荆门钟祥市律师代理申诉制度现状及建议

　　党的十八届四中全会《决定》提出“对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度”。这是党中央依法治国重大战略决策的重要内容之一，也是依法治国大背景下律师的光荣使命和重要挑战。

　　一、工作现状

　　近年来，荆门钟祥市引入律师作为第三方力量参与化解涉法涉诉信访案件，做了大量卓有成效的工作。每年坚持组织律师参与重大涉法涉诉信访案件评查，组织律师参与重大涉法涉诉信访案件讨论，组织律师参与重大涉法涉诉信访案件处理，从而化解了大量复杂疑难涉法涉诉信访积案,也为律师代理申诉工作打下了基础，积累了经验。

　　我市律师代理申诉案件现状如何？以2015年上半年为例，全市5家律师事务所办理刑事、民事、行政诉讼案件483件，其中对一审判决不服上诉的195件，对终审判决不服提出申诉或申请再审的而委托律师代理的只有35件。从以上比例可以看出我市律师代理申诉还只是处于试行阶段。相当一部分申诉案件进入到了信访渠道，而未依法导入申诉渠道。

　　        二、存在的主要问题

　　      （一）律师代理申诉制度的研究和运用不够。基层司法实践中对代理申诉制度基本含义、性质、特征、法律定位等基本特点以及由此衍伸出的代理申诉与普通诉讼代理的联系与区别、代理申诉权限、程序等理解不深，研究不够。对申诉的典型个案也缺乏研究（申诉个案形式上是个案，实质上涉及法理、习俗和社会的普遍价值观），因而经验积累不够，从而影响到为实现申诉的公平公正的“铺路”问题。

　　      （二）律师代理申诉的特殊性把握不准。律师代理申诉制度本身是一项制度创新，是一项重大的司法改革举措，它区别于普通诉讼。党的十八届四中全会《决定》将其从普通诉讼代理中突出出来，足以说明代理申诉意义重大，作用特殊。律师代理申诉制度，指向的是申诉或者申请再审阶段的诉讼，与起诉和上诉阶段要解决的问题不同。但这一特殊性实践中往往把握不准，因而影响到这种制度的建立和发展。 

　　（三）不少地方申诉案件占比不高。这既有制度缺陷或涉诉当事人自身原因，究其原因，有律师方面的责任,同时也还有很多其他原因。从涉诉当事人自身来看，长期以来，受“信访不信法、信权不信法、信上不信下”等错误观念影响，申诉与信访混杂。有的涉诉当事人往往通过比较极端的方式来行使自己的权利，如聚众滋事，到政府门前静坐、“告洋状”等方式。我们的极少数司法人员办案作风“冷、横、硬”及个别办案人员利用司法权力吃、拿、卡、要等。这就导致申诉人对国家司法公信力的怀疑，申诉制度的作用也就大打折扣。

　　 （四）制度立法及工作机制还没有确立，特别是律师代理制急需尽快建立。律师参与这项工作有些环节还比较滞后。  由于律师专业水平和专长各有不同，如何使律师与具体申诉案件最佳衔接与合理配置，让“最擅长”的律师匹配具体的申诉案件就是一个现实问题。同时政法机关办案纠错纠偏机制亟待建立，因为部分申诉案件的发生与司法和执法活动出现的偏差有关，

　　  三、几点建议与思考

　　实行律师代理申诉制度，是运用法治方式解决尖锐社会矛盾的有效途径，也是守住公正司法最后一道防线的又一利器。对此，笔者提出如下建议：

　　（一）加大宣传引导力度。通过各种途径，向社会大力宣传实行律师代理申诉制度的三大好处。一是律师代理申诉有利于解决申诉难的问题。现实中由于种种原因确实存在着申诉难、申诉乱、申诉无望、申诉无限等问题。二是律师代理申诉有利于推进诉访分离，节约社会成本和司法资源。三是律师代理申诉有利于纠正个别冤假错案，维护社会的公平正义。因此相关政法部门都要进一步统一思想，让这一制度成为减缓涉诉信访压力、维护社会稳定的又一利器。要通过各种途径，告知申诉案件当事人实行律师代理申诉制度，就是保障当事人依法行使申诉权利。特别是司法行政机关要教育引导律师从思想深处真正愿意代理申诉案件，有一股“明知山有虎，偏向虎山行”的锐气，有一种捍卫宪法和法律尊严的不懈精神。因为我国实行两审终审制，经过两审仍然会存在较大纷争，所以申诉案件往往利益纠葛多、复杂难办，律师往往顾虑重重，既担心在代理申诉案件过程中会受到公检法的百般阻挠，也担心有的不良势力威胁到自己的人身和财产利益，很难顺利的开展申诉工作，同时由于申诉案件本身工作量大甚至费力不讨好，尤其是还涉及国家公务机关及其工作人员利益的申诉案件，代理律师往往担心对自己职业生涯产生影响。

