十堰市政府法制办：对十堰市开展地方立法工作的思考
邓国敏 向文瀚
党的十八届四中全会报告指出，法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。立法是国家的重要政治活动，2011年，中国特色社会主义法律体系已经建成，以宪法为统帅，以法律为主干，由宪法相关法、民商法等多个法律部门，法律、行政法规、地方性法规等多个层次，实体法与程序法等方面的法律规范，构成了统一和谐的中国特色社会主义法律体系，社会主义事业的方方面面在总体上实现了有法可依。党的十八届四中全会报告指出，依法赋予设区的市地方立法权。之后，十二届全国人大第三次会议表决通过了关于修改《立法法》的决定，明确全国284个设区的市都拥有地方立法权（包括《立法法》修改之前的49个较大的市）。但是，随着我国经济社会的发展和改革的不断深化，立法工作尤其是地方立法工作如何开展，面临着不少需要研究解决的新情况、新问题，目前，大多数地方在思想观念上还没有彻底转变过来，如有的对国家赋予地方立法权的重要意义缺乏认识；有的认为国家赋予地方立法权的范围太过狭窄，不利于开展工作；有的认为地方立法可以马上实施，甚至要“快马加鞭”式地进行；有的认为地方立法应该实行“一揽子”政策，要强调立法的数量和规模等等。面对这些观念，应该如何开展地方立法工作？笔者认为，开展地方立法工作务必首先要弄清楚为什么要立法、立什么法、怎样立法等问题。
一、正确认识开展地方立法工作的重要性和必要性
首先，立法权是一项重要的国家权力，而国家权力具有“柔”性。换言之，就是指国家权力是随着事物的发展、时代的更迭而不断发展变化的。对于国家权力而言，不仅要“收”，而且更要“放”，这方面的例子不胜枚举，就说“收”，既包括死刑复核权的收归，又包括落实税收法定原则。就说“放”，既包括行政体制改革方面的简政放权，又包括依法赋予设区的市地方立法权。从哲学上来讲，这是一个“经”与“权”的关系问题，经就是指事物的原则性，权就是指事物的灵活性，西汉大儒董仲舒又进一步作了解释，他把“经”称为“常义”，把“权”称为“应变”，其实质就是需要灵活把握好事物之间的原则性与灵活性，反对事物之间的机械性、僵硬性。从国家层面来看，我国是单一制国家，维护法制的统一是原则性的问题，是“经”的问题，但是我国地域广袤，地方与地方之间发展千差万别，国家层面的法律不可能兼顾所有地方实际，而依法赋予所有设区的市立法权又是“权变”的一个最好例证，这是历史唯物主义和辩证法的一次全新尝试。
其次，从国家、省、市的发展战略来看，十堰的地方立法工作已刻不容缓。从国家层面看，十堰居于丝绸之路经济带的东大门和长江经济带向西部汉江流域延伸点，位于关中城市群、成渝城市群、长江中游城市群区域联接部和国家向西开发的前沿位置，是国家南水北调中线工程核心水源区、秦巴山片区区域中心城市，肩负着国家生态安全屏障、国家战略水资源保护、区域扶贫攻坚等重大使命，在国家发展全局中的地位更加突出；国家加强生态文明建设，将十堰纳入全国生态文明先行示范区、主体功能区建设试点，南水北调中线后续工程及北京对口协作深入实施，有利于我市加快推进生态文明建设和转型跨越发展；国家深入推进脱贫攻坚，有利于我市加快精准扶贫和全面小康进程；东风与沃尔沃高位嫁优，有利于我市加快建设国际商用车之都；国家“一带一路”、京津冀协调发展、长江经济带发展战略的实施，有利于我市发挥地缘优势和产业优势，深化对外开放合作。
从省级层面来看，省委、省政府提出了“两圈一带”的重大发展战略，十堰是鄂豫陕渝毗邻地区唯一的区域性中心城市，汉江生态经济带、竹房城镇带都是该战略的延伸和发展，与地方经济社会发展、人民福祉紧密相关，区域性战略的发展需要有立法的支撑，要加强战略引领性立法，把立法工作与生态文明建设、精准扶贫、集中连片开发等工作结合起来，不断推进重大战略转型发展升级。
