶贫开发形式分析
（一）发展的机遇
十八届三中全会以来，党中央吹响了全面深化改革的号角，扶贫领域的改革受到党和国家的高度重视，提出了“到2020年绝对贫困现象基本消除”的目标任务。“十三五”时期是实现全面建成小康社会目标最后冲刺的五年，中央、省委相继出台了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，为扶贫开发工作绘就了蓝图，明确了任务，指明了方向；社会保障制度更加健全，特别是新型农村合作医疗、新型农村养老保险和农村最低生活保障制度的建立，为基本消除农村绝对贫困现象，作了兜底性的制度安排；省、市、县三级“新十年”扶贫开发规划完善推进，扶贫开发取得巨大成效，为“十三五”扶贫开发的实施增添了信心和决心；保康县是全国秦巴山集中连片特困地区扶贫攻坚重点县、全省脱贫奔小康试点县、全市南河流域片区扶贫重点县，多项政策机遇叠加，为扶贫开发提供了前所未有的发展机遇；我县贫困地区基础条件不断改善，贫困群体自我发展能力明显增强，产业结构调整加快推进，工业化、城镇化加快发展；扶贫开发思路更加清晰，符合保康特色的扶贫开发模式基本建立；体制机制不断完善，扶贫力量不断充实，政府、市场、社会关注扶贫、参与扶贫、协同推进的“大扶贫”格局初步形成。
（二）面临的挑战
一是贫困对象多，整体脱贫难。按照新一轮建档立卡的标准，全县仍有65个贫困村、8.59万贫困人口。贫困群体主要集中在高寒边远地区、生态脆弱区和自然灾害易发区，自然条件恶劣、基础设施落后、生产生活条件差，贫困对象受教育程度低、综合素质低、技术能力低，自我脱贫难度大。加之每年因灾、因病、因学等返贫人口约有3000余人，全县仍有近9万人未能脱贫。
二是项目投入大，攻坚任务重。保康是全山区县，地理位置特殊，贫困群体分布区域广，导致扶贫项目建设成本高，资金需求量大。然而上级投入资金十分有限，部门整合资金困难重重，地方财政财力不足，配套投入不足等一系列融资难题尚未解决。目前，我县农村仍有土坯房2.1万余户，11.4万人不同程度存在饮水困难，4万人生活在“一方水土不能养活一方人”的高寒边远地带；农村供电容量小、质量差，生产生活用电缺乏保障；边远贫困村上学、就医、文化生活和社会保障体系不够健全，“六难”问题还很突出；水利设施严重老化，病险水库、堰塘、河堤、灌渠急需维修。诸多难题摆在眼前，扶贫攻坚的任务依然十分艰巨。
三是产业底子薄，农民增收难。贫困群体科技文化素质普遍不高、市场化意识不强，传统的“家庭式”自产自销模式根深蒂固；农技推广体系不健全，机械使用率较低；种植栽培管理粗放，产量较低，优质品种比例较小，市场竞争力低。产业发展基础落后，底子薄、起步晚，农民持续增收十分艰难。
三、“十三五”扶贫开发的指导思想、基本原则和奋斗目标
（一）指导思想
坚持以党的十八大、十八届三中、四中全会精神为指导，以落实国家、省、市出台的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》为契机，认真学习贯彻习近平总书记关于扶贫开发工作的重要指示，进一步解放思想、实事求是。践行“精细化管理、精准式扶贫”的理念，紧紧围绕“两不愁、四保障”目标，始终坚持“区域发展促进扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”的工作思路，不断创新机制、整合力量，形成政府、市场、社会协同推进的大扶贫格局，增强我县贫困地区的发展动力和活力，为加快实现贫困群体脱贫致富和率先建成小康社会奠定坚实的基础。
（二）基本原则
一是政府主导，分级负责。县、乡（镇）两级政府对行政区域内的扶贫开发工作负总责，把扶贫开发纳入经济社会发展统一战略及总体规划，完善推行扶贫开发目标责任制和考核评价制度，形成政府主导、任务明确、分级负责的统筹推进局面。
