（15期）：关于“五位一体”大调解模式的分析与建议

关于“五位一体”大调解模式的分析与建议

　　近年来，伴随着经济社会转型速度加快，城镇化速率不断提高，导致社会矛盾纠纷数量急剧增长。如何在诉讼之外开辟一条更快速、更便捷、更有效的化解社会矛盾纠纷的途径，成为理论界和实践界共同思考的问题。武汉市洪山区司法局张家湾街司法所结合当地经济社会发展和地域文化特征，精心策划，反复论证，创新工作方法，积极探索化解矛盾纠纷的第三方调解机制，搭建了具有张家湾街特色的“五位一体大调解”联调联动中心。现就其在运行过程中存在的问题提出分析和建议。

　　一、“五位一体大调解” 模式的突出特点

　　张家湾街“五位一体大调解”联调联动中心，主要负责重大矛盾纠纷的调解、分流和督办，它集中整合了司法所、派出所、法庭、仲裁、律师事务所五个部门的力量和优势，并依托企业、社区，建立了基层人民调解小组，初步形成横纵贯通的调解网络体系，做到小事不出社区、企业，大事上报联调联动中心，力求实现“三个第一”：即第一时间发现纠纷，第一时间介入调解，第一时间平息纠纷。概括而言，该模式体现三个突出特点：

　　（一）调解体系的立体化

　　从司法实践来看，调解是化解社会矛盾纠纷的一种有效途径。调解资源非常丰富，包括司法调解、行政调解和民间调解等多种调解形式。面对司法调解、行政调解和民间调解长期以来互相独立、衔接不够导致调解功能得不到充分地发挥的局面，我所提出了“普法先行、调解跟进、司法确认”的工作思路，明确了司法所、派出所、法庭、仲裁、律师事务所的职责分工，确保了预防、引导、稳控、调解、法律服务等各个环节有机衔接。根据纠纷的性质，分别采取了针对性的调处机制和手段。如对于一般纠纷，与派出所、法庭建立了委托移交机制，与当事人双方建立了信息沟通和反馈机制；对于重大矛盾纠纷，成立稳控调解小组，集中派出所、法庭、律师事务所联合处理；对于人数较多、对抗性较强、负面影响较大、容易激化为群体性事件和民转刑案件，建立了部门联席办公机制。

　　（二）调解平台的中立性

　　就调解纠纷案件而言，每一起纠纷案件都具有复杂的社会地位和关系结构。一般情况，可以采取单一利益关系、多元利益关系来界定和区分当事人社会关系的性质。然而，无论是单一利益关系还是多元利益关系，调解工作都必须注意“关系距离”对最终结果的影响。事实证明，“关系距离”直接影响当事人选择调解并达成合意的可能性。其中，调解成功的一个重要前提，就是调解主持方必须是与双方当事人保持相当的“关系距离”，均被双方当事人视为中立且值得信赖的人或机构。仲裁作为我国民事纠纷调解的重要途径，就其法律地位和性质而言，它具有在调解事务中法定的中立性特征。因此，我所将仲裁作为“五位一体”大调解模式中的重要主体之一，并明确规定了其在大调解中的任务：一是做好仲裁调解工作，仲裁委员会应设立专门的调解组织，按照公平中立的规则对民事纠纷进行调解；二是发挥仲裁自身优势，在仲裁程序里进行调解，如果调解成功，仲裁庭可以依据调解协议书的内容作出裁决；如果调解不成功，则可以继续进行已经开始的仲裁程序；三是仲裁员根据和解协议依法作出仲裁。

　　（三）调解模式的专业化

　　加强调解专业化建设，是司法调解发展的内在要求。基于此，我所积极探索出一条新型的专业化综合调解路径，引进律师事务所并将其作为“五位一体”大调解模式中的重要主体，构建成具有专门机构、专业队伍、组织网络、规范管理、有效运作的专业化特色调解模式。在规范设置上，明确规定了律师事务所在大调解模式中的三大职责任务：一是紧跟形势，提高律师参与维稳工作重要性的思想认识。充分运用自身法律专业优势，将矛盾纠纷导入法律轨道解决，依法维护群众合法权益，有效地预防群体性事件的发生；二是创新机制，促进律师参与维稳工作的规范化。精准把握律师工作与维护社会稳定的“结合点”，积极推动律师参与维护社会稳定工作，进一步加强律师代理敏感案件、参与维护社会稳定工作的监督指导力度；三是履行职责，充分发挥专业优势，积极配合人民调解委员会做好人民调解工作。从实践效果来看，律师事务所参与调解效果显著，并已成规范化和有序化发展态势。

　　二、“五位一体”调解模式的现实困境

　　自建立“五位一体”调解模式以来，依托“五位一体”调解中心平台，联合综治办等部门开展调解、安排、处理工作，有效地预防和化解了一大批矛盾纠纷，实现了“三效合一”。但是，这种模式在实践中依然存在诸多的困境。

　　（一）法理上，公平正义存在质疑

　　长期以来，法学界诸多学者从法理层面对调解进行质疑，在推行“五位一体”大调解模式的过程中，我所亦感存在诸多相同疑问。传统模式里，身兼调解人的法官自由裁量权过于宽泛，缺乏对当事人主体的自由、独立与自决尊重，或明或暗对当事人主体造成压力和影响。我所在设立“五位一体”大调解之初考虑到这一点缺陷，并尽可能地防止或避免宽泛自由裁量权的滥用。但是，在具体的操作过程中，调解对程序正义和公正司法的冲击是现实存在的。部分学者认为，调解属于一种协商解决纠纷的方法，是非规范的纠纷解决机制。就调解过程和内容来讲，它一切都以当事人的和解协议为归旨，其内容的正当性不是来源于法律规则而是双方的认同，因此势必造成结果偏离于规则。

