关于《湖北省森林资源流转条例（草案）》的说明

湖北省林业厅厅长  刘新池

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

受省人民政府的委托，现就《湖北省森林资源流转条例(草案)》(以下简称草案)作如下说明。

一、制定的必要性

我省是南方集体林区。按照党中央、国务院和省委、省政府的统一部署，我省集体林权制度主体改革基本完成。截止2013年底，全省集体林地总面积11865.2万亩，集体林地确权到户率、发证到户率分别达99.94%、99.88%，奠定了林权制度建设基础。

按照林改设计，确权到户是前提，林权流转是关键。林权只有流转起来，才能变“资源”为“资本”，真正实现资源增值、林业增效、林农增收。目前森林资源流转已在全省各地蓬勃展开，至去年底全省已累计流转1776.86万亩，占全省集体林地总面积的14.9%。一些地方从实际出发探索了一些好的做法。但是，从总体上来说，森林资源流转仍处在起步阶段、初级阶段，普遍存在制度不健全、操作不规范、平台不完善、权益保障不到位等现象，一些地方由此引发林权纠纷，造成国家、集体森林资源资产流失，影响社会和谐稳定。因此，迫切需要对森林资源流转进行立法规范。目前，国家尚未出台规范森林资源流转的全国性法律，虽然《森林法》、《土地承包法》对森林资源流转作出了原则性规定，但没有配套的实施细则，在具体操作上，各地依然是“摸着石头过河”。省林业厅2007年5月出台了《湖北省森林资源流转管理办法》的指导意见，但约束力不强。

党的十八届三中全会《决定》指出，要“健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”。制定《湖北省森林资源流转条例》，是贯彻落实十八届三中全会精神的具体要求，对规范森林资源流转具有重要的现实意义。

一是有利于培育新型林业经营主体，推进林业规模经营。林业投入大、周期长、风险高，通过立法，对进入林业领域经营者的投资权益和收益进行保护，有利于调动社会投资林业的积极性，发挥市场配置资源的决定作用，引导更多的市场主体投资林业，推进林业规模经营。

二是有利于保障林农合法权益，促进社会稳定和谐。通过立法，保障林农在林权流转中的财产权、知情权、决策权，草案规定，集体统一经营的森林资源流转要经过三分之二以上村民代表同意，防止少数人说了算，违规操作、暗箱操作，损害群众利益。

三是有利于规范流转程序，防止国家、集体资源资产流失。通过立法，国家、集体森林资源流转必须经过有资质的中介机构评估，流转方案要经过公示，并依法进行招标或者拍卖，这样就从程序上防止流转中低价流转、资源流失。

四是有利于调动全社会发展林业的积极性，推进生态文明建设。推进绿满荆楚行动，建设文明湖北、美丽湖北，政府为主导、农民为主体、市场为主角。通过立法，对各方面的权益进行保护，对市场规则进行规范，将极大地调动各方积极性，增强林业发展活力。

二、制定草案把握的原则　　

一是注重调查研究。草案送审稿由省林业厅负责起草。在起草过程中，进行了多次调研、广泛听取意见。省政府法制办先后于2011年7月、2013年7月两次公开征求各市州政府和省直有关部门的意见，省林业厅先后组织召开11次立法座谈会或研讨会，修改完善形成了草案送审稿。2014年1月起，省人大常委会副主任王玲、省人大农委主任刘田喜、省政府法制办主任张绍明等分别率队赴福建省、崇阳和团风县、襄阳和十堰市等地开展立法调研。在综合各方面意见的基础上，省政府法制办会同省林业厅对草案相关条款进行了认真细致的研究和修改。草案于2014年4月21日经省人民政府常务会议审议通过。

二是注重问题导向。在草案起草中，我们认真调研、全面总结森林资源流转实践中存在的主要问题，对流转范围、流转程序、流转合同、流转管理和服务、流转廉洁性等突出问题，有针对性进行了明确和规范。

关于流转范围，草案规定，既包括森林、林木的所有权或者使用权的流转，又包括林地使用权的流转（草案第三条）。可以流转的森林资源类型，限定于《森林法》及其《实施条例》规定的四类情形（草案第八条）。对于生态公益林的流转，设定了相关限制条件，方可依法进行流转（草案第九条）。

关于流转程序，草案对国有森林资源流转、集体统一经营的森林资源流转，以及其他森林资源流转的方式、程序分别作出了规定（草案第十一条）。

关于流转合同，草案根据合同法，结合林业生产特点，对合同的主要内容及示范文本作出了要求（草案第十三条），并就流转双方当事人的基本权利和义务、违约责任等进行了规范（草案第十五条至第十九条）。

关于流转管理和服务，草案对森林资源流转后林权变更登记、森林资源资产评估、流转服务、争议救济渠道等作了具体规定（草案第二十条至第二十五条）。

关于制度廉洁性问题，草案将预防腐败的要求贯穿于制度建设的始终，经相关部门审查，草案没有滋生腐败的漏洞，没有扩张权力、减免责任，没有违反法律法规、谋取不正当利益的情况，权力配置、职责划分、程序设计、管理服务等符合国家法律和我省林业工作的实际需要，监督机制完善，责任追究机制健全，符合我省制度廉洁性的规定。

三是注重同有关法律法规和政策相衔接。草案衔接《土地承包法》、《森林法》及其《实施条例》、《湖北省农村土地承包经营条例》等法律法规；衔接《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》（中发〔2001〕18号  ）、《中共中央  国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见 》（中发〔2008〕10号  ）、《中共湖北省委 湖北省人民政府关于深化集体林权制度改革的试行意见》（鄂发〔2006〕23号）、《中共湖北省委办公厅  湖北省人民政府办公厅关于推进集体林权制度改革若干问题的意见》（鄂办发〔2007〕27号）、《国家林业局关于切实加强集体林权流转管理工作的实施意见》（林改发〔2009〕232号）等文件精神，做到与法律、法规和政策相统一，与工作实践相结合。

四是注重借鉴先进地方的经验。1997年7月，福建省人大常委会颁布了全国首部省级森林资源流转条例。此后，江西、贵州、湖南、黑龙江、河南等省相继颁布了森林资源流转条例或管理办法。草案学习借鉴了这些省份的成熟经验和好的做法。

以上说明连同草案，请一并审议。