武汉市地方立法求新始终伴随武汉的改革

　　1978年十一届三中全会召开，改革的春风吹满了神州大地，1979年9月，汉正街市场重新恢复开放，个体经营兴起。为了经济发展保驾护航，打击不法商贩。1980年7月15日，市六届人大常委会第六次会议审议通过了《武汉市食品卫生管理试行办法》及与之相配套的8件实施细则。这是继国务院1979年颁布实施的《中华人民共和国食品卫生管理条例》和卫生部1979年制订了《农村集市贸易食品卫生管理试行办法》，武汉市率先在全国制定了相关具体执行实施下位的地方性法规，也是武汉市的第一个地方性法规。之后，又制定了《武汉市城市排水设施管理办法》等8件规范性文件。这些规范性文件的制定和实施，促进了武汉市城市建设及其他方面的管理工作，也为以后做好地方立法工作积累了经验。

　　1984年5月21日，中共中央办公厅和国务院办公厅批复，同意在武汉市进行经济体制综合改革试点。1984年6月29日，时任武汉市市长吴官正宣布，武汉决定采纳“敞开城门，两通突破”战略，率先彻底放开市场。10月13日中央正式批准武汉市经济体制综合改革实施方案：对武汉市实行计划单列；赋予武汉市省一级的经济管理权限。武汉市以交通、流通作为改革突破口，率先在我国大城市中启开了禁闭30余年的城门。根据我市经济发展的实际需要，1987年5月13日，我市七届人大常委会在第三十八次会议上审议通过了《武汉市经济合同管理办法》（1997年废止），1987年7月6日，湖北省第六届人大常委会第二十七会议批准了这个办法。这是我市人大常委会依法享有地方立法权后制定的第一部地方性法规。《武汉市经济合同管理办法》通过在当时是走在全国的前列。

　　  进入90年代后，特别是93年邓小平南巡讲话以后，武汉的改革步伐加快，立法的进程也加快了。为了进一步扩大对外开放，营造我市对外开放的良好法制环境，1991年市人大常委会制定了《武汉市外商投资企业管理条例》，当时条例的颁布实施也是全国的首例，事隔几年后各地纷纷效仿出台类似规定。随着改革深入发展，该条例一些地方不能适应新的经济环境需要，为使该条例的修订工作更加符合对外开放的实际需要，广泛听取各个方面的意见，尤其是外资企业的意见，市人大常委会决定于1999年10月29日召开立法听证会，这也是地方立法第一次举行立法听证会。

　　市人大常委会在《长江日报》发布举行立法听证会的公告后，在社会上引起了较强的反响，神龙汽车有限公司、长飞光纤光缆有限公司、武汉NEC中原移动通信有限公司、百威（武汉）国际啤酒有限公司、武汉统一企业食品有限公司、武汉可口可乐饮料有限公司、武汉耀华皮尔金顿安全玻璃有限公司、武汉香格里拉大饭店有限公司等近60家外商投资企业的法人代表或其委托的人报名参加听证会。法国驻武汉领事馆及香港贸发局、英中贸易协会、日本陆奥银行驻武汉办事处也表现出极大的兴趣，应邀参加了听证会。这次活动也引起了新闻界的关注，共有近30家新闻单位前来采访，包括新华社、中央电视台、中华工商时报、法制日报等中央、省、市新闻单位。市人大常委会对这次听证会十分重视，20位常委会组成人员出席听证会。听证会上，外商投资企业代表发言踊跃，共有14位作了大会发言，其中8位是外籍人士，另有3位递交了书面意见。这些意见涉及投资导向、投资政策、投资环境，十分中肯，很有见地。听证会后，常委会在审议条例修正案时，对条例作了较大幅度的修改，内容包括实行联合办公制度、简化办理审批手续、对外商投资企业和外籍人士及其眷属实行国民待遇等。在当时这种立法听证会在全国不多见，也属于立法创新。

