“十三五”扶贫如何咬紧“精准”二字

聂振邦     

        “十三五”时期是中国全面建成小康社会的决胜阶段，是扶贫攻坚的关键时期。当前，我国扶贫开发工作已进入“啃硬骨头、攻坚拔寨”的冲刺期，任务依然艰巨。对此，“十三五”规划纲要明确提出“六大精准”：扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。如何看“精准扶贫”在“十三五”时期的意义？又如何做到这“六大精准”？针对这些问题，中国经济网记者专访了中国国际经济交流中心副理事长聂振邦。

　　中国经济网：习近平总书记高度重视扶贫开发工作，强调做到“精准”二字，如何看待“精准扶贫”在“十三五”时期的意义？

　　聂振邦：当前扶贫开发的进展情况扶贫开发工作成效巨大，精准扶贫重点工程进展顺利，但扶贫开发存在的主要问题扶贫对象规模依然庞大，扶贫减贫难度加大。一方面，按照 2300元年收入 2010 年不变价的国家扶贫标准，到 2014 年底，我国依然有 7017 万人低于此项标准，贫困发生率为 7.2%，扶贫对象的规模庞大，扶贫工作依然艰巨。另一方面，随着时间的推移，减贫幅度出现明显下降，2010－2014 年减贫幅度从 26.1%下降到 14.9%，减少了 11.2%，减贫幅度下降的非常明显，按照目前趋势未来有可能进一步下降，减贫步伐将会减缓。

　　“十三五”时期开展精准扶贫具备新手段。积极推进精准扶贫实施十大工程，包括干部驻村帮扶、职业教育培训、扶贫小额信贷、易地扶贫搬迁、电商扶贫、 旅游 扶贫、光伏扶贫、构树扶贫、致富带头人创业培训、龙头企业带动，这十大工程将为精准扶贫奠定基础。充分运用互联网、大数据、数据挖掘技术等新型技术手段为精准识别、精准管理、精准帮扶提供的技术支撑，构建精准化、智慧化、动态化的精准扶贫信息管理系统，进一步提升精准扶贫工作效率和质量。

　　中国经济网：扶贫开发工作已进入“啃硬骨头、攻坚拔寨”的冲刺期，当前扶贫工作的难点和问题在什么地方？

　　聂振邦：当前，扶贫工作的问题有几个方面。首先，扶贫不精准的问题比较突出。一是贫困人口识别难。受到农村资产信息和家庭统计不健全、指标限制及人为操控等原因，导致贫困户难选错选问题普遍存在。二是扶贫资金不到位。根据国务院扶贫办统计数据，在其对 2009－2012 年贫困人口的“赤贫”“一般贫、困”“边缘贫困”和“稳健脱贫”四个分组中，前三组收入增长率、非常低，“赤贫”和“边缘贫困”组甚至为负增长，而低收入农村贫困人口获得的低保、医疗报销和扶贫资金也最少，说明最需要帮助的贫困人口实际上得到补助最少。三是地方建设未能与精准扶贫有效结合。有些地方热衷于上大项目，偏好于搞城市基础设施建设，对农村特别是贫困人口精准扶贫力度不够，未能实现将贫困地区重大基础设施项目与精准扶贫、精准脱贫有机结合。四是对贫困人口返贫问题重视不够。

　　同时，扶贫开发与国家和区域性重大战略不衔接。一方面， “片区规划”与“十二五”规划不衔接。由于“片区规划”编制时各省区“十二五”规划均已编制完成，致使“片区规划”部分建设项目落实难度大，专项扶贫、 行业 扶贫和社会扶贫三大主体责权不明晰，协同程度不高，造成扶贫项目资源配置效率不高，执行难度较大，难以落实等问题。另一方面，扶贫规划与当前国家重大区域性战略存在结合不紧密、不衔接，未能有效地促进贫困地区的经济发展，造成区域发展不平衡，特困地区发展滞后。

