《湖北省抗旱条例》解读

　　湖北省水利厅厅长 王忠法

　　《湖北省抗旱条例》（以下简称《条例》）经1月9日省人大常委会审议通过，于4月1日正式施行（《条例》全文见《湖北日报》2014年1月14日13版）。这是湖北防灾史上的大事，标志着荆楚大地开启了依法抗旱新征程。

　　势在必出的《条例》

　　湖北素有“洪水走廊”、“千湖之省”之称，但水资源并不富足，气象性缺水、资源性缺水、工程性缺水、发展性缺水四大缺水矛盾同时存在，形成倒逼催生《条例》的紧迫态势。

　　在湖北，北部地区年均降雨量不足南部的一半，雨量时空分配极为不均。全省人均天然水资源量1782立方米，仅为全国平均水平的67.6%。水利工程可控灌农田约3660万亩，仅占总数的67%。在水资源短缺的鄂北、鄂西北和鄂中等地区大多以小型库塘为主，抗灌能力脆弱，干旱年景保灌率低。同时，现有闸站、水库、塘堰等工程设施大多建于上世纪六七十年代，不少水利设施老化，效益衰减。随着经济社会发展和人口增加，社会用水需求也将随之提高。以中等干旱年份为例，在现有工程供水能力下，全省缺水60.3亿立方米，通过实施水利建设规划，预计到2020年仍缺水21.4亿立方米。

　　受制于缺水矛盾影响，加之全球气候变暖，江河纵横、水库密布的湖北，不仅有洪水之患，也有缺水之忧。新中国建立以来的64年间，湖北平均4年发生一次大范围的严重以上程度的干旱，中轻度旱每年都会在局部或全省发生，其中鄂北地区更是十年九旱。近十年来干旱核心区由传统的鄂北岗地向鄂中丘陵区蔓延，形成新的干旱带，且有扩大趋势。进入新世纪的十多年间，湖北就发生了2000、2001、2006、2011等年份的严重以上程度的全省性干旱，特别是2013年发生的高温极值性严重干旱历史罕见。同时，湖北干旱正在由农村向城区延伸，自2011年以来，随州、大悟、广水等12个市县城关相继发生供水难，干旱造成的城乡年均损失由上世纪的约30亿元上升至近年来的60亿元以上，翻了近一倍。

　　干旱危害影响湖北城乡生活、生产、生态的多个方面，形成多方诉求的期盼呼声。一些地方的党政领导干部在抗旱立法上呼吁：明确分级负责、部门配合和行政首长负责制，从法律层面构建组织领导体系和抗旱应急管理机制；加强抗旱规划与抗旱预案体系建设，做好顶层设计，治洪治旱并重，将抗旱规划纳入经济社会发展规划一并实施；将抗旱经费纳入财政预算，保障抗旱工作正常开展；通过立法使广大群众增强节水意识，水工程经营者服从抗旱用水调度，对各类水事纠纷的解决予以法律支撑。

　　乡镇作为抗旱工作组织发动的基层单位，承担着重要的责任，迫切需要明确乡镇府的抗旱职能。乡镇水管站、水利队伍是基层乡镇组织抗旱的重要技术支撑力量，需要从法规层面，支持加强乡镇水利队伍建设，明确有专兼职人员开展旱情信息收集、核实旱情等上传下达工作。在农村劳力外出务工，基层抗旱组织困难的背景下，广大农民群众希望政府组织送水到地头、送水到家中，补贴打井、抗旱用电等费用，让老百姓用得起水，算得过账。

　　水利管理单位承担着抗旱管理和水源调度的重要职责。他们反映，需要建立旱情统一发布制度，整合旱情信息平台，共享水雨工情与农情，提高旱情上报的准确性；加强旱区应急水源工程建设，编制应急调度方案以有序开展抗旱用水调度；明确抗旱措施的合法性，依法行使有关行政命令；加强水利工程维修管护资金支持，及时修复抗旱设施，储备必要的抗旱物资。