　　武汉经济体制改革深入发展，行政体制改革也不断跟进。1997年，党的十五大明确提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的奋斗目标，并以此作为治国的基本方略。依法行政、公正司法则是最基本的要求，执法是关键。所以在规范政府行为，建设法治政府，提高行政效能的立法也比较突出，如执法责任制工作条例、行政执法过错责任追究办法等，这些在当时是走在全国的前面，也是武汉地方立法亮点和特点。1998年3月，市人大常委会主任会议经过研究决定，在认真总结我市实行执法责任制工作经验的基础上，就执法责任制的相关工作制定地方性法规。经过广泛征求意见形成的法规草案，对执法责任制工作的各个环节作出了详细的规范，共7章44条，包括总则、执法机关和执法人员、执法制度、执法职责、违法执法责任追究、监督、附则。1998年10月29日，市十届人大常委会第六次会议审议通过了《武汉市执法责任制工作条例》。市民们称赞说：这是管执法的法。为了这部法规顺利高质量出台，早在4年前的1994年，武汉市就开始艰辛探索规范执法行为的新路——执法责任制。条例出台后各执法机关分别根据本机关的实际，制定实施方案，明确执法主体，理顺职责关系，规范执法程序，加强内部制约，形成一系列好做法。这在全国的地方立法也是首创。

　　进入二十一世纪，特别是2007年武汉市被中央确定为两型社会改革实验区后，武汉市地方立法迎来了全所未有的发展势头，以社会管理、环境资源保护、经济发展、保障民生为重点进行全方位的立法，一系列的武汉市地方法规规章项目走在全国的全列。

　　以社会管理为例看，我国首部城市综合管理方面的地方性法规——《武汉城市综合管理条例》（以下简称《条例》）。2012年11月28日武汉市第十三届人民代表大会常务委员会第六次会议通过，2013年1月15日湖北省第十一届人民代表大会常务委员会第三十四次会议批准，于2013年3月1日起施行。在多个方面创下了全国第一。条例是我国首部城市综合管理方面的地方性法规，对城市管理明确了精细化的管理标准。该《条例》共分5章79条，涵盖建筑景观、临街商业网点、建筑立面容貌、道路桥梁、公共排水等20多项内容，《条例》对违法建设、违法填湖、擅自下挖建筑物底层地面、临街住宅开设门面、占道经营、非法营运、违法停车、车窗抛物、油烟噪声污染、住宅楼开设餐饮等行为如何查处有了明确规定。执法主体还涉及20多个职能部门。通过地方性法规对武汉“大城管”工作格局加以规范，形成城市综合管理长效机制。《条例》明确了由市政府统一领导，市级各相关部门依法下放城市管理职权，以区为主，街道、社区为基础，管理中心下移。涉及到的20多个职能部门或职能交叉的部门齐抓共管，形成“纵到底、横到边，管理无缝隙、责任全覆盖”的“大城管”格局。建立“问题及早发现和快速处置”机制，推行网格化城市管理，城管各部门对不属于本部门职责范围的举报、投诉事项，及时移送有权查处的部门处理，并回告投诉人。涉及多个部门的，由接到举报的部门在其职责范围内先予以处置或制止，再及时通知其他相关部门。此外，还首次规定城市综合管理各部门、单位及其工作人员不得进行“钓鱼执法”。违反规定的对直接负责的主管人员和直接责任人给予行政处分，构成犯罪的追究刑事责任。条例在多方面填补城市管理空白，如加大环境惩处力度及上述各方面均有创新及突破，走在全国的前列。人民网、新华网、法制日报、国务院法制办公室网、中国法院网等国家省市多家权威媒体报道。

　　武汉市环境保护，主要体现在湖泊水资源环境保护上，武汉制定了近20件条例、规章保护湖泊水资源，其中多部是在全国首部或首次立法，彰显了武汉在全国的优势地位。武汉素有“百湖之市”的美誉，武汉市对“湖”、“水”情有独钟。历届市委、市政府高度重视保护湖泊水资源。2002年，我市出台全国首部湖泊保护的地方性法规《武汉市湖泊保护条例》，保护湖泊走上法制化轨道；2005年，又配套出台政府规章《武汉市湖泊保护条例实施细则》，依法治湖更具可操作性; 2010年，市政府又出台的《武汉市湖泊整治管理办法》，则针对水环境恶化等突出问题，突出“整治”二字。针对湖泊保护制定了如此完备的地方性法律规章体系，堪称史无前例。这些都是武汉特色，在全国也是独一无二的。武汉建设“两型社会”，“湖”、“水”环境法制建设走在全国前列。