　　（二）维稳下，调解结果事与愿违

　　在维稳话语下，大调解至少存在以下两点困境：一是可能出现强制性调解。为了达到维稳的目的，相关职能部门或政府机构可能利用权力强力压制当事人双方或一方，进行强制性调解。二是可能出现妥协性、政府买单型调解。在实际调解过程中，为达到维稳目的，调解方往往会抱着息事宁人的态度进行调解，在调解时罔顾事实，单纯地进行妥协，利用维稳基金进行政府买单。这种举措无益于矛盾纠纷的解决，更可能产生无理取闹、经常闹事等被动局面。

　　（三）实践中，调解资源优化不够

　　一是协调乏力。“五位一体”大调解模式设计了完备的协调机制，并明确了各个部门和调解主体的职责和权力，但在调处实践中，调解中心很难发挥应有的作用，原因在于：司法所地位“弱”，作为协调主体，在诸多调解主体中很难协调相关政府部门机构；调解中心层级低，对于许多矛盾纠纷涉及到省市区甚至更广泛的层级，调处中心处理困难；机制不健全，针对有的部门排查调研矛盾纠纷工作缺乏深度，对跨行业、跨部门、跨辖区的矛盾纠纷化解敷衍草率，以及排查不彻底、调处不及时、调解成功率低、临时应付、“危机公关”等情况缺少有效的考核监督措施。二是衔接不够。“五位一体”大调解模式将人民调解、司法调解和行政调解进行了统一整合。但由于立法缺失，三大调解之间的关系缺少法律来调整，大多只能以党委政府工作意见、职能部门规章等来规范调解。对于“大调解”究竟应当包括哪些调解形式，以及调解组织之间的关系如何界定、衔接等问题都没有定论，在一定程度上制约了“大调解”体系建设。

　　三、完善“五位一体”调解模式的建议

　　（一）建立健全调解组织架构。长期以来，调解的定位主要着眼于基层自治，人民调解在组织结构上停留在基层，无法适应经济社会发展。2002年，司法部《人民调解工作若干规定》第10条规定，乡镇、街道可以设立人民调解委员会，同时根据需要可设立区域性、行业性的人民调解委员会，这为人民调解组织的发展提供了制度空间。因此，结合“五位一体”调解模式发展现状，建议分别设立市区一级的调解委员会和各街道分会，强化市区一级的调解委员会工作机构的统筹协调职责，加强各级“矛盾纠纷大调解协调中心”衔接联动，实行“统一规范、统一受理、统一模式、统一建档，确保对接流程规范、交接手续清楚、衔接环节通畅。此外，各级矛盾纠纷“大调解”工作领导小组要定期召开协调会，明确工作要求，狠抓责任落实，及时妥善化解疑难复杂的社会矛盾纠纷。

　　（二）加大政府购买服务力度。当前，律师事务所参与调解事务只是志愿性质，这并不利于调动律师事务所参与调解工作的积极性。因此，建议按照“以事定费、购买服务”的供给模式，通过招投标向有资质的律师事务所购买服务，中标律师事务所派遣法律专业人员进驻司法所担任调解员，经司法局考试合格后持证上岗，参与调解派出所接警后分流出来的民事矛盾纠纷。通过这一手段，不仅保证调解的独立性和中立性，还可以促进调解专业化，从而提高调解的公信力和专业服务质量。

　　（三）加强调解组织队伍建设。调解委员会的重要职能是大力培育各种民间调解组织，为调解组织的发展搭建平台，开辟广阔发展空间，促进调解组织适应多样化、专门化、专业化的现代发展趋势，因此，在建立市区一级调解委员会的基础上，鼓励和培育新型调解组织，促进调解组织的现代化发展。在市区一级调解委员会的名义下建立调解专家库，充分调动吸纳社会多个领域中具备专业知识技能、富有调解经验的人士担任兼职调解员，当出现社会影响重大、疑难复杂、跨区域、跨行业、专业性强的纠纷，调解委员会可从专家库中灵活抽派具备相关专业知识和能力的调解专家组成调解组，并指定首席调解员，对矛盾纠纷进行调解。

　　（四）建立完善调解制度机制。一是建立联席会议制度。在市区一级调解委员会的领导和部署下，由街道综治办牵头，定期召开由各个调解主体参加的联席会议，通报矛盾纠纷排查调处工作情况，制定工作计划和安排，协调解决存在的问题。二是建立调解指导制度。不断加强对民事纠纷调处中心调解人员的培训和指导，帮助调解员提高法律意识水平和调解纠纷的能力。三是建立信息沟通制度。加强法院和调处中心互联互通工作，定期或不定期召开联席会议，及时交流信息，总结经验，科学制定工作方案，确保法院审判工作与调处中心的有效衔接。四是建立健全“大调解”工作评价考核机制。把“大调解”作为“一把手”工程来抓，并纳入各部门工作目标考核管理，推动调解工作实现新常态，为服务社会经济健康发展保驾护航。（武汉市洪山区司法局张家湾街司法所  赵莎）