二是部门联动，资金整合。各相关职能部门在制定政策、编制规划、分配资金、安排项目时向重点贫困村、贫困区域倾斜，整合捆绑使用资金、协调一致运用政策，形成扶贫开发合力。
三是以人为本，精准扶贫。对扶贫对象全面实施精准的扶贫到村到户政策，对因灾因病等造成的暂时性贫困、无劳动能力形成的绝对贫困等对象因户施策、包保结对帮扶；对于有发展愿望而缺乏资金、技术等条件的贫困对象，切合实际提供能力培训、制定发展规划。通过分划类别、因人制宜，实现精准扶贫。
四是自力更生，社会帮扶。尊重扶贫对象的主体地位，鼓励有条件的贫困群体自己更生、艰苦奋斗，提高其自我管理水平和发展能力，立足自身实现脱贫致富。广泛动员社会各界参与扶贫开发，鼓励先富带后富，实现共同富裕。
（三）奋斗目标
紧紧围绕全国到“2020年绝对贫困现象基本消除”和全省“重点县农民人均纯收入增长幅度高于全省平均水平”两个核心目标，努力实现“两不愁、四保障”和与全省同步建成小康社会的总体目标。到2020年，基本解决6万贫困人口的脱贫，贫困发生率控制到20%以内，返贫率控制在2%以内；农民人均纯收入达到10000元，增幅高于全省平均水平；完成新一轮65个重点贫困村整村推进扶贫；对贫困户实施扶贫搬迁2000户，基本解决农户住房安全问题；扶持发展各类特色产业基地总面积达到100万亩，扶持县级重点农业龙头企业达到40家以上；开展贫困劳动力雨露计划转移培训2500人，农村适用技术培训25000万人。
四、“十三五”扶贫开发的主要任务
（一）打好片区扶贫攻坚战，推动县域经济持续发展。一是科学编制片区攻坚实施规划。坚持“区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展”的基本思路，加快推进《湖北省秦巴山片区保康县区域发展与扶贫攻坚实施规划（2011-2020年）》全面落实；在省、市各级的指导下，进一步筛选理清“十三五”片区区域发展与扶贫攻坚规划目标及建设项目，科学编制“十三五”保康县区域发展与扶贫攻坚实施规划，将荆康、十宜、郑万铁路及骨干电网等重大项目纳入规划，并进入全省“十三五”实施规划；结合《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作实施意见》要求，集中实施一批重大民生工程、重要基础设施建设工程。二是完善建立片区攻坚推进机制。进一步强化领导、健全考核，建立片区攻坚领导小组成员单位协调工作和督促机制、健全信息定期通报机制；进一步探索机制创新，建立精准扶贫、精细化管理工作机制，健全干部驻村、项目资金管理等管理机制。三是持续加强片区攻坚资源整合。通过整合资源、集中力量开展攻坚，形成上下协同、社会联动、多方协作、合力攻坚的良好局面，扎实解决制约发展的突出问题，全力推进规划项目建设，推动县域经济持续发展。
（二）抓好整村推进工程，确保重点贫困村整体脱贫。继续把整村推进作为新时期扶贫开发的战略性举措，推进扶贫项目进村入户。集中人力、财力、物力，充分利用多项优势政策叠加的机遇，对村级基础建设、产业发展、社会事业、生态环境等方面进行统筹设计、科学谋划，注重发挥群众的参与性和主体作用，对65个重点贫困村实施整村推进。整合捆绑专项资金、涉农资金、社会帮扶等资金，保证重点村村平投入达300万元以上，扶持重点村发展特色支柱产业。充分发挥农业龙头企业、专业合作社和能人大户的带动帮扶作用，推行“企业+专业合作社+基地+农户”的产业发展模式，不断延伸产业链条，形成村企合作、农户参与、辐射带动的良好局面，不断催动产业上规模、出效益。强化产业项目的资金管理，完善项目督办、核查、验收机制，确保项目建设资金不分流、不滞留。加强项目建设的后续管理，健全项目管护机制，落实管护措施，明确管护责任人，保障项目质量过硬、效益明显、持续发力，进一步增强贫困群众自主脱贫能力，实现贫困村整体脱贫。