从十堰的实际情况来看，十堰位于湖北省西北部，汉江中上游，面积2.4万平方千米，户籍人口达346.69万。下辖茅箭、张湾、郧阳3区，郧西、竹山、竹溪、房县4县和丹江口1市。十堰位于秦巴山区汉水谷地，华中、西南、西北三大经济板块结合部，承东启西、通南达北，是鄂、豫、陕、渝毗邻地区的交通枢纽、旅游文化、汽车制造、医疗卫生、商业集散中心，十堰有“武当山、丹江水、二汽”三张城市名片。从现实基础看，我市生态环境良好、自然资源富集、文化积淀厚重，工业体系完备、产业集聚度高，特别是干部作风扎实，在经济发展新常态下优势将更加凸显。但是，随着国际国内形势的悄然变化、经济下行压力的不断增加，制约我市发展的空间、交通、金融、能源等要素的瓶颈仍然很突出。要贯彻“五大发展理念”，落实好“三维纲要”、“外修生态、内修人文”方略和“两城一带”战略，建设生态十堰、人文十堰、创新十堰、开放十堰、幸福十堰，必须要发挥立法的引领和推动作用。
最后，从全面推进依法行政来看，各级政府尤其是地方政府更要深入推进依法行政，加快法治政府建设。推进法治政府建设的核心是依法行政，依法行政又是依法治国的重要环节之一。关于依法行政，重点是要抓好依法推进政府职能转变、加强和改进政府立法、深化行政执法体制改革等三方面工作。近些年来，十堰的依法行政工作取得了重大进展，政府权力运行规范有序、行政执法依规进行、全民普法深入开展，社会管理逐渐步入法治化、科学化、规范化轨道，政府依法行政还随着行政改革的不断深化，厘清并解决了许多重大行政体制机制问题，为法治政府建设提供了坚实的基础。近年来，十堰多家市直单位纷纷“晒”出权力清单，十堰市也荣获“ 全国法治城市创建先进单位”荣誉称号，群众对行政部门执法满意度、社会安全感满意度均居全省前列。但是，与依法治国的目标和要求相比，与人民群众的期盼相比，我市依法行政还有明显欠缺。如极少数政府部门依然存在“轻作为”、“不作为”、“乱作为”的现象，个别行政执法部门不能公正文明执法，严重妨碍了法治政府目标的实现。依法赋予地方政府立法权，不仅能极大地推动国家、省的有关法律法规在我市的有效实施，更能有针对性地开展地方立法，要用法律的手段全方位地管理地方事务，加快推进法治政府建设。
二、开展地方立法工作要突出地方特色
从《立法法》第七十二条的规定来看，设区的市的立法权包括城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等的事项。关于立法范围，有的观点认为该范围太过于狭窄，不能涵盖庞大的地方事务，不切合地方实际。但笔者认为，《立法法》规定的这三个范围实际上是比较宽的。比如，从城乡建设与管理看，就包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等；从环境保护看，范围包括大气、水、土地、矿藏、森林、野生生物、自然遗迹、人文遗迹等；从法条表述来看，一个“等”字似乎还留有余地，这里不是“等前不等后”的问题，而是以后随着《立法法》的逐渐修改，可以大做文章的地方。总之，认为地方立法范围太过狭窄的观点是站不住脚的。全面推进依法治国，维护法制的统一非常重要，是原则性的东西，目前中国特色社会主义法律体系已经形成，对设区的市立法权限作出限定是十分必要的，既不能无限扩大地方立法权的范围，也不能把立法权范围限制地太过狭窄，要把握原则性与灵活性的问题。从十堰的实际情况来看，上述范围完全能够满足地方需要，十堰仍处于大有可为的黄金机遇期。目前，就是要打好“仙山、秀水、汽车城”三张牌，在本级立法权限范围内，结合地方经济与社会发展实际，围绕三张城市名片开展相应立法，对于十堰经济与社会的发展有着巨大促进作用。
就说山，十堰境内有联合国世界文化遗产、中国国家重点风景名胜区、国家5A级风景区、道教圣地——武当山。武当山在明代被皇帝封为“大岳”、“治世玄岳”，被尊为至高无上的“皇室家庙”。武当山以“四大名山皆拱揖，五方仙岳共朝宗”的“五岳之冠”的显赫地位闻名于世。截至2013年，武当山有古建筑53处，建筑面积2.7万平方米，建筑遗址9处，占地面积20多万平方米，全山保存各类文物5035件。武当山还是著名的道教圣地，其道教文化影响周边国家和地区颇深。从上述环境保护、历史文化保护的立法范围来看，就武当山一处就大有文章可做。关于武当山风景名胜区保护的相关法律法规，目前主要有《湖北省武当山风景名胜区管理办法》（省政府令149号），关于该规章，一是出台时间较早，二是适用范围在全省，三是没有进一步细化、不能完全适应地方发展实际，急待出台地方性法规、规章予以配套完善。如可探索制定武当山古建筑群、武当山文化促进等地方性法规等。而与山相关的另一个关键词就是山地，十堰是一座山城，全市地势南北高，中间低，自西南向东北倾斜。