　　武汉市环境保护，还体现在基本生态环境保护上，武汉市近几年加大了这方面的立法，这些都在全国非常有影响。唐良智市长要求严格实施生态框架保护规划，划定生态底线，协调推进“大发展”与“大生态”，他说：“即使拿出几亿甚至几十亿元保护一个大湖泊也是值得的。”如《武汉市基本生态控制线管理规定》(市人民政府224号令)于2012年5月1日施行，作为贯彻落实政府令的重要步骤，市国土规划局组织编制了《武汉都市发展区1:2000基本生态控制线规划》，经市委、市人民政府审议后，  2012年11月27日第十三届人大常委会第六次会议正式听取了规划汇报。划定基本生态控制线并向社会公布，接受全社会的监督，是贯彻党提出的“五位一体”中国特色社会主义事业总体布局的具体体现，是实施市委、市政府确定的建设国家中心城市、国际化大都市战略目标下的具体行动，也是建设美丽武汉、幸福武汉的重要举措，对武汉未来的可持续的发展意义重大而深远。

　　2013年6月26日，市十三届人大常委会第十二次会议表决通过了《关于加强武汉市基本生态控制线规划实施的决定》（以下简称《决定》），《决定》进一步严格了基本生态控制线的调整程序，同时，在生态补偿机制、激励考核机制等方面也作出了更明确的规定，加大基本生态控制线规划的实施力度。市人大常会就生态专项工作作出决定，在全国乃是首次。武汉市国土规划局在市人大、市政府的指导下，完成了一系列推进基本生态控制线规划实施工作。一是制定了工作方案，明确各区、各级政府部门以及局内各单位的责任分工；二是配合市人大对各区基本生态线控制实施工作调研和督办；三是制定了两项技术标准，指导各区开展郊野公园规划编制和线内既有项目清理整改；四是大力宣传，配合市人大公开发布了我市都市发展区基本生态控制线规划成果，接受全社会监督。《决定》出台后，市人大、市政府将进一步加大推进基本生态控制线实施工作力度，预计2至3年后，出台《武汉市基本生态控制线保护条例》，建立健全我市生态保护的法规体系。

　　另外，武汉建筑节能立法、工会审计立法也走在全国前列。武汉建筑节能立法主要是《武汉市建筑节能与新型墙体材料应用管理条例》，2006年6月21日武汉市第十一届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过，2006年7月21日湖北省第十届人民代表大会常务委员会第二十二次会议批准。就就在实施仅仅一年的时间里，全市共有400万平方米建筑实施了建筑节能，仅当年就有12个项目通过初审，面积达133.85万平方米。这一成绩的取得，得益于《武汉市建筑节能与新型墙体材料应用管理条例》的贯彻实施。近些年，武汉市人大把环境和资源保护作为制定地方性法规的重要内容，先后制定了《武汉市城市绿化条例》、《武汉市市容环境卫生管理条例》等地方性法规，为武汉市环境与资源保护起到积极作用。

　　《武汉市工会审计条例》，2011年9月28日武汉市第十二届人民代表大会常务委员会第三十四次会议通过，2011年12月1日湖北省第十一届人民代表大会常务委员会第二十七次会议批准。《武汉市工会审计条例》是全国首部专门调整工会审计工作的地方性法规，填补了我国工会经费审查监督工作在立法上的空白。《条例》填补了我国工会审计工作立法上的空白，在工会审计法制体系建设上迈出了标志性的一步，是武汉工会工作乃至全国工会工作的一件大事。《条例》将为武汉市各级工会依法审计，规范工会经费收缴和使用，维护工会资产安全、完整、效益，提供强有力的法制保障，助推武汉工会经费审查监督工作再上新台阶、再作新贡献。（武汉市政府法制研究中心 陈震）