关于贯彻代表法及湖北省实施办法的几点思考
虽然各级人大常委会在贯彻实施代表法及其实施办法做了一些工作，但是由于代表法及其实施办法颁布实施时间较短，各级人大代表工作还有许多亟待研究和解决的问题。
（一）代表法及实施办法宣传力度不大。各级人大组织学习代表法及其实施办法的对象主要是人大代表，而一些机关、事业单位、企业单位、社会群团对代表法及其实施办法的内容和要求知之甚少。对权力机关和人大代表的权利、地位和作用以及同行政机关、司法机关的关系不清楚。社会各界人士对《代表法》的了解也不多，这些在一定程度上影响了代表履职、代表工作的开展。
（二）代表素质和履职能力不适应参政议政的需要。一是代表意识还不够强。有的代表在当代表之前，积极争取；当代表后，履职意识不强。其原因是把代表当作一种荣誉、资本，而不是当作法律职务；缺乏履职的责任感、使命感，缺乏政治意识、法律意识。二是参政议政能力还不够强。有的代表由于精力的原因，由于忙于本职工作，投入到代表履职的精力不多，代表作用得不到发挥。有的由于受专业知识的限制，对有些专题报告，看不懂，议不深，起不到参政议政的作用。有的代表平时不调研，也就提不出好的议案建议，为民代言的职责也难以实现，有的五年届满，还没有单独提出一件建议案。
（三）代表作用还没有得到充分发挥。充分发挥代表的作用，是贯彻实施代表法的基本要求。目前，代表的作用没有很好地发挥出来，仍然是较为突出的问题。一是会议期间，代表参政议政的作用没得到发挥。一方面由于会期时间短，代表对大会报告没议深议透；另一方面，代表唱赞歌多，提意见少，没有真实表达自己的意愿。二是大会闭会期间，代表活动质效不高。第一、参与面不宽。在大会闭会期间，开展代表活动时，有些地方只有部分代表参与，有的代表从来就没有参与过闭会期间的活动。第二、代表活动实效不明显。大会闭会期间，在组织代表活动时，注重活动形式多，实效不明显。代表活动内容缺乏针对性，活动的具体形式缺乏规范和创新，代表反映的问题和提出的建议、批评、意见少数部门不够重视，影响代表活动效果。
（四）对代表执行职务的监督机制不完善。对人大代表的履职考评监督机制不够健全，对代表履职的考评不够有力。一是选民如何监督代表的问题。现实中，人大代表选出以后就与选区选民或者选举单位很少联系，选民或选举单位对代表的履职情况缺乏了解和掌握，无法进行监督。即使代表不积极行使自己的职权，不履行代表的义务，只要不触犯法律，就可以任期届满。二是对代表的监督制度不健全。代表履职没有具体标准，更没有量化指标，称职与不称职很难界定。三是职务代表辞职制度需完善。代表不称职、职务代表的变动等一系列问题，需要建立有序的代表辞职制度，可目前辞职制度的滞后，造成了有的代表缺位，有的代表占位而又不履职的弊端。
（五）代表联系群众制度不够完善。从目前情况看，代表联系群众制度不够完善的主要问题是，法律明确提出了代表联系选民的要求，但对代表联系选民的内容、方式、途径规定得还不够具体，更没有对代表联系群众的内容、方式、保障、考核等方面进行细化量化，缺少针对性、操作性和实效性。代表联系群众还存在一些问题，代表主动联系群众不够，开展的述职评议涉及面广，难以组织实施。各地联系代表联络机构设立意见没统一。
（六）乡镇人大工作有待强化。一是乡镇人大机构不健全。乡镇一级人大机构“空心化”现象十分严重，部分乡镇党委书记兼职而不履职，部分乡镇人大副主席还兼任着其他的党政工作职责，更无“人大干事”职务、岗位。第一，专职人大主席极少。由于党委书记本身工作量大，没有过多的精力从事人大工作，有的担任人大主席时间不长，人大业务知识还比较陌生，所以对做好乡镇人大工作显得力不从心，给人大工作和代表活动的正常开展带来难度。第二，专职人大副主席兼职多。人大副主席要用大部分的时间和精力去做党委、政府的某些具体工作，导致人大本职工作占用时间少，研究不深。二是乡镇人大代表履职难。有的乡镇人民代表大会没有按法律规定召开，有的乡镇人民代表大会用不到半天的时间草草完成，很难保证审议质量，因此，乡镇人大代表也无法按法律规定履行法律赋予的职责，乡镇人大代表连会议期间的活动都无法保证，闭会期间的活动更加无法保证。三是乡镇人大代表的素质与担负的职责不相适应。有的代表由于文化水平较低，很难胜任代表工作。有的代表不能将选民的利益要求，通过自己的代表活动与其他代表达成共识。有的代表长期在外打工，很少履职，这些都在一定程度上限制了乡镇人大职权的正常行使。四是代表活动经费难以保障。
《代表法》对代表活动经费虽然作了由同级财政解决的规定，但有的乡镇人大代表活动经费大部分未列入财政预算，代表活动无固定经费来源，从而影响代表活动的正常开展。
二、贯彻代表法及其湖北省实施办法的建议
根据在贯彻实施代表法及其实施办法过程中存在的一些问题，对深入贯彻代表法及省实施办法提出了如下建议：
