财政部财科所报告:地方财政脆弱性不容忽视

　　财政部财政科学研究所近日在京发布《地方财政经济运行调研报告》（以下简称“报告”）指出，2015年以来，在经济步入新常态的背景下，我国总体呈现“经济趋稳、结构趋优”的积极好转迹象，但是，各地经济下行压力依然较大，财政收支矛盾和地方财政脆弱性凸显。

　　报告分析认为，地方经济方面表现为经济增长质量不高，去过剩产能问题突出，经济结构呈优化态势，但仍有待进一步完善，微观企业效益不好，企业、行业分化及面临的运营环境如融资难融资贵问题依然突出。

　　财政方面，地方财政脆弱性凸显：一是财政收入增速下滑更加突出，部分地区呈现负增长；二是收入结构不合理成分增加、质量下降；三是收支矛盾突出，县级财政压力尤其明显，一些地方工资、运转保障出现困难；四是地方政府债务风险不容忽视。另外，与新预算法“各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标”“上级政府在安排转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金”等规定相悖的层层加码税收指导性指标、转移支付要求地方配套等情况仍有发生。

　　报告特别指出，为了稳定经济和社会，地方政府往往出手救市，救市就会加大财政风险，并导致产生“僵尸企业”。因此，经济下行情况下，地方政府救市必须掌握好度。

　　针对目前地方财经运行情况和问题，调研组专家提出建议，第一，以提高资本形成率来实现稳增长目标。调结构，一是存量调整，二是增量调整，即调整投资，提高资本形成率。其中，产业投资，尤其是更新改造投资是关键。当前面临的问题不是投资增速下降而是资本形成率太低。投资形成率低意味着投资只产生短期需求的拉动作用，而对结构调整和供给创新的作用越来越弱。

　　第二，以治理现代化要求推进预算改革，倒逼政府改革，形成政府与市场关系的稳定预期。财政部财政科学研究所所长刘尚希表示，政府自身改革是当前结构性改革的关键，也是理顺政府与市场、社会关系的着力点。政府改革正面突破困难，预算改革是一个良好的切入点。一是要避免好心办坏事，妨碍市场在结构调整中的决定作用和企业的主体作用。二是政府的职责是通过预算来分配风险。三是通过预算改革强化政府行为和决策的可预期性，降低不确定性。

　　第三，从强化地方“辖区财政责任”入手，确保地方财政平稳运行。财政体制上的层级化体现在对本级财政负责，是导致财政越往下越脆弱的体制根源。尤其是在经济下行情况下，这种体制弊端越来越显现。因此，需要警惕基层财政危机的重现。

　　第四，加强债务管理，推动地方建立“资本预算”。为防止财政风险扩散，促进地方提高地方债务资金的使用效率，迫切需要加强基础性制度建设，推动地方建立“资本预算”。中央与地方职责职能上应有分工，预算结构也应不同。同时，仅仅通过负债率、债务依存度等指标来监测地方债务风险是不够的，必须建立基础性制度。要在新预算法框架内，推动地方建立资本预算。这也是应对城镇化融资、财政资金基本化运作的迫切需要。

　　据悉，为了真实掌握地方财政经济情况，并为下一步改革提供有价值的决策咨询，财政部财科所4位正副所长去年分别带队，对东、中、西部和东北地区8个省16个县进行深入调研，意在掌握情况，分析问题，探索对策。此次调研是近年来财政部财科所少有的大规模、高规格、系统化的地方财经调研活动。

　　来自社科院财经战略研究院、发改委经济研究所、国务院发展研究中心、国家统计局、北京大学等科研单位的专家参加了报告的发布与评估。