推进党风廉政建设 规范政府购买服务

党风廉政建设征文

党的十八届三中全会提出，要改进社会治理方式，实现政府治理、社会自我调节、居民自治良性互动的新局面，激发社会组织活力，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。推动政府向社会力量购买服务是创新公共服务的新方式，是满足残疾人有效需求的重要途径，是深化残疾人工作社会化领域改革、推动残联组织工作职能转变、落实残疾人事业发展供给侧制度变革的重要手段，是残疾人事业社会化的公共性和公益性要素最强、最有效、最具特色的工作，其主要形式就是由社会力量参与，采取市场竞争化方式为残疾人提供服务，遵循“公开、公平、公正”的原则，避免“公私合璧”式的相互利用，杜绝因公权力寻租导致腐败问题的发生。

近两年来，国务院出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、财政部印发了《政府购买服务管理办法（暂行）》，省政府也出台了《关于政府向社会力量购买服务实施意见（试行）》和《政府购买服务指导性目录》，其中规定了残疾人事业发展政府购买服务的范围和承接政府购买服务的主体等要求，提出了创新完善公共服务市场准入制度和鼓励引导社会力量积极有序参与的机制。范围包括重度残疾人护理补贴、残疾人服务业发展、“阳光家园”计划、残疾人康复辅具配置服务、残疾儿童抢救性康复服务、残疾人照料服务、残疾人就业培训与岗位提供服务、残疾人家庭无障碍改造服务共8项服务。当前残联系统越来越重视构建多层次、多方式、多主体的残疾人公共服务体系，在这一过程中，社会组织的改革发展成为多方关注的焦点，尤其是残联自己的社会组织改革发展面临的新问题，也是各级残联单位的焦点。一些地方在这方面已经取得成功经验，为进一步推动社会组织发展带来深刻启示。例如，武汉市残联通过“三个明确”（明确服务对象、内容和时间、明确实施程序、明确资金标准、渠道和结算），为严重丧失生活自理能力的残疾人购买居家服务;孝感市残联作为购买主体，向公交公司定向购买残疾人免费乘坐城市公交车服务，年底用现金转账方式向承接主体支付服务费用。

实行政府购买服务与行政体制改革、事业单位改革、社会组织改革相结合，是解决好社会组织改革发展问题的深化，对面向公共服务的行政体制改革和事业单位改革具有重要意义，是形成中国特色社会主义社会治理体制的迫切需要。正如习近平总书记在“七一”讲话中讲的，“历史总是要前进的，历史从不等待一切犹豫者、观望者、懈怠者、软弱者。只有与历史同步伐、与时代共命运的人，才能赢得光明的未来”。

一、我国社会组织的发展进入新阶段

党的十八届三中全会提出培育支持和改革发展社会组织以来，社会组织改革和创新发展在各行业间越来越活跃，社会中介组织、社会公益服务组织、社会团体组织如雨后春笋发展起来。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，明确扶持社会组织发展政策，要求逐步扩大政府向社会组织购买服务的范围和规模，对民生保障、社会治理、行业管理等公共服务项目，同等条件下优先向社会组织购买。中国残联积极把握这一历史机遇，率先向国务院提出先行先试，在克服重大阻力、解决重大矛盾、勇于自我革命的基础上，取得了突破性的进展。残联购买社会组织的体制机制逐步形成，财政部、中国残联制定了《关于做好政府购买残疾人服务试点工作的意见》和《政府购买残疾人服务试点工作方案》，如“阳光家园”计划等。

中国残联和财政部还出台了《中央财政残疾人事业发展补助资金管理办法》，明确补助资金按各地需求因素、财力因素和绩效因素进行分配，鼓励各地通过政府购买服务的方式引导社会力量参与提供残疾人服务，为以后政府购买服务工作打下了基础，而且每个项目的绩效评价工作都在随时跟进。