　　多年来抗旱服务组织在拉水送水、架机提水、疏渠扩卡、建设应急水源等方面发挥了克难攻坚的关键作用，成为水利工程不可或缺的重要补充。但是抗旱服务队应急忙时热火朝天，闲时无人关心过问，运行发展困难的局面，需要从政策、资金和技术等方面立法支持良性发展。

　　在应对频繁干旱中，省委、省政府坚强领导，全省各地各部门齐心协力，一次次夺取了抗旱减灾的全面胜利，但也暴露出了亟待解决的问题和不足，需要依法规范抗旱行为，出台具有湖北特色的高质量、可操作的《条例》，成为省委、省人大、省政府领导的厚望。

　　频繁干旱倒逼，地方领导有呼吁，水管单位有要求，民生大众有期盼，出台《条例》实为顺势之举。

　　顺时应势的高位决策

　　湖北干旱频次加快，危害加重，更是引起党中央、国务院的高度重视。多位中央领导亲临视察，在鄂召开抗旱专题会议，要求依法抗旱、科学抗旱，为湖北应急谋远定策定向。

　　在《条例》的起草阶段，根据省委、省人大、省政府领导有关要求加强抗旱工作法治化研究的指示，省水利厅迅速行动，做好起草我省抗旱法规的相关工作。2006年底，省人大批准抗旱《条例》列入年度地方性法规立法规划，正式启动我省抗旱立法工作。省水利厅成立工作专班，进行深入调查研究，于2007年初步形成《条例》草案。2009年国家抗旱条例出台，为我省《条例》的立法提供上位法支撑，增添了新的动力。

　　从2006年底至2014年初，《条例》草案上报直至颁布实施期间，时任省人大常委会副主任罗辉、省人大常委会副主任王玲、王建鸣等多位领导亲自带队赴旱区一线的襄阳、随州市的9个县市区，深入调研，倾听旱区干部群众、基层水利工作者、抗旱服务队员等多方面的呼声。省政府法制办也多次开展调研，反复修改，使《条例》臻于完善。

　　2013年7月，省长王国生主持召开省政府常务会，审议通过《条例》草案，以议案形式提请省人大常委会审议。2014年1月9日，省委书记、省人大常委会主任李鸿忠主持召开省人大常委会第七次会议，《条例》获高票审议通过，定于4月1日正式施行。《条例》从起草到颁布实施，数易其稿，体现了省委、省人大、省政府领导对《条例》的高度重视，《条例》的出台倾注着省领导的心血，凝聚着法制工作者、水利工作者的辛劳与智慧，集中体现着抗旱实践经验向法制化的升华。

　　特色鲜明的《条例》内涵

　　《条例》共19条，对抗旱工作的政府责任、市场机制、经费保障、规划预案、水资源管理、节水措施、工程建设、应急管理、水量调度、应急措施、抗旱服务组织、保障措施等内容作了规定，体现湖北特色，突出务实管用可操作原则。

　　突出以人为本，坚守民生底线。《条例》明确了抗旱工作优先保障城乡居民生活用水，统筹协调农业、工业用水，兼顾生态用水的原则。还规定，发生严重干旱或者特大干旱，县级以上人民政府可以压减生产供水指标、限制或暂停高耗水行业用水，全力保障基本生活用水。

　　突出维护生态，力保洁净环境。《条例》规定，依据全省主体功能区规划的统筹安排，指导各地建立与区域水资源和水环境承载能力相协调的产业机构和布局；县级以上人民政府要将建设节水设施、污水处理设施、再生水利用设施纳入城乡规划，采取有效措施，加强监督管理，防治水环境恶化造成的水质性缺水和资源枯竭；发生严重干旱或者特大干旱，县级以上人民政府可以限制或者暂停排放工业污水。

　　突出地方特色，力求解决难题。《条例》针对湖北地区抗旱与水产养殖、跨区域水资源调度、节水农业、电费补贴等问题的具体特点，作出相关规定。第七条第二款规定“水工程设施采取承包、租赁、股份制、股份合作制等方式经营的，经营者应当服从县级以上人民政府抗旱指挥机构的用水调度。”第十六条第二款规定“建立抗旱电费补贴制度，具体补贴标准和范围由省人民政府另行制定。”

