村级（社区）聘请法律顾问的必要性思考
普遍建立法律顾问制度是党的十八届三中全会提出的一项改革任务。省和荆门市对此项工作十分重视，去年7月，荆门市以“两办”文件下发了“关于普遍建立法律顾问制度的通知”，要求2016年6月以前“在全市各级党政机关、事业单位、人民团体、国有企业及村（社区）全面建立法律顾问制度”。钟祥市作为县级人口大市，2014年率先在全省县市区级党政机关普遍建立法律顾问制度（在此之前市属重点企业及部分国有企业已基本建立法律顾问制度）。作为普遍建立法律顾问制度工作难点的村（社区）一级，钟祥市正在积极探索，稳步推进。
一、工作现状
（一）基本情况。钟祥市共有545 个行政村和社区，其中村512个、社区 33个（含3个茶、林场），截至目前，已聘请法律顾问的村和社区共有113 个（其中大部分村、社区法律顾问工作尚不规范），占应聘数的 21 %。法律顾问中，执业律师占 1名,基层法律服务工作者占 8名,司法所长占4名。可见，钟祥市绝大多数村（社区）没有聘请法律顾问,绝大部分执业律师、基层法律服务工作者没有担任村和社区法律顾问。
（ 二）现状分析。一是从我市法律服务从业人员数量来看，目前我市共有执业律师60名（其中20名左右有律师执业证未执业或年满60岁等较少执业或执业3年以下难以胜任法律顾问一职）；执业的基层法律服务工作者 54名。大部分律师及少数基层法律服务工作者近年来已经担任各级党政机关、事业单位、重点企业法律顾问，由此可见，法律服务从业人员不足与基层法律服务需求矛盾十分突出。二是从我市法律服务资源分布来看，全市5家律师事务所全部分布在郢中城区；17个乡镇、街道中，还有 8个乡镇没有设立乡镇法律服务所，由此可见，我市公共法律服务市场分布十分不均匀。比如人口过10万，村、社区数超过50个的大镇旧口镇、柴湖镇，分别也只有三名和四名法律服务工作者。三是从近几年基层法律顾问工作情况来看，部分基层干部思想上还存在误区，认为本单位涉法事务少，没有必要聘请法律顾问；对于已聘请法律顾问的村（社区），往往凭借双方个人关系感情签订顾问协议、支付顾问费，如何用好法律顾问、提高顾问工作实效平时研究不够，更未从制度层面来重视、来创新落实。四是从法律服务行业特点来看，除郢中城区外，律师不适宜或不愿意担任乡镇各村、社区法律顾问，主客观原因包括离城区路程远、地理位置偏僻、经济条件差、大部分地方涉法具体事务少等等。五是基层财力较为薄弱，法律顾问工作经费难以落实。目前除胡集、双河、磷矿等经济条件较好的乡镇外，其他大部分乡镇村（社区）聘请法律顾问几乎是空白（九里、张集等乡镇由司法局公务员身份的司法所长担任法律顾问）。加上目前由各级政府以政府采购形式落实顾问经费的文件精神尚未真正落实，以及村、社区自行给付的顾问费低，而制约了聘任双方工作积极性。
二、必要性思考
村级（社区）如何实现聘请法律顾问工作全覆盖，使这道难题得以较好化解？面对新课题，各地都在积极探索、创新方式方法。结合钟祥市实际，虽实现全覆盖的条件尚未完全具备，但基层早有呼声，村（居）民翘首以盼。当前该市正以社区为试点，逐步推行。仅就此项工作的必要性而言，笔者认为势在必行，既是现实需要，又有深远意义。
（一）村级（社区）聘请法律顾问有助于基层形成敬畏法律的风尚。眼下农村、社区法治建设现状与管理特点较之党政机关、人民团体、企事业单位更需要聘请法律顾问。首先，有些地方，特别是地理位置较为偏僻的地方，村（居）民法律观念较差。人们对礼俗、习惯的推崇甚至超过了对法律的重视。比如，在一部分人的潜意识里，“上法庭”、“打官司”不认为是一种维权的手段，“私了”往往是最愿意做出的选择。即使村（居）民 想学法，因文化水平相对较低，因法律条文和法律知识较抽象、难理解，造成村（居）民缺乏法律观念和掌握法律较少，更不知道在什么时间、通过什么程序来维权。其次，从立法分布来看，大多数法律表现为城市立法，国家有关农村、农民的立法滞后，很不适应时代发展的要求。在现有法律中，约束农村、农民的法律少之又少。比如村民自治组织法因缺乏完善的与之配套的法律制度而造成村民自治浮于表面，难以保障实施。村民自治制度虽然从建立到运转已经三十多年，但在基层实践中，村民自治仍然没有为村民建立起有效的制度性权益保障机制，许多地方村民对于村级事务的决策、管理、监督等基本权益无法实现，这也是一些地方村民自治运转出现形式化、表面化甚至是异化的主要原因。所以，在党政机关、人民团体、企事业单位普遍建立法律顾问制度之后，村、社区普遍建立法律顾问制度理应摆上各级党委、政府重要议事日程，尽快在基层营造敬畏法律、崇尚法治的良好风气。
