学习《习近平总书记系列重要讲话读本》心得体会文章之五

　　关于我省深化行政执法体制改革的几点思考

　　监督备案处党支部　　朱运伟　

            习近平总书记在论述“全面深化改革”时强调，“要坚持改革开放正确方向，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩”“切实把改革举措落到实处”。这对于我们深化行政执法体制改革具有重要而深远的意义。

　　一、准确理解行政执法、行政执法体制的内涵外延

　　习总书记指出“问题的实质是改什么、不改什么”，告诫我们“绝不能在根本性问题上出现颠覆性错误”，指引我们首先要厘清行政执法、行政执法体制等基本问题。

　　“行政执法”应是一个开放、变化的动态概念，大体有三种观点：一是将行政执法等同于行政主体实施法律、法规、规章等所有法律规范性文件的活动的总称。按照这一理解，行政执法既包括具体行政行为、又包括抽象行政行为，既包括外部行政行为、又包括内部行政行为。

　　二是将行政执法等同于行政主体依法定职权实施的具有社会管理性质的具体行政行为，并且主要包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政确认、行政给付、行政裁决等外部具体行政行为。2004年国务院《关于全面推进依法行政实施纲要》明确了依法行政的六条基本要求，其中“合法行政”要求“行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行”。“权责统一”要求“行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。”根据《纲要》的以上表述，行政执法与行政管理都可以理解为行政组织运用行政权力处理公共事务的行为。

　　三是将行政执法等同于行政处罚、行政强制、行政检查等对公民、法人或者其他组织权利、义务有重要影响，强制效果明显的行为，甚至更狭义地将行政执法仅仅局限于行政处罚。特别是2002年国务院印发《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》并强调相对集中处罚权试点工作“对深化行政管理体制改革、加强行政执法队伍建设、改进执法状况、提高依法行政水平，起到了积极的作用”，至今许多地方和部门仍然习惯于将行政执法局限于行政处罚，并把行政处罚权的相对集中等同于整个行政执法体制改革，越到基层、越到城管等部门这种观点越盛行。十八届三中全会报告中有“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法”的内容，显然“相对集中执法权”在表述上不同于“相对集中处罚权”，内涵和外延也大于“相对集中处罚权”。

　　习总书记指出：“要处理好全面深化改革的重大关系”。我省在深化行政执法体制改革过程中应特别注意处理好上下关系（吃透上情与摸清省情）、内外关系（调研外省经验与结合省内实际）和远近关系（远景规划与近期目标），当前应持上述第二种观点将“行政执法”理解为“行政主体依法定职权实施的具有社会管理性质的外部具体行政行为”。现阶段，这一范围与人民群众切身利益联系最紧密，各级党委政府最关注，必然是我省行政执法体制改革涉及的首要领域。当然，也正如习总书记所强调的那样，“改革开放只有进行时没有完成时”，随着改革的全面深化，我省行政执法体制改革必然会逐步触及上述第一种观点所涵盖的其他具体行政行为和抽象行政行为、内部行政行为。

　　关于“体制”，“百度百科”定义为“国家机关、企事业单位的机构设置和管理职责划分划分及其相应关系的制度”。具体到“行政执法体制”，可以理解为由行政主体、行政执法职权和职责、行政执法程序和运行机制等构成的有机体系。它由三个方面要素构成：一是负有法定执法职责的行政执法组织体系，二是行政执法职权在同一层级和不同层级执法主体之间的分配及相互关系，三是制约、影响行政执法活动的运行机制及其制度体系。在静态上，行政执法体制表现为各个行政主体实施各种行政执法行为时的依据，即现行有效的行政法律规定和部门“三定”方案及相关的行政规范性文件的规定；在动态上，行政执法体制表现为各个行政主体的执法行为模式。

　　行政执法体制改革从形式上看，要改的就是这些规定，这些行为模式。从实质上看，则是围绕“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”这个总目标，着力“推进法治中国建设”，重新配置行政执法权，厘清行政权力边界，规范行政执法行为，明确行政执法责任，加强行政执法监督，重构行政执法权力的运行机制。改革的目标是在2004年《纲要》所提出的“权责明确、行为规范、监督有效、保障有力”的基础上建立十八届三中全会报告所提出的“权责统一、权威高效”的行政执法体制。

　　二、分析找准深化行政执法体制改革的措施办法

　　习总书记指出“今年是党的十八届三中全会提出全面深化改革的元年，要真枪真刀推进改革，为今后几年改革开好头”，号召我们“以更大的政治勇气和智慧、更有力的措施和办法推进改革”。我省至少可采取以下四个方面举措推进行政执法体制改革。