二、切实解决社会组织发展中的主要问题

新阶段社会组织发展面临的主要问题是如何对权力机制和利益机制进行调整改革。这个主要问题包括：社会组织主体性的获得、稳定预期的形成、行为模式的构建以及公众行为理性化程度和独立性的增强、社会公共服务意识的培育等。从实践看，社会组织改革发展需要从以下几个方面着手：

一是必须完善公共权力的具体配置架构和运行机制。 公共权力架构和运行机制对于社会组织的发展至关重要。公共权力架构和运行机制科学合理，就能促进社会组织进一步发展。反之，就会诱发社会组织谋取私利的冲动，不利于其对自身发展进行长期规划，妨碍其承担公共服务职能，难以达到党的十八大报告提出的“社会协同”要求。

二是必须调整深层次利益结构。 社会组织的进一步发展，要求对传统的公共权力分配方式和利益结构作出调整，这就需要自我革命。这个问题在残联系统尤其突出，附属在残联组织的机构利益问题、生存问题，将随着分配形式的转变而转变。当前“财政资金分配县级统筹安排”是改革的方向，将来部门利益、部门权力的结构都会有新的变化，部分为残疾人服务的社会组织、依附在残联部门的利益分配或权力分配将打破。2015年7月中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，要求厘清行政机关与行业协会商会的职能边界，促进行业协会商会成为依法设立、自主办会、服务为本、治理规范、行为自律的社会组织，对行政机关与其主办、主管、联系、挂靠的行业协会商会实行机构分离、职能分离、资产财务分离、人员管理分离。在脱钩后，各级残联的协会、自己兴办的服务机构乃至事业单位，没有了特殊分蛋糕的模式，如何在市场竞争中生存下来，这是必须面对的问题。

三是必须打破或避免产生路径依赖和利益依赖。 路径依赖和利益依赖导致一些社会组织固守既得利益，不愿意进行提高公共服务水平的改革。这个问题在残联系统也比较突出，残联各级单位对资源要素的分配是有传统的，往往优先考虑自己主管、联系和挂靠的机构。但是这个传统，已经不适应目前形势发展和工作要求，必须予以打破。习近平总书记在七一讲话中指出，“改革往往都是从易到难。我们的改革要更加注重系统性、整体性、协同性，敢于涉深水区、啃硬骨头。我们要以勇于自我革命的气魄、坚忍不拔的毅力推进改革，敢于向积存多年的顽瘴痼疾开刀，敢于触及深层次利益关系和矛盾，坚决冲破思想观念束缚，坚决破除利益固化藩篱，坚决清除妨碍社会生产力发展的体制机制障碍。”残联的协会、兴办的服务机构，以及事业单位如果不主动适应政府购买社会组织服务是没有出路的，这项工作刻不容缓，慢了就可能被淘汰。

  三、做好我省残疾人事业向社会力量购买服务工作

一是要清楚认识到向社会组织购买服务是今后的工作趋势。 当前社会组织参与残疾人服务主要有定点委托服务和政府购买服务两种方式。

（一）定点委托服务。 由机构申报项目，各级残联审核资质，省级残联审定项目机构，并直接下达任务和指标，是一种“全部包办”的“封闭式”项目运行模式。优点是流程简单，操作方便，定点委托的机构较为熟悉残疾人工作，具有一定的服务经验。但是项目实施中风险点较多，廉政风险控制较难，容易发生违规违纪行为。具体表现在选择基层定点机构随意性大；基层定点机构证照不全，合法性受到质疑；基层定点机构财务混乱，存在财政资金使用的风险。

（二）政府购买服务。 由残联设立项目，财政审批采购申请，市场竞投，社会共同监督，它是一种“各司其职”的“开放式”运行模式。优点是有利于整合和利用社会资源，动员多方面力量广泛参与；有利于发挥社会组织专业化优势，弥补残联工作人员专业知识短板；有利于提高财政资金使用绩效。但是目前承接残疾人服务的市场主体还不成熟，规范化程度不高；购买服务准入标准难以把握，过高则容易产生“流标”，过低则会影响服务质量。