全市分为丘陵、低山、中山、高山4种主地貌类型和河谷平地、山间盆地2种副地貌类型，全市最高点为竹溪葱坪，海拔2740.2米，最低点为丹江口潘家岩，海拔87米。因为是一座山城，随着城市的发展，由于没有大片的平地，所以只能向山要地，这本来是一种可持续发展的好做法，但“两违”现象（违法用地和违法建设）却屡禁不止。前些年市政府开展了“两违”专项整治，收到了较好的成效，但在如何行使执法权及自由裁量权方面仍然存在不少的立法空白。“两违”不仅涉及环境保护，还涉及城乡规划，“三分建设，七分管理”，建设区域性中心城市，必须从加强城市规划入手，以依法管理为手段，让更多市民共享城市发展建设的成果。对于十堰来讲，城乡建设与管理方面就有大量的立法需求。
就说水，十堰境内有亚洲第一大人工湖——丹江口水库，该水库总面积846平方千米，被称为汉江的天然水位调节器，有“亚洲天池”之美誉。丹江口水库为南水北调中线工程的水源区和取水处，供水直达京、津、冀、豫四省市，远期年调水量将达130亿立方米。除此之外，十堰境内还有汉江、堵河等大型河流。对于十堰来讲，要实现“一库清水永续北送”的目的，要实现“外修生态、内修人文”的发展战略，就要加大水源地及周边环境保护的力度，服务汉江生态经济带的发展。按照国家《环境保护法》的精神，地方可以制定严于国家的环保标准，相应地，十堰市也可以制定比《环境保护法》更为严厉的法律法规，如可探索制定水库及周边水源地保护的地方性法规，这无疑是一个重大契机，对于生态文明建设，对于绿色“GDP”的增加都大有裨益。
再说车，十堰因车而建、因车而兴，是驰名中外的“汽车城”，虽然随着东风公司总部的外迁，经济下行压力的增加，十堰的经济有所下滑，但汽车行业依然是十堰的支柱产业，汽车产值是当地GDP的重要组成部分。十堰市是东风公司的发祥地，积淀着丰厚的工业文明内涵，见证了中国自主创新汽车工业的发展历史，也充分体现了工人阶级艰苦奋斗的创业精神。当前，随着东风公司的扩建迁建，一些体现东风公司创业精神的老旧厂房正在被拆除，如何保护这些具有历史文化价值的老厂房厂区，保留好东风公司艰苦创业的奋斗足迹是摆在十堰立法工作面前的一个课题。同时，工业发展与环境保护是有冲突的，如搭建厂房，就需要向山要地，生产和使用汽车，就会产生大量的工业垃圾，但如果能处理好两者之间的关系，就会释放巨大的能量。党的十八届四中全会报告指出，要用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。对于汽车工业，可探索制定汽车文化保护及与汽车工业环境保护相关的地方性法规、规章，其目的：一是要进一步弘扬优秀的汽车工业文化，增强群众自豪感和文化集聚力；二是要规范市场运行，给市场主体框上“紧箍咒”；三是要用法律手段营造良好的市场环境和法治“软环境”，鼓励更多企业来堰投资，不断激发市场主体活力，助推地方经济发展。
三、坚持把提高立法质量做为地方立法工作的生命线
提高立法质量是做好地方立法工作的核心。我们要严格按照“不抵触、有特色、可操作”的原则，在维护国家法制统一上下功夫，在突出地方特色、服务发展大局上下功夫，在增强立法的针对性和可操作性上下功夫。对于十堰立法工作的开展，笔者认为，应该做到“五个坚持”，把握“六个原则”。
“五个坚持”。一是要坚持党的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。党委要切实加强对立法工作的领导，定期听取立法工作汇报，及时研究解决立法工作中遇到的重大问题，为立法工作创造条件；市人大及其常委会要围绕中心、服务大局，善于将党的重大决策和主张通过法定程序变成人民的共同意志和行为规范；在立法工作中要自觉贯彻体现党的主张和意图，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。二是要坚持依宪依法立法。始终坚持宪法的最高地位不动摇，维护社会主义法制的统一性。三是要坚持人民民主。人民是依法治国的主体和力量源泉，人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕。省人大常委会坚持立法征求民意，值得借鉴。四是要坚持社会主义法制统一，坚持国家立法原则性与地方立法灵活性的辩证统一。五是要坚持从实际出发。突出重点，坚持本土特色，主要做好“山、水、车”三张名片范围内的立法工作。
