立案调解制度的基本构成要素及程序设计研究

        一、立案调解制度的建立基础

        立案调解在司法实践中已开展了多年。可以说，在基层人民法院、特别是人民法庭可以说是无时不在、无处不在。广大基层法官通过巡回受理案件，就地调处矛盾，将纠纷化解在萌芽状态，化解在基层，深受广大当事人好评。因此，立案调解不仅有其生存的土壤，而且有必要将其“发扬光大”。

        （一）最高人民法院出台的一系列指导性文件，为立案调解制度建立提供了坚实的法律基础。调解是我国民事诉讼法规定的一项重要原则，它贯穿于诉讼过程的始终。最高人民法院于2007年3月1日下发了《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》的通知，对立案调解工作作出了专门强调  [①]。立案调解作为纠纷解决的一种方式，赋予当事人程序选择权，从法律上保护当事人对程序和实体权益的处分，不仅是妥善解决纠纷，解决社会资源的需要，也体现了国家对于公民基本自由的尊重以及相关制度保障机制的完善  [②]。

        （二）立审分离制度改革及审判流程管理系统的不断完善，为立案调解制度的建立创造了条件。人民法院经过几年立审分离的改革,基本上实现了流程管理权与实体审判权的相对分离。流程管理权本身也被分割成几项不同的权力结构,如立案权、排期权、财产保全实施权、确定管辖权等。这些权力的行使虽然都在立案庭，但实际分成若干个小组，由不同的人操作，不同权力之间也存在互相制约的关系。这种互相制约的权力结构，为立案调解的改革奠定了基础。立案庭可以利用自己所拥有的流程管理权限，对起诉的案件进行初步分类，快速分流可立案调解以及移送审判的案件。

        （三）立案调解有效整合了现有审判资源，实现了司法资源利用的最大化，符合司法改革的发展方向。近年来，法院的诉讼案件逐年增多，法官的办案压力增大。随着时代的发展，社会对司法寄予了更高的期望。在现有司法资源条件下，如何增强诉讼解决纠纷的机能，如何将有限的司法资源在各类纠纷中合理配置，以达到纠纷解决效果的“最优化”，是司法改革所要考虑的一个重要问题。立案调解顺应了这一时代潮流，体现了国家法治与社会自治的正确关系。它将大量的没有法律争议的纠纷导入立案调解程序，可以有效地实现部分案件终结在立案阶段，减轻诉讼压力，实现司法资源配置效益的最大化。

        （四）立案调解制度从程序上满足了当事人对诉讼程序的选择权，体现了私法自治的原则。在立案阶段设置调解程序，抓住矛盾尚未激化的短暂时机，为当事人调解愿望的实现提供程序依托，无疑有利于调解协议的达成，提高调解的成功率。保障当事人对程序选择的权利，是对当事人诉权的尊重，也是司法为民的具体体现。在我国法制建设逐步发展，程序意识日益重视，庭审规则日趋详尽、诉讼成本日渐高昂的情况下，这种成本较低、效率较高、有助于纠纷平和解决的纠纷解决方式，应当成为人民群众保护自己权利的一个理性选择。

        （五）立案调解坚持以人为本，创新了矛盾纠纷解决方式，契合了当前中央对政法工作的新要求。深入推进“三项重点工作”，促进社会和谐是政法工作的根本任务。为实现社会主义和谐社会提供司法保障的新举措，契合了党中央对政法工作尤其是审判工作的新要求。

        二、立案调解制度的基本构成要素

        立案调解制度是司法改革发展到一定阶段而造就的一项新机制，其最终实现的价值目标不仅仅是传统的诉讼调解模式所实现的化解矛盾、解决纠纷之单一功能，还隐含了对调解程序正当性的价值追求，因为有了从审判程序相对分离出来的立案调解，才能为调审分离的改革寻找到生存的空间和土壤。因此，立案调解在制度设计上应充分体现现代调解所追求的自由与效率的价值目标。笔者结合山东、湖南、四川三地立案调解制度对立案调解的有关构成要素进行简要分析。

        （一）立案调解的概念。从现行各地的表述来看，有的称诉前调解，有的称审前调解，多数称立案调解。由于表述不一，定义也各有不同。

        （二）立案调解的范围。立案调解制度建立的目的之一在于合理分流案件，使部分纠纷解决在诉讼开始之时。合理确定立案调解的范围是立案调解制度要解决的首要问题，也是制定立案调解制度的关键。