（二）村级（社区）聘请法律顾问有助于基层政权建设。村（社区）作为国家权力体系的重要组成部分，意味着它在基层治理中应以辖区内的民众利益为主旨，以提升公众的福祉与谋求公共利益的最大化为目标。但在现实中，部分基层政权的运作特性却表现出极强的随意性与自利性。一些基层政权在治理中“与民争利”的现象普遍化，造成了日益严重的利益矛盾和社会冲突。在个别地方，有些基层政权具有黑恶化的倾向，宗族势力强或者通过非正当手段致富的能人在基层“两委”班子换届中成为村干部，把持基层政权。部分此类基层干部后来逐渐蜕变，将老百姓赋予的职权作为自己谋利的工具，成为名副其实的地方“土皇帝”。基层民众受到这样基层政权行为潜移默化的影响，在实践中往往倾向于以非法的、暴力的手段获取财富，并以极端暴力的方式对抗基层政权，有的地方甚至演变为蔑视法律的“打砸烧抢”行为。法律顾问参与依法治村、参与村务（社区）重大决策、参与自治管理等，能有效遏制基层政权建设中违法违规操作的问题，从法律层面把好各个关口，避免基层权利滥用。
（三）村级（社区）聘请法律顾问有助于推进农村社会管理法治化。农村、社区是最基础的社会单元。党的十八届四中全会指出，全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。基层是社会的细胞和基础，基层法治建设水平的高低，直接影响着国家治理体系和治理能力现代化，直接影响着国家整个法治化进程。法律顾问是基层组织的“保健大夫”、“手术医生”，为基层组织“保健、把脉、治疗”。皇城社区整合“党内民主共治、社区协商自治、网格化虚拟参与、社情民意诉求”四大平台创新管理，成立“土专家”法律顾问队伍，按照10户一人的要求广泛开展培养“法律明白人”活动，依法依理将各种矛盾化解在社区。，让法律顾问充分发挥法律参谋、助手功能，对基层在推进基层社会管理法制化方面业已存在的各种乱象或“坐诊”、或“巡诊”，进行全方位“法律体检”、提出“诊治”意见，以防范出现的法律风险。同时，村（社区）聘请法律顾问也搭建起了党和政府主导的维护群众权益机制的有效平台，既整合了法制宣传、法律服务、人民调解、法律援助等多项司法行政职能，实现职能向基层延伸，也为基层提供面对面法律服务，以增强基层依法管理能力，提升社会管理法治化水平。
（四）村级（社区）聘请法律顾问有助于人们养成法治思维习惯。现在，有的基层干部办事凭经验主观臆断，有章不循、有法不依，要么不作为、要么乱作为，甚至违法犯罪。比如，有的经换届的新任村干部随意终止前任村委会与村民签订的山林、责任田承包协议，引发新的干群矛盾；有的不经法定程序，召开村干部、村组几名代表会议，随意决定“四荒”资源承包、租赁、拍卖等，随意处置村级资产，随意决定事关村（居）民人身安全、生命健康等事项。比如，郢中镇茶庵社区个别干部与当地移动公司私下签订协议，同意将通讯基站建在该社区开发的居民住宅楼上，安放在顶楼楼板上的大功率发射装置发出强噪音扰民引起居民强烈不满。这是一起典型的社区干部不懂法、乱作为案例。类似村（居）民“被代表”的案例在基层大量存在。有的村（居）民在自身合法权利受到基层干部侵害时，不能正确反映诉求，不懂得运用法律维权，要么畏于权势，忍气吞声；要么置法律而不顾，以暴制暴，导致违法犯罪。也有的基层干部群众无视法律，排斥法律权威，崇尚“无讼有德”、“ 权大于法”，喜欢采取偏激方式来解决问题。法律顾问凭借自身优势，能及时有效引导基层干部及村（居）民养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治思维。
（五）村级（社区）聘请法律顾问有助于满足基层法律服务需求。现在，大多数群众遇到矛盾纠纷或涉法事务，愿意寻求法律途径解决。法律顾问把法律服务送到村（居）民家门口，是人民群众早已渴求的愿望。郢中街道不少居民面对大量社保、劳资、拆迁、房产以及婚姻、家庭等方面的法律问题，当“一社区一律师”活动启动后，他们或听律师详细答疑解惑，或听从律师法律意见，或寻求法律援助、司法救助。特别是社区律师开展每周一次的“律师有约”活动、每季度开展一次的“法律大讲堂”活动以及建立社区律师24小时法律服务热线等，为基层干部群众搭建起法律服务大舞台，随时满足基层法律服务需求。
（六）村级（社区）聘请法律顾问有助于社会和谐稳定。一方面可以此为契机，深化“法律进乡村（社区）”活动，提高干部群众法律素质，引导村（居）民依法行使权利，履行义务和参与村务（社区）管理。另一方面法律顾问通过参与涉法涉诉信访案件处理，引导当事人回归依法解决的轨道。同时，通过法律顾问参与人民调解，可使大量矛盾纠纷解决在基层，消化于萌芽状态，从而促进社会和谐稳定。具体来讲，一是有利于事前防范。对矛盾纠纷防患于未然是社区、村聘请法律顾问重要工作。法律顾问可以凭借丰富的法律知识和实践经验帮助基层建章立制，强化法律意识和风险意识，堵塞村务（社区）管理中存在的漏洞，规避可能出现的法律风险，从而避免和减少不必要的经济损失，维护其合法权益。二是有利于事中处理。对于已经出现的法律问题，法律顾问往往凭借自身法律优势与实践工作经验、技巧，采取调解、仲裁、诉讼等处理方式，降低、控制损失，尽量为村（社区）争取最大利益。三是有利于事后补救。基层管理工作难以做到至善至美，甚至“吃官司”，造成难以挽回的损失。因而，法律顾问可以运用法律知识帮助村（社区）建立和完善相关制度，做好"吃一堑，长一智"事后补救工作，使基层组织做到依法规范，依法管理。