（三）全力实施扶贫到户，加快贫困人口脱贫步伐。一是精准识别贫困对象，完善搭建数据平台。根据国家划定的贫困标准，综合考虑住房、教育、健康等情况，按照“农户申请、民主评议、村级公示、逐级审核、规模控制、整户识别”的原则，精确识别贫困对象。规范整理各级台帐资料，做到户有卡、村有册，县、乡（镇）、村三级建库，打造扶贫开发精细化管理的大平台。完善搭建农村贫困户建档立卡系统，提高数据录入准确性、完整性，依托数据信息联网共享平台，良好运行贫困户数据信息网络系统。加强贫困人口的动态监测，完善贫困人口的进出机制，及时更新贫困户信息数据，并进入全国扶贫信息网络系统。统筹安排有关帮扶资源，按照“统一识别、分批扶持、突出重点、先难后易”的原则，研究提出对贫困村、贫困户结对帮扶方案，明确结对帮扶单位和帮扶责任人。综合运用建档立卡数据资料开展扶贫开发工作考核，坚持扶贫措施与贫困识别结果相衔接，推动扶贫开发提质增效。二是科学采用“五定”模式，全力开展“五到户”帮扶。对建档立卡贫困人口采取“因村定名单、因户定规划、因人定项目、因地定产业、因扶定责任”的“五定”模式，通过政策强扶、社会帮扶，实“五到户”扶贫工程，确保政策到村、项目入户、扶持到人。1、扶贫搬迁到户。结合扶贫搬迁、危房改造、生态移民等项目，按照对象精准、群众自愿的原则，有组织、有计划的对2000户贫困户实施扶贫搬迁，并实现搬得出、稳得住；2、能力培训到户。持续突出能力扶贫，完成雨露计划转移培训2500人、农村实用技术培训2.5万人，进一步提高培训对象选择的精准性和培训内容的实用性，实现“培训一人、转移一人、致富一家”的目标；3、信贷贴息到户。规范小额贴息到户流程，完成500户贫困户项目贴息，为贫困户产业发展提供资金支持；4、资金互助到户。扩大运行互助资金试点，建立互助社55个，网络贫困户3000户以上。良好运行现有的村级资金互助组织，继续扩大互助社运行试点，力争实现全县重点贫困村全覆盖；5、社会帮扶到户。积极争取、统筹安排、合理布局国家、省、市、县各级帮扶力量，紧扣“三万”、“五联”等活动载体，不断探索新的帮扶形式，形成所有重点贫困村都有部门驻村帮扶、所有贫困户都有干部结对帮扶的新局面。
（四）深化机制体制创新，探索扶贫开发的新路径。一是探索产业化扶贫的新模式。结合贫困村实际、资源条件和产业发展现状，充分尊重群众意愿，评选符合村情民意、产品适合市场需求的产业扶贫项目，通过选定项目对接可靠的农业龙头企业。重点围绕高效种植业、特色养殖业等优势产业，延伸产业链条，开展农产品初、精、深梯次加工，实现农村特色产业向规模化、专业化、品牌化扩张，促进农产品提档升级。亟需改善单一、分散、短期的产业扶贫方式，打破农户发展产业资金短缺的瓶颈，将贫困村资金互助社纳入产业链条，按照“龙头企业+村级专业合作社+扶贫互助社+基地+农户”的模式，村企联建、户联基地，全力打造一村一品的区域化、特色化、规模化产业扶贫基地。利用保底分红、利润分配、产品回收等措施，充分调动贫困户的发展愿望和激情，激发贫困群众的参与性和主动性，实行参与式的产业化扶贫。二是探索扶贫项目及资金管理的新方法。重点围绕探索项目选择的科学性、项目实施的效益化、项目监管规范化等课题，完善建立村报、乡（镇）审、县批的项目申报和多级多部门联合督办验收的项目分级管理模式，加强违规渎责追究。改革资金管理使用方式，增强针对性和实效性，确保项目资金到村到户、直接用于扶贫对象。解决资金使用“撒胡椒面”问题，变“漫灌”为“滴灌”，实行资金分配与工作考核、资金绩效考评、减贫成效直接挂钩，探索以奖代补等竞争性分配办法，坚持和完善资金、项目公示公告制度。以扶贫规划和重大扶贫项目为平台，以财政专项扶贫资金为牵引，整合各类涉农资金，集中解决突出问题。三是探索旅游扶贫的新路子。充分挖掘旅游资源，以“打造鄂西北生态旅游试验区”为目标，紧紧围绕旅游兴县战略定位，以旅游促发展、助脱贫。