　　（二）从立法层面明确其法律地位和具体程序。首先必须要明确律师代理申诉制度的法律地位和属性，以区别于普通诉讼代理。要明确规定申诉案件实行代理申诉制度必须委托律师代理申诉，也还要明确律师接受委托的程序，律师对申诉材料的审查、受案司法机关的审查程序等。同时明确律师代理申诉的权限等问题。

　　（三）建立规范部门规章。建议政法领导机关出台律师代理申诉的完备、规范的配套制度，使其能够充分发挥应有的积极作用，化解矛盾，促进稳定，实现社会的公平和正义，推动我国社会主义民主与法治的进步，以此推动我国社会主义民主与法治的进步，使司法改革的成果、公平正义的理念深入每一个公民内心，让人民群众建立起对法律的信仰。也便于让公、检、法、司及律师这一法律职业共同体，发挥各自优势，共同参与，相互促进，形成化解矛盾纠纷的合力。制度体系上可从  律师代理制度的基本原则、人员构成、准入方式、退出机制、选择机制、管理机构、监管机构和经费保障等内容予以明确。同时要明确代理律师的工作职责和指引涉诉当事人依法申诉的流程。在代理程序上，建立律师、当事人双向选择机制。一方面可参考仲裁委选取仲裁员的形式，建立律师数据库，在公开的平台上将律师的个人基本情况、业务专长、典型案例、经验实务等发布，供信访人选择；另一方面，在这一公开的平台上，相关当事人也可以发布自己的法律服务需求、人员需求、支付对价等，供律师们“竞标”。在选择阶段，由当事人自主选择1-2位律师来作为申诉案件代理人，被选择的律师可以选择是否承接该案件，在双方互选的情况下确定案件的具体代理律师。这样可以保障当事人和代理律师之间更加合理地对接，也便于建立当事人与律师之间的信任关系，从而推动申诉案件的解决。同时，还要健全完善律师参与申诉案件的一系列工作机制，包括完善工作考核制度，在数量、质量及工作成效等方面量化考核指标，每年进行一至两次集中考评考核。

　　  (四)完善激励机制与惩戒机制。司法行政部门要建立律师代理制制约机制与责任追究制，制定激励机制与惩罚措施。将涉诉信访案件律师代理工作纳入律师的年度考评述职工作中，公布取得良好法律效果和社会效果的典型申诉案例，并对承办优秀律师予以公开表彰和奖励。建议上级在评先表模、记功表彰、等级评定、推荐人大代表、政协委员、参与立法等方面给律师政治地位，并给予一定物质奖励，以提高参与律师工作积极性。

　　（五）将律师代理申诉案件纳入公共法律服务体系中。由于律师并不隶属于地方政府或机关部门，因此可以在市场竞价中通过购买政府法律服务的形式，让律师获得合理的对价，从而激励律师积极做好涉法涉诉案件的代理工作。  引入政府采购制度后，律师代理申诉制度就可以通过政府采购有关程序，以公平透明的方式确立律师的选用和有关的经费项目。  通过出台较为系统的制度规范，可以更加全面地构建制度体系。特别是在确定涉诉当事人在何种情况下属于“聘不起律师”的范围、指引涉诉当事人如何选择律师、律师在何种情况下可接受或拒绝代理等问题上，应当有较为系统的制度规范指导实践，提高制度的可操作性。

　　（六）加强律师代理申诉制度的组织保障。政法领导机关要积极组织协调有关部门，为律师代理申诉制度顺畅实行提供有力的组织保障和工作机制协调。同时为律师代理申诉创造良好条件，依法尊重律师代理申诉案件的工作成果。（钟祥司法局  黄宽浩）