“六个原则”。一是有准备。首先是做好思想准备。对于国家赋予地方立法权，自始至终要把握好一个原则，就是既不骄傲自满，又谦虚谨慎；既不操之过急，又沉着应对。要转变立法的思维方式，积极同错误思想划清界限，变“信马由缰”为“有规有矩”，变“一锅烂炖”，为“小火慢炖”， 要仔细调查研究，征求民意，结合市情，适时制定本市立法年度计划和规划，出台地方人大及常委会立法条例及地方政府规章制定办法，努力提高立法质量，进一步提升立法工作科学化水平。其次是要做好物质准备。包括：成立相应的法制工作机构，配备必要的立法工作人员。设立城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等有关专门委员会，政府法制办及有关部门配备相应的立法工作人员等；开展多层次、全方位的学习培训、考察调研、挂职锻炼等；成立立法专家咨询组、立法研究会，设立基层立法联系点等；起草十堰市制定地方性法规的条例或者制定程序，修改人大及其常委会议事规则，起草十堰市制定政府规章的办法，拟定立法需求调研和立法项目论证，制定立法工作规划和年度立法计划，并按法定程序报上级批准。二是不抵触。即不与上位法的基本原则、立法精神和法律规范相抵触。三是有特色，即有针对性、体现地方特色。如十堰的“山、水、车”三张城市名片范围内的立法。四是可操作。地方立法确定的总体基调应该是以解决地方性问题为主，即在实施中行得通、能管用，能符合十堰经济社会发展实际。如地方立法应致力于解决实施“外修生态、内修人文”、“五城联创”、“两城一带”等发展战略或目标中存在的问题等。五是不重复。即不重复立法，不照抄照搬上位法。如关于武当山风景名胜保护，目前已有《风景名胜区管理条例》（国务院令474号）、《湖北省武当山风景名胜区管理办法》（省政府令149号）等上位法，在制定地方性法规及地方政府规章时，应尽量把握好不重复、不照抄照搬的原则，牢牢抓住提高立法质量这个关键，选好选准立法项目、增强立法调研实效，树立“法是社会资源”的理念，避免立法资源的浪费，维护法制的统一。六是高素质。即建设一支高素质的立法队伍。党的十八届四中全会报告强调，全面推进依法治国，必须大力提高法治工作队伍政治素质、业务工作能力、职业道德水准，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍。加强立法队伍、行政执法队伍、司法队伍建设。要按照2011年中央7号文件要求，加强立法机构建设，充实立法工作人员，为立法工作提供组织保障；进一步加强立法工作人员的思想政治建设、能力素质建设和工作作风建设，拓宽干部锻炼和人才培养渠道，加大立法工作人才的教育培训、上下挂职、岗位交流和重点培养使用力度，建设一支政治坚定、业务精通、纪律严明、作风优良的高素质的立法工作队伍。
党的十八大和十八届三中、四中全会对立法工作提出了新任务和新要求，站在新的历史起点上，我们要深刻认识新时代下的新形势和新任务，增强做好地方立法工作、完善法律体系、发挥立法的引领和推动作用的责任感和使命感；要更新立法理念，积极探索实践，准确把握立法工作规律，提高立法质量和效率；要坚持民主立法、开门立法，扩大公众有序参与立法的渠道，更好地发挥人大及其常委会在立法中的主导作用；要抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法，完善立法体制和程序，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护；要坚持从十堰实际出发，坚持问题导向，既关切地方发展实际，又维护法制统一；要围绕“四个全面”战略布局，落实创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，牢固确立“三维纲要”，坚持生态立市、产业强市、文明兴市，以脱贫攻坚为统领，以生态文明建设为主线，以如期全面建成小康社会为目标，“外修生态、内修人文”，深入推进“一城两带”发展战略，加快构建“一核多支点”发展格局，加快“两个走在前列”进程，建设生态十堰、人文十堰、创新十堰、开放十堰、幸福十堰，不断开创区域性中心城市建设新局面。（作者系十堰市政府法制办副主任、副科长）