（一）进一步加大学习宣传的力度。代表法及其实施办法的学习宣传要不断深化，把学习宣传代表法及实施办法纳入“六五”普法规划。目前，要重点抓好各级人大代表、国家机关工作人员和企事业单位领导干部学习代表法及其实施办法，同时，对社会各界和广大人民群众要加大代表法及其实施办法的宣传力度。要争取党委重视，将代表法及其实施办法的学习培训纳入党校计划，要求报刊、电台、电视台等媒体，报道代表法及其实施办法的贯彻实施情况，要多宣传人大代表执行职务的典型事迹。通过宣传，营造人民群众理解代表、社会各界尊重代表、国家机关支持代表、代表自身认真执行职务的社会氛围。
（二）进一步提高人大代表自身素质。代表自身素质的高低直接影响到自身履职能力的高低，影响到人大常委会的决策水平和工作效率，提高代表自身素质尤为重要。一是把好代表入口关。按照有关法律规定，严格考察，把那些愿意履职、能够履职的人选入代表队伍，使代表的素质在选举时就有一定的保证。二是保障代表的知情权。要建立代表阅读有关文件、党委和“一府两院”定期向代表通报重要工作情况等制度，使代表了解形势、政策和工作重点。三是加强学习培训。建立定期培训制度，努力提高代表的代表意识、法律意识、大局意识、群众意识，提高代表执行职务的能力和水平。
（三）进一步发挥人大代表的作用。改进人代会的组织服务工作，制定更加完备的会议程序，营造民主宽松的环境氛围，使代表们在讨论报告、审议议案、进行选举时能够充分表达自己和人民群众的真实意愿。改进代表闭会期间的活动，使代表活动制度化、经常化。从实际出发，对代表视察、检查、调查、评议、述职等活动进行改进或规范。探索发挥代表作用的新形式、新渠道，努力提高代表活动的质效。激励代表在本职岗位上，勇于拼搏，争创一流业绩，做人民群众的表率，发挥模范带头作用。
（四）进一步强化代表执行职务的服务和保障。各级人大常委会要进一步加强与代表的联系，做到制度化、规范化外，要不断创新联系的方式方法。及时向代表通报重要情况，协助代表传达贯彻人代会精神、开展小组活动等等。要将代表活动经费列入本级财政预算，及时足额拨放，确保代表活动需要。要帮助代表解决履职的交通、食宿等实际困难。“一府两院”要积极配合代表的视察、检查、调查和评议，自觉接受监督，认真办理代表建议。司法部门要严格按照法定程序办理涉及人大代表的案件，对侵犯代表合法权益的事件要严肃依法处理。总之，通过全社会的共同努力，使代表法及省实施办法的各项规定得到落实，保证代表更好地履行职责，充分发挥作用。
（五）进一步加强代表联系群众的机制体制。一是健全机制。代表法规定，代表应当与原选区或选举单位和人民群众保持密切联系，受原选区选民或选举单位的监督。这是坚持和完善人民代表大会制度的必然要求。近几年，各地积极探索，开展了“代表向选民述职和选民评议代表”、“评选先进代表小组”等活动，效果很好。要进一步总结这方面的经验，逐步形成完善的机制，促进代表更好地发挥作用。畅通代表联系选民渠道，搭建代表联系选民网络平台；完善代表活动制度，建立健全代表联系选民、代表小组活动等制度，代表联系群众考核制度。二是建立代表联络机构。在全国、省、市、县、乡（街道）五级人大建立代表联络机构，为人大工作机构之一，统一规范名称，核定编制，配备专职工作人员，确保工作经费。
（六）加强乡镇人大工作。第一，要健全乡镇人大工作机构。要依法规范乡镇人大工作，落实和配备好工作人员。目前乡镇人大在闭会期间没有法定的监督和人事任免职权，没有常设机构和办事机构等问题，会影响乡镇人大政权建设，非常不利于依法开展工作，发挥人大代表作用。乡镇人大主席应单设；人大副主席要从政务性事务中脱离出来，集中精力抓好人大工作；要配备专职乡镇人大干部，使其专心做好人大工作。同时，组织上要关心人、培养人，对优秀人大工作者要给其位，让其有为，既要保证经济待遇，又要保证其政治待遇。第二，要落实乡镇人大代表工作经费。工作要开展，经费保障是前提。乡镇人大在闭会期间开展工作、组织活动都需要有经费保障。各乡镇人代会、主席团工作经费、代表活动经费要列入财政预算，要设立专门的办公机构，要改善办公设施。要自上而下从制度、法规层面上予以硬性规定，对贫困地区要从资金上、政策上给予倾斜，并实行专款专用，对因开展工作造成人大经费缺口部分，要及时增加费用，以保证人大工作正常运转。第三，要加强对乡镇人大的指导。上级人大加强对乡镇人大工作的指导，能给乡镇人大强有力的支持。一方面上级人大的重视和支持，能使乡镇人大工作经常化、制度化、法律化、规范化，使乡镇人大在开展工作时，能放开手脚。另一方面，可以帮助乡镇人大解决一些实际问题，如乡镇人大干部的编制、职级、待遇、提拔、使用及人大的办公条件等问题。这样，可以让乡镇人大主席、副主席的底气更足，腰板更硬，胆子更大，从而推进乡镇人大工作的开展。（黄冈市人大常委会代表选举人事任免工作委员会 杨仕英）
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