        （三）立案调解的原则。立案调解是法院调解在审判环节的延伸。因此，民事诉讼法规定的基本原则均可作为立案调解的原则。

        （四）立案调解的主体。山东、四川、湖南等地均对立案调解的主体作了明确规定。由于制度出台的时间背景、出发点、立足点不一样，各地对调解的主体限制有一定的差别。

        （五）立案调解的场所和方式。调解就其本质而言，是一种以协商性交涉为基础的合意纠纷解决方式，立案调解和庭审裁判处于案件审理的不同阶段，庭审裁判阶段应当充分体现其程序化、规范化和严肃性的特点。而调解则不同，其目的单一，只在于解决纠纷，对程序的要求可以充分发挥其灵活性、多样性的优势，两者互不干扰。主持调解的方式可以因案而异，灵活多样，既可以“面对面”调解，也可以“背靠背”调解。

        （六）立案调解的区域管辖。因立案调解非法院审理案件的必经程序，所以有必要设定当事人的区域范围。设定立案调解管辖范围的目的，就是要尽量避免当事人的长途折返，增加当事人的在途费用，以体现立案调解司法为民的精神。

        （七）立案调解的期限。为保证调解工作的顺利开展和富有成效，同时又保证对立案调解不成的案件在法律规定的审限内合理分配，防止以拖压调、久调不决，应当规定调解的法定期限。

        （八）立案调解协议。双方当事人经过协商，达成了解决纠纷的协议，调解主持人应及时起草协议内容，由双方当事人和调解主持人签名确认。如果在规定时间内调解不成，主持人可征求双方意见是否继续进行立案调解，不能形成一致意见的，主持人填写《立案调解终结表》，将案件移交业务庭进入审判程序。调解协议书的内容可以超出当事人诉讼请求的范围，只要其内容不违反法律规定，不损害国家、他人合法权益，人民法院均应当确认调解协议的效力。

        （九）案件的流转。案件的流转包含两个方面：一种是确定纳入立案调解程序案件的流转；另一种是经立案调解未达成协议，进入审判程序的流转。对案件流转作出具体规定，有利于增强法官的工作责任心，最大限度地保护当事人合法权益，提高工作效率。

        （十）诉讼费用。人民法院审理案件收取诉讼费用主要基于两个方面的目的：一是限制不必要的诉讼，节约司法资源；二是弥补人民法院办案经费的不足。与此同时，诉讼费用还有一定的惩罚性。因此，立案调解也不例外，也应当收取诉讼费用。但为了提高立案调解的成功率，建议在收取的标准作出鼓励性规定。 

        三、立案调解制度的程序设计

        立案调解制度，作为法院审判方式改革的一项创新，其对于定分止争、化解矛盾、节约诉讼成本有着积极的意义。关于我国法院审前调解制度的具体建构，涉及到很多方面，笔者主要就以下几个重要的问题做些探讨。

        （一）界定立案调解的概念。作为一种新型的审理模式，对立案调解概念的确定直接影响立案调解制度的设计。因此，在对概念进行定义时应当保证立案调解有比较宽广的外延，以留下创新的空间。可作这样表述：“立案调解是人民法院的立案部门对有可能经过调解（法律法规禁止调解的除外）解决的民事案件在案件移送相关审判部门前，由立案法官组织双方当事人通过自愿协商，达成协议，化解纠纷的诉讼活动（或人民法院委托有关调解组织调解达成协议并由人民法院确认效力的审理活动）”。

        （二）确立立案调解的原则。我国《民事诉讼法》第八十五条规定：“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解”。但在立案调解阶段，由于案件未经庭审调查、辩论，事实完全查清有一定困难，况且，法院的调解程序只是一个单纯的解纷程序——调之以情，听讼以法。因此，应确立“自愿、合法、便民”的调解原则，而公开透明、查清事实、分清是非等，可不作为立案调解的基本原则，同时考虑调审分离、程序有限、信息保密、程序便民、协议不得反悔等方面的因素。

        （三）规定立案调解机构和人员。在审判方式改革实行立审分离模式情况下，立案调解机构可设置在立案庭。对于调解机构的人员设置，可在立案庭现有法官中确立一部分法律知识较薄但社会经验较丰富的人员为调解法官，专门负责调解事宜及调解日常流程管理，并可从社会中吸收一部分有一定经验学识和威望的人员或反聘已离、退休法官作为调解员参与调解。在这方面，四川立案调解中心的做法有条件的地方可以借鉴。