　　　　(一)整合行政执法主体，即联合执法、相对集中处罚权、相对集中许可权和综合行政执法

　　联合执法是两个或两个以上的行政主体共同派人组成执法队伍，针对一定的行政管理事项在各自的职责权限内以各自的名义分别作出处理的行政执法方式。今年上半年在省内调研过程中，许多执法机构负责人倾向于采取多个执法主体“互相联合”或同一执法主体内部“上下联合”、“城乡联合”、“区域联合”等方式，解决“人少与事多、线长、面广”等矛盾。但联合执法仍然是各部门同时的、单独的执法，既没有真正整合行政执法主体也没有整合行政执法权力，对改变行政执法体制现状的作用很有限，有时甚至还会引发“突击式”、“运动式”执法等副作用。

　　　　相对集中行政处罚权制度源于《行政处罚法》第16条规定，它突破了长期以来形成的以行政管理事务的性质为依据建立行政执法体制的思路，探索建立以行政执法权的性质为依据的行政执法体制。自从1997年北京市宣武区开展城管领域相对集中行政处罚权工作以来，各地纷纷组建城管执法队伍，改变了“八顶大盖帽围着一个破草帽”的旧体制。

　　在相对集中行政处罚权比较成功经验的基础上，《行政许可法》第25条规定了原理相似的相对集中行政许可权制度。深圳、温州等多地政府和省内外一些主要执法部门建立了“行政服务中心”并实行了“一个窗口对外”、“一条龙服务”等做法，逐步由“简单的地理集中”和“统一、联合、集中”办理行政审批过渡到整合行政许可职能，如江苏省苏州市吴江区专门成立了相对集中行政许可权工作领导小组和行政服务局；有的地方和部门还设立了行政审批（许可）处室，整体移驻行政服务中心，进一步推动了相对集中行政许可权工作。

　　在大力推动相对集中处罚权工作的同时，2003年2月，中央编办和国务院法制办《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》把“相对集中行政处罚权”和“综合行政执法”相提并论，并强调两者“都是解决多头执法、重复执法、执法扰民和执法队伍膨胀等问题的重要举措，也都是深化行政管理体制改革、推动行政执法体制创新的重要内容。”该通知指出：综合行政执法是在相对集中行政处罚权基础上对执法工作的改革。目前，各地主要在城市管理、文化市场、农业、环保、交通、林业、水利等领域开展综合行政执法，可以将综合行政执法理解为比相对集中行政处罚权层次更高、范围更广的行政执法改革措施。

　　(二)推动行政执法重心下移

　　主要是执法权、执法事项和执法机构、执法力量下移到县级，甚至下移到乡镇（街道）。在推进执法重心下移同时，各地注意理顺省市与基层执法机构的职责关系、探索乡镇综合执法体制并注重发挥地方基层政府的统筹功能。广州市荔湾区、深圳市福田区、江苏省昆山市以及我省襄阳市、宜昌市夷陵区龙泉镇、孝感市汉川县马口镇都有比较积极的经验做法。

　　　　(三)落实行政执法责任制

　　　　2005年《国务院办公厅关于推行行政执法责任制若干意见的通知》指出“行政执法责任制是规范和监督行政执法活动的重要制度”。它可分为三个结构板块，即：依法界定执法职责，按照执法职责进行评议考核，根据评议考核追究和落实执法责任。广东、江苏等多个省市都将严格行政执法责任制，作为深化行政执法体制改革的重要措施。

　　  　(四)开展法律、法规、规章、行政规范性文件的清理和备案审查

　　根据2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》第六部分“提高制度建设的质量”、2008年国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》第四部分“建立健全规范性文件监督管理制度”和2010年国务院《关于加强法治政府建设的意见》第三部分“加强和改进制度建设”  的有关表述，特别是十八届三中全会报告第九部分“推进法治中国建设”再次强调“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”，可以将清理和备案审查理解为一种特殊的制度建设活动或者准立法活动，本身就属于静态执法体制建设的范畴。它既是从源头上解决执法依据合法、合理的有效手段，又是在横向上厘清执法机关职责和权限、在纵向上明确不同层级的职能和事权的有效手段，更是维护宪法法律权威和使行政执法体制改革“于法有据”、并使新建立的行政执法体制得以贯彻始终的重要措施。广州市荔湾区综合执法局委托中山大学法学院对行政执法依据及流程进行梳理并印制的《行政执法事项与执法流程汇编》，深圳市市场监督管理局组织梳理市场监管的法律、法规和规章并编写的《市场监督管理常用法规汇编》，都可以看作是清理与备案审查的成果，都对当地行政执法体制改革起到了积极作用。