　　界定政府责任与市场的定位。《条例》在强调政府责任的同时，注重发挥市场在资源配置中的决定性作用，发展避灾农业，强调抗旱工作实行各级人民政府行政首长负责制，建立政府主导与市场引导相结合、优化水资源配置与调整产业结构相结合，鼓励社会组织和个人兴办抗旱服务组织，鼓励和支持发展农业政策性保险。

　　实行最严格水资源管理制度。《条例》要求建立和实行用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污三项制度，以最严格的约束机制，保证水资源合理开发利用，明确县级以上政府主要负责人对本区域水资源管理和保护工作负总责。《条例》还对节约用水作出细化规定，包括研发推广新技术新工艺新设备；大力发展节水农业；推广普及节水器具。

　　明确保障措施和水量的调度。《条例》明确，在措施上，县级以上政府将抗旱工作所需经费纳入本级年度财政预算、建立和完善与经济社会发展水平以及抗旱减灾要求相适应的政府投入、受益者合理承担和社会资助相结合的多元化资金筹措机制；县级以上防汛抗旱指挥机构根据当地干旱灾害发生的程度和频率，储备必要的抗旱物资；石油、电力等企业保证抗旱救灾所需能源供应。在水量调度上，制定应急水量调度预案和实施方案，省管河流、水库及其它蓄水工程的抗旱调水由省防汛抗旱指挥机构统一调度。跨行政区域抗旱调水，由涉及区域共同的上一级防汛抗旱指挥机构统一调度。

　　《条例》的生命在于落实

　　《条例》的施行，为解决湖北抗旱减灾中的突出矛盾和问题提供了法律依据，标志着我省抗旱工作进入了有法可依、依法管理的新阶段，必须贯彻好、落实好、执行好。

　　一要抓好学习宣传贯彻工作。全省各级水利（水务）、防汛抗旱部门要带头学习好《条例》，宣传好《条例》，以宣传教育为抓手，着力提高全社会依法抗旱意识，为贯彻执行《条例》营造良好舆论氛围。

　　二要明确划分抗旱事权。按照《条例》规定，抗旱工作实行各级政府行政首长负责制，统一指挥、部门协作、分级负责、社会参与。我省将积极督促各级政府行政首长和指挥机构的成员单位带头执行《条例》，形成强有力的高效运转组织指挥机构。同时在信息报送、发布、抗旱应急减灾等方面，督促各级防汛抗旱指挥机构及成员单位按照《条例》规定的工作职责，整合信息资源，建立成员单位共享旱情信息系统，为及时、准确、全面掌握旱情提供支撑。

　　三要推进易旱县的工程建设。《条例》明确县级以上政府水行政主管部门应当会同有关部门按照规定组织编制本行政区域抗旱规划。目前省级抗旱规划已经完成，国家也即将启动抗旱应急水源工程建设。我省将指导各地抢抓机遇，重点推进供水水源地、水源连通等工程建设，统筹旱情监测预警系统、抗旱指挥调度系统和减灾保障体系建设规划，早立项、早建设、早受益。

　　四要完善基层抗旱预案体系。按照《条例》规定，推进抗旱预案体系建设。我省将督促尚未编制抗旱预案的县市加快工作进程。同时推进城市抗旱预案和跨流域、跨区域抗旱预案编制，力争建成覆盖面广、可操作性强，包含综合和专业的“横向到边、纵向到底”的城乡抗旱预案体系。

　　五要落实抗旱资金保障措施。《条例》对抗旱资金、物资保障制度的建立与管理，抗旱用电优惠作出原则性规定。我省将全力推进各地落实省级及易旱区设立抗旱专项经费，早日建立规模以上泵站电费补贴制度，支持基层抗旱。

　　六要加强抗旱服务组织建设。《条例》明确建立健全以专业抗旱服务组织为主体，其他抗旱组织为纽带的抗旱服务体系，重点扶持专业抗旱服务组织，根据其公益性服务，在政策、资金和技术等方面给予支持。我省将整合防汛抢险队、抗旱服务队、物资仓库，构建“两队一库”，优势互补、良性运行。