不断提升九路寨、温泉、五道峡、尧治河、野花谷等五大核心景区质量，围绕优势特色打造过硬基础条件，提升服务能力，盘活整体发展活力。扶持能够彰显地方特色的餐饮服务、特色工艺品加工、民俗文化发展等旅游产业发展，通过发展旅游附属产业带动一方百姓致富。四是探索科教扶贫的新载体。建立长期稳定的科技扶贫体系，通过不断的生产技术和市场经营知识输出，配合资金、项目的整合投入，使贫困人口掌握先进的生产技能、管理方式与经营理念。建设科技扶贫团队，建立农技专家信息库，常态化、持久化开展送技能、送信息下乡活动，提高贫困群体产业项目发展的成功率与收益率。改善贫困地区中小学教学基础设施和教育环境；通过激励措施吸引更多的优秀教师到贫困地区进行支教；重点扶持中、高职学生上学、就业，培养就业创业典型。完善贫困地区医疗卫生体系，加快乡村卫生室等基础设施建设，提升乡村医生专业技能与服务能力，增强贫困人口抵御疾病风险的能力。
五、保障措施
（一）加强组织领导，完善工作机制。健全完善扶贫工作机制，为扶贫开发工作提供坚实保障。一是切实落实党政领导干部扶贫工作责任制考核，强化目标责任管理，把扶贫开发工作成效纳入各级领导班子年度工作实绩实施动态考核；二是切实落实领导干部联系包保责任制，以“五联”活动为抓手，解决好各类困难群体的诉求；三是切实落实部门帮扶责任制，各部门要充分发挥扶贫帮困的主动性，结合部门工作职能，在驻点村真帮实扶，帮出成效；四是切实落实督办督查机制，完善扶贫工作事前规划，加强重点项目建设事中督办，健全扶贫成效考核。建立完善通报、督办、公告公示等监督机制，形成扶贫工作督办考核的制度化、常态化。
（二）整合政策资源，加大帮扶力度。做好政策资金争取是顺利开展扶贫开发工作的基础。一是积极争取上级投入，在争取中央、省政府逐年增加扶贫投入，提高扶贫标准的基础上，进一步加大本级财政配套投入，确保当年本级财政预算安排扶贫资金总量增长到10%以上；二是整合部门投入，整合捆绑涉农资金用于扶贫开发，提高资金的使用效益；三是大力引导社会投入，积极争取中央、省、市各级部门、专业公司等组织在我县挂联帮扶，增加帮扶的力度。大力组织县直部门、机关干部开展驻村到户帮扶，促使干部驻村、党员挂联、能人带动等多种帮扶形式的有机统一，确保贫困村、贫困户帮扶全覆盖。
（三）创新管理机制，提升扶贫能力。一是建立精准扶贫工作机制，精准识别贫困对象和扶持贫困群体，建立贫困户动态监测管理机制，完善建档立卡贫困户系统。精细管理扶贫项目和使用扶贫资金，专项扶贫措施与贫困户实现对接，集中力量真帮实扶；二是优化扶贫工作考核监督机制，增加扶贫开发成效占实绩考核的比重，完善考核管理机制，增强考核方式的科学性、实用性。坚持实行扶贫项目、资金公告公示制度，进一步加强扶贫资金和项目的监管；三是改进财政专项扶贫资金分配机制，逐步增加财政扶贫资金的投入，加大资金管理力度，增强资金使用的针对性和时效性。完善扶贫资金绩效分配的机制，探索以奖代补等竞争性分配办法；四是完善驻村帮扶工作机制，进一步提高驻村帮扶部门安排的合理性，最大限度的发挥帮扶部门的优势，充分调动帮扶部门和帮扶责任人的积极主动性，通过建立激励机制，实现驻村帮扶长效化，确保每个贫困村都有驻村工作队，每个贫困户都有帮扶责任人；五是创新社会帮扶机制，建立和完善广泛动员社会各方面力量参与扶贫开发的机制，充分发挥定点帮扶、协作帮扶等社会帮扶机制，加强各领域的扶贫交流。
（四）加强自身建设，激发扶贫活力。把扶贫开发工作队伍建设作为打好扶贫开发攻坚战的保障措施来抓，切实解决好人员编制、经费保障等方面的实际困难和问题。不断加大培训指导力度，提高扶贫队伍的能力素质和道德水平，进一步激发扶贫开发的内在活力。扶贫部门认真履行职责，不断加强作风建设和廉政建设，搞好组织协调，狠抓工作落实，推动全县扶贫开发事业科学发展、跨越发展。