虽然两种方式各有优劣，但就当前国家深化改革的趋势来看，定点委托服务途径将是改革中被淘汰的趋势，政府购买服务符合改革的方向，也是改革的一项重要内容，将成为参与残疾人服务的主要途径。

二是要把好购买残疾人服务承接主体的市场准入关。 承接政府购买服务的主体，包括在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织、按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位和依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。目前，社会组织自身还存在着承接服务能力不足、数量规模相对滞后、独立运作能力较弱、社会公信力偏低、筹集和整合社会资源能力不强、自身建设不足等问题。因此，市县区残联作为购买主体，要对照承接购买服务的准入标准，逐条逐项审核，把好承接购买服务机构的资格条件关，把优秀的社会组织放进来，做出优秀的政府购买残疾人服务项目和品牌。

三是必须明确向社会组织购买服务中的三级责任。 在购买服务中，设立并实施购买项目的市县区残联是购买服务的购买主体，社会组织是承接购买服务的承接主体。要明确省级残联、县（市、区）残联和承接主体分别对应的职责，各级要按照自身职责切实开展工作，有效衔接、做好协调、落实监管，有效推进购买服务工作的有序开展。

省残联的职责是：承担项目的监督、检查、督办和绩效考核责任，负责依据市县区残联申报的任务数、申报地区的总人数、项目开展的实际情况、上年度绩效评价情况等因素法，分解下达中央财政和省级财政政府购买服务项目的任务数至市县区残联。

市县区残联的职责是：承担项目实施的主体责任。负责按照政府购买社会组织服务的规定，依法组织实施招投标等活动，落实政府购买残疾人服务，对购买服务活动负直接责任；在组织招投标活动中负责加强服务项目标准体系建设，科学设定服务需求和目标要求，建立服务项目定价体系和质量标准体系，合理编制规范性服务标准文本；督促承接主体严格遵守国家财政财务管理规定，严格履行合同约定，对承接主体提供的服务加强监督和绩效评价；按国库集中支付管理有关规定和合同约定支付款项。对承接主体不达标或违反合同约定的，有权取消政府购买其服务的资格。

承接主体职责是：承担项目实施的直接责任以及项目实施中对社会的司法责任。负责建立健全财务制度，严格遵守相关财政财务规定，对购买服务的项目资金进行规范的财务管理和会计核算，加强自身监督，确保资金规范管理和使用；按合同约定提供服务，按时完成服务项目任务，保证服务数量、质量和效果；建立政府购买服务工作台账，包括相关文件记录、工作计划方案、工作汇报总结、项目进展情况记录、项目实施过程记录等重大活动和其它有关资料信息，接受和配合相关部门对资金使用情况进行监督检查及绩效评价；向购买主体提供资金的使用情况、项目执行情况、成果等情况；对申报政府购买服务资料的真实性负责。

四是必须加强承接购买服务的社会组织的监督管理。 在残疾人事业政府购买服务中，承接主体容易出现的问题主要有：承接主体经营范围与登记证载明经营范围不一致；承接主体未建账或以流水账代替；未专项核算，财政资金与非财政资金混合核算，项目支出与基本支出混合核算；票据使用不规范，白条现象严重。针对这些问题，购买主体要有针对性的，在事前把好资格准入关，在事中、事后加大检查力度，确保符合国家财政资金使用管理规定。另一方面要建立承接主体准入标准、服务规范和服务标准、服务质量评价标准和绩效评价指标体系，加强绩效评价，对绩效评价较差的机构，取消其下年度购买服务资格，确保资金使用效益。

规范政府购买服务行为，在工作实际中加强和防范腐败问题，是做好政府购买服务的政治保障，要按照湖北省财政厅关于转发《财政部关于开展2016年度行政事业单位内部控制报告编报工作的通知》要求，扎紧制度笼子，严格界定残疾人政府购买服务范围，落实市场竞争机制，加强监督管理，认真落实省财政厅、监察厅、审计厅等部门联合组织《关于开展财务管理违规问题专项治理的实施方案》要求，不断促进残联财务管理迈向精细、精准、高标准。

（省残联人事计财处党支部书记  李先明）