        （四）合理设定立案调解的适用范围。立案调解案件范围的确定可采用列举法。即，从可调和不可调两个方面进行规定。第一，对于涉及人身权的婚姻家庭纠纷案件，如离婚纠纷、收养关系纠纷、夫妻同居权纠纷等案件，应当进行立案调解。第二，对于因劳动合同、工伤、宅基地、合伙、小额标的而发生的案件，应当进行立案调解。第三，对于有可能通过调解解决的其他民事案件，应当征询双方当事人的意见是否愿意进行立案调解。第四，对于当事人处分权受到一定限制和适用特别程序审理的案件，如涉及侵害国家利益、社会公共利益、集体利益的侵权赔偿案件，选民资格案件、宣告失踪和宣告死亡案件、认定公民无民事行为能力和限制民事行为能力案件、认定财产无主案件，适用督促程序、公示催告程序、确认身份关系、确认婚姻关系、企业法人破产还债等依案件性质不能进行调解的民事案件，不能适用立案调解。  [⑤]第五，其它可能进行立案调解和不可进行立案调解的案件。

        （五）立案调解程序的启动及调解的方法。立案人员对必调和可调案件，在案件受理时同时向原告送达格式化的《调解意向书》，明确询问原告是否要求调解，如果原告申请调解，在向被告发出《应诉通知书》的同时，向被告送达《调解意向书》，如果被告也申请调解，即启动调解程序，将案件转交立案调解人员组织调解。调解的核心和关键是案件当事人签订调解协议，解决纠纷。签订调解协议的实质是当事人自愿自主地处分自己的权利，因此引导、组织、促成当事人达成调解协议无需通过庭审查清案件事实，也不需要行使裁判权，这项工作完全可以由法官以外的人来完成。使法官摆脱事务性的工作，不在促成当事人达成调解协议上花费过多的精力，集中研究裁判中的法律问题，推进法官职业化和精英化的发展。因此，立案调解工作的主持人，可由法官或双方当事人合意挑选的人员进行，调解达成协议后交由独任法官或合议庭进行合法性确认，确保立案调解工作能够自愿、合法、有序的进行。

        （六）立案调解协议书的效力。为了确保立案调解的效力，对双方当事人在立案阶段达成调解协议的，应当明确规定，双方当事人在调解协议上签字，即认可调解协议的效力等同于判决，具有强制执行的效力，明确取消当事人送达前的反悔权；调解作为法院结案的一种方式，如发现调解协议有无效或可撤销的情形，应通过再审程序来解决。

        （七）设定立案调解的期限。笔者认为，立案调解的期限可以答辩期满为限。适用普通程序的案件在当事人申请调解或同意调解之日起15日内，适用简易程序的案件在当事人申请调解或同意调解之日起7日内。双方不能达成调解协议，或虽已达成协议，但协议内容不合法，当事人又不愿修改的，法官应结束调解，恢复诉讼程序，由法官及时开庭审理，防止立案调解时间过长，影响审判案件的结案效率。

        （八）人民调解协议效力确认。当事人依照《中华人民共和国人民调解法》的规定申请人民法院确认调解协议效力的案件  [⑥]，应直接进入立案调解程序，由立案调解法官审查确认，以提高工作效率。立案法官对当事人双方自愿或经人民调解组织主持调解达成的协议，只要协议不违反法律规定，不损害国家、集体和他人利益的，及时出具调解书确认，并送达给双方当事人。

        （九）诉讼费用。立案调解是人民法院的审理活动，与诉讼调解没有区别。因此，应当参照诉讼调解收取诉讼费用。但为鼓励当事人以快捷、简便的方式处理纠纷，对立案调解的案件可减免、诉讼费用。

        （十）追责机制。为防止一些别有用心的当事人串通一气达成非法协议，应加大对当事人的约束，建立事后追责机制。对一些为达个人不法目的而恶意调解的当事人，事后一经发现，除依法撤销调解协议外，严格按照有关实体法和程序法的规定处罚，促使当事人正确对待立案调解，确保立案调解工作健康发展。

        （十一）其它。为解决民事调解中的让步息诉与当事人权利保护之间的矛盾，可以引进“诉讼调解担保”制度。即在调解协议中，可以由债务人提供相应的担保，以确保债权人权利得以实现，减少债权人让步息讼的风险；为调动广大法院和法官自觉参与立案调解的积极性，还应建立一定的激励机制。