　　此外，基层扶贫机构不健全，扶贫治理机制亟待完善。一是基层机构不健全。目前，扶贫组织人员呈现“上级队伍强，下面队伍弱”局面，特别是乡、村两级缺乏专职、稳定的扶贫队伍，多数地区只有扶贫办一家机构具体负责扶贫工作，工作效能和协调力度较弱，缺乏政府多部门之间的协调与沟通，造成扶贫效率较低，扶贫政策执行不到位等情况。二是政府为主导、自上而下组织型、管制型扶贫机制尚待进一步完善。当前，政府行政参与过多、制度化评估问责制不完善及扶贫市场机制缺失，导致扶贫资源难以整合且在传递过程中内耗较大，扶贫作用减弱，政府扶贫管理创新仍需加强。

　　中国经济网：“十三五”时期开展扶贫工作如何做到“精准”二字？要把重点放在哪里？

　　聂振邦：首先，要加快推进集中连片特困地区扶贫攻坚工程。将边远山区、民族地区、革命老区、连片特困区的贫困人口作为重点扶贫对象，其中应以 14 个连片特困区和其他重点县和贫困村为重中之重，在这些地区集中实施一批重大民生工程、重要基础设施项目，统筹做好整村推进、就业促进、产业扶贫、移民搬迁、定点扶贫等重点工作，加快推进集中连片特困地区扶贫攻坚工程。

　　同时，加快深化完善区域性扶贫开发规划。将扶贫规划纳入国家和地区“十三五”经济社会总体规划、国家区域发展战略规划。一是加快编制和调整贫困地区发展规划，指导贫困地区谋划一批“十三五”重大工程项目。二是落实老区振兴发展规划，加大扶贫力度，研究出台并认真落实“十三五”扶贫开发超常规政策举措。三是以国家区域战略带动贫困地区发展。引导贫困地区积极融入“一带一路”、京津冀协调发展、长江经济带等国家发展战略，积极培育和打造区域合作平台。

　　其次，加快推进精准扶贫工作。一是要完善建档立卡的制度性框架平台，精准识别贫困群体，精准分析致贫原因，精准制定帮扶措施；二是要实施精准化的分类级差管理，对贫困人口和贫困村进行贫困程度分级分类管理，实行重点扶持、整体推进；三是坚持因地制宜、因村施法、因户施策的扶贫方针，对于失去劳动能力的贫困人口，以救济扶贫为主，全部由农村低保养起来；四是对有劳动能力的贫困人口可以采用小额贷款，发展产业扶贫和就业扶贫；五是生态环境脆弱地区可采用生态移民扶贫措施实现精准施策。

　　还有，大力发展特色优势产业做好扶贫开发工作。既要坚持“输血”的必要条件，又要构建“造血”的功能，充分发挥贫困主体的积极性和能动性，提升持续内生动力。

　　再有，加强重大基础设施工程建设。加快建设一批能够辐射带动贫困地区发展的骨干铁路、国家高速公路、水利枢纽、信息基础设施等重大工程，破解区域发展瓶颈，发挥重大基础设施工程对贫困地区区域发展和扶贫工作的支撑作用。

　　此外，大力发展贫困地区社会公共事业。大力发展贫困地区农村科技、教育、文化、卫生、社会保障等社会公共事业，促进城市公共服务向农村覆盖，推进贫困地区城乡基本公共服务均等化，大幅提高贫困地区基本公共服务能力。

　　中国经济网：如何在体制机制上为“精准扶贫”工作的展开“保驾护航”？

　　聂振邦：首先，需要创新精准扶贫管理机制。一是要认真落实中央统筹、省负总责、市（地）县抓落实的管理体制和片为重点、工作到村、扶贫到户的管理机制，党政主要领导对扶贫开发工作负总责的责任制，合力分工，形成省、市、县、乡、村五级书记一起抓，层层落实的责任制。二是按照“县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理”的原则，构建精准识别、精准帮扶、精准考核和精准管理的“四个精准”工作机制。三是推行简政放权，要推进实施“从上到下”与“从下到上”相结合的扶贫机制，充分发挥扶贫对象及基层的积极性和主动性。

　　同时，完善精准扶贫识别与动态监测体系。制定具体化、明晰化、公开化贫困识别标准。在国家农村扶贫识别标准的基础上,结合本县、本乡(镇)、本村实际,制定科学合理、操作性强、具体量化、动态的贫困户识别标准。所有参与扶贫信息采集程序公正化、标准化、规范化和透明化，以此保障扶贫数据信息的真实性和精准性。充分运用大数据、互联网技术，结合目前贫困村和贫困户的建档立卡工作，整合各方面的扶贫动态数据，包括扶贫主体、扶贫资金、扶贫项目等数据，加快构建基于“互联网＋”的精准扶贫信息系统，在扶贫方式、扶贫资源和扶贫考核上实现精准化。

　　此外，还要实施差异化的精准扶贫举措。一是在区域层面加大贫困地区生产性、设施性建设项目精准投资；二是在县域和村镇层面，加大产业扶贫项目的统筹协调与精准指导，支持贫困地区龙头企业发展；三是在个体层面，加大对重点贫困户精准扶贫和社会扶贫力度，通过以工代赈和救助兜底帮助一批贫困人口。

　　中国经济网：扶贫攻坚是一项复杂的工程，如何更好地解决“钱从哪来的”问题？如何更好地把关“钱到哪去”？

　　聂振邦：加大财政对扶贫开发支持力度，采用多样化财政支持方式。创新 金融 服务机制，改进扶贫资金管理方式，从扶贫资金管理使用上破题，建立新机制，加大财政支持力度。要通过把财政直接补贴的项目资金更多转变为政策性贴息、担保资金和风险补偿基金的方式，撬动金融资金投放；强化覆盖贫困地区和贫困人口的便利化特惠财政政策措施；将农村危房改造、生态保护等方面资金与专项资金整合使用，提高资金利用效率；推广政府和社会资本合作（PPP）模式，开展农村产权抵押融资试点，支持农村发展资金互助合作，实施扶贫小额信用贷款，推广贫困村互助资金项目模式。增加对贫困地区的财政资金投入。国家要进一步增加对贫困地区中央预算内投资规模，各有关方面在安排年度投资计划时，继续向贫困地区尤其是集中连片的特困地区、革命老区倾斜，重点支持基础设施、社会事业、生态环保、扶贫开发等领域建设。

　　加大金融对扶贫开发支持力度，引导多种资金参与扶贫开发工作。鼓励和引导商业性、政策性、开发性、合作性等各类金融机构加大对扶贫开发的金融支持，推行定向精准滴灌的普惠式扶贫金融；运用财政和货币政策工具，向金融机构提供长期、低成本资金，用于支持扶贫开发工作；实施设立扶贫优惠贷款政策，支持贫困地区发展特色产业和贫困人口就业创业。加大对农户小额信贷力度。在省级层面协调增加对支农信贷规模，建立农村动产(如营用 车 辆)、固定资产(如宅基地、房产)、联户(3 户以上)及诚信担保等多种形式的贷款担保机制，取消农民贷款 5万元以上必须要国家正式职工担保制度，降低农民贷款门槛，并将贷款期限从 1 年延长至 3 年，贷款利率在基准利率的基础上浮不超过 40%，有效解决贫困地区农民发展致富产业资金不足的问题。

　　中国经济网：如何创新完善扶贫开发管理及绩效考核机制？

　　聂振邦：进一步完善扶贫开发管理体制。一是继续细化和完善“中央统筹、省负总责、县抓落实”的扶贫管理体制，理清各级政府职责，明确其各自事和权，提升各级扶贫政府机构的执行力，确保扶贫政策能够落到实处；二是加强机构建设，建议将在中央层面建立独立的扶贫机构，列入国家行政机构系列，负责贫困地区的连片开发、分散型贫困户的精准扶贫和指导社会扶贫慈善公益组织的业务；在地方上建立与之相对应的扶贫开发机构，理顺扶贫工作机制，增强扶贫开发机构的资源协调能力，推进扶贫工作水平的提高。

　　进一步改革完善贫困县考核机制。正确处理三个关系，改革完善贫困县考核机制。一是贫困县短期减贫和长期发展目标的关系；二是处理好贫困县里面贫困人群和非贫困人群利益的关系；三是对贫困县考核的指标和权重如何处理好贫困县和非贫困县考核的关系。按照“滴灌”模式扶贫，加快建立健全贫困县考核、约束和退出机制。进一步改革完善组织考核激励机制。一方面，要完善贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核评价体系，加大扶贫开发工作权重，对扶贫开发中做出实绩的干部要进行激励。另一方面，要制定贫困县扶贫攻坚和行业部门开发考核办法，按照办法对县和行业部门进行监督检查，进行考核。