太和镇新建村开展确权登记颁证工作的作法
编者按：省委、省政府于今年4月30日召开了全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作电视电话会，市委、市政府十分重视，市委常委会进行了专题研究，并以鄂州办发〔2014〕17号文件印发了《工作方案》。梁子湖区委、区政府早准备、早动手，从今年4月1日开始,选择太和镇新建村开展试点，采用专业公司+工作专班的方式，采取一组一策、一事一议的办法解决试点过程中的矛盾纠纷，历时3个月基本完成了确权登记颁证工作任务，为我市整市推进这项工作探索了路径，其作法值得各地借鉴和参考。
一、基本情况
新建村位于太和镇西南部、高河港东侧，1976年由原来的子坛村、马龙村一部分村民搬迁下湖合并而成，共有10个自然湾，8个村民小组，全村308户，1216人，耕地面积1372亩，其中二轮延包确权到户面积1216亩，其它方式承包面积67亩，集体机动地89亩。全村有种田大户8户，涉及农户112户，流转土地面积604亩。
按照“积极探索，试点先行”的原则，新建村于2014年4月1日正式启动农村土地承包经营权确权登记颁证工作。经实测，本次确权户数320户，1246人，面积1947.04亩，1004块，其中：承包到户面积1270.8亩，876块，比二轮延包面积增加了61.08亩，集体机动地582.86亩，101块；四荒面积87.1亩，27块，达到了应确权农户和应确权面积的两个百分之百。
二、主要做法
1、成立专班，明确责任。及时成立了29人的工作专班，其中区经管局2人、镇干部8人、村干部及协理员19人，形成了区财政局（经管局）和镇政府牵头、镇财政所（经管站）配合，全体村组干部参与的工作格局，并划分了四个事务组，即：土地指界实测组、矛盾调处组、宣传材料组、后勤保障组；具体操作中又分了8个工作小组，每个小组由村干部任组长，实行组长负责，一杆子到头的包保责任。
2、宣讲政策，培训骨干。自4月2日开始分层次召开了三个会议，实行以会代训。一是召开了由全体专班人员、试点村全体党员干部及村民代表参加的试点启动动员会，区镇分管领导做了动员讲话；二是就相关政策法规、目标任务、工作程序和方法步骤对专班人员进行了系统的培训；三是以组为单位召开了群众代表会，宣讲确权登记政策，充分调动全体村民的积极性。
3、依据政策，制定方案。根据区农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作领导小组意见，按照《梁子湖区农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作方案》的要求，结合新建村实际，制定了《新建村农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作实施办法》。
4、填写基表，入户调查。8个工作小组根据2005年依法完善二轮延包基础资料，分户填写入户登记表，再入户调查核实。调查核实是本次确权登记工作基础，各工作小组按照不漏农户、不漏人口、不漏田块的三不漏原则进行入户登记签字认可，直接入户调查294户，占全村总户数的92%，核实田块596块，核实承包面积1372亩，对在外打工不在家农户采取委托书的办法进行核实认可，通过现场委托、传真委托、短信委托等方式，15天内完善了书面委托资料，充分体现了在外务工户主的真实意图。
5、张榜公示，接受监督。以小组为单位将入户登记表进行张榜公示，公示时间为7天，接受群众监督。
6、现场指界，绘制草图。为了弄清农户承包田块、承包面积和空间位置，8个小组专班人员组织承包农户到承包田块现场指界认田块。各小组专班人员根据承包户到承包田块现场指界确认田块情况绘制草图。
7、标注编号，影像实测。8个小组专班人员根据承包农户到承包田块现场指界确认田块情况绘制草图，结合聘请的北京中农信达信息技术有限公司购买的试点村卫星航拍图片，在公司人员的指导下进行田块编号，公司再将相关信息录入软件处理，通过影像计算实测面积，达到了田块位置清楚、四至空间清晰、实测面积准确的目的。
8、签字认可，张榜公示。以小组为单位将公司软件自动生成的承包农户承包田块四至及实测面积公示表入户签字确认，同时，将农户承包田块四至工作底图进行张榜公示，接受群众监督。
9、资料整理，信息入库。按照一村一组一册，将确权登记方案、入户调查原始登记表、调整后的确权公示表、田块公示图、家庭承包登记簿、家庭承包和其它方式承包合同书、农户提供的颁证申请书和委托书、各种矛盾的调解协议进行分类装订，进一步完善软件信息数据处理，做到纸质资料和电子档同步归档。
三、探索具体问题的处理办法
1、五保户承包地确权登记的问题。对分散供养五保户2户的3块地承包面积3.59亩都给予了确权到户；对已死亡的分散供养1户和集中供养的5户，涉及地块7块，承包地面积8.07亩由组集体收回，作机动地进行管理。
2、分户的承包地确权问题。对要求分户的按家庭内部成员达成的协议，由户主提出书面申请并附协议，经村民小组会议三分之二以上的代表讨论通过，方可进行确权登记。全村共有7户提出要求分户，现已落实新增户12户，分解到户面积32.15亩。
3、公益性设施占用农户承包地问题。根据统计，全村因土地平整修建水沟等原因，占压承包地36块，承包面积7.47亩。一是本组有机动地的，从各小组机动地面积中调剂解决；二是小组无机动地的，将占压的面积确权给农户，但注明用途、面积等实际情况。
4、关于流转承包地的登记问题。主要解决方式有两种：一是流转后未经平整四至边界清楚的，按原田块确权登记。如2、3组的53户95块地，面积157.21亩。二是流转后经管整理四至边界不清楚的，根据组民会议意见，按抽签的方式安排原农户承包的田块和面积，通过实测多余的面积作为组级机动地面积登记。如6、7、8组95户，166块地，面积572.07亩。
5、农户承包地实测面积以田埂内侧还是以外侧为主的问题。经村民会议决定，农户承包地实测面积以田埂内侧为主。
6、实测面积大于二轮延包面积的确权问题。按照保护村、组、农户三者利益的原则，一是实测面积比二轮延包面积多余的确权到小组；二是沟渠道堤等公摊面积，确权到村；三是多出面积以村组公摊面积办证；这样留有余地，便于矛盾协调，公共设施建设。
四、工作启示
1、领导高度重视是保障。一是区、镇、村及时制定了工作方案，明确了镇、村两级党委（支部）书记为直接责任人，落实了由相关部门人员组成的工作专班，确定了工作任务和标准。二是聘请了专业公司（北京中农信达公司）全程参与。三是区、镇两级安排了专项前期工作经费5万元作为保障。
2、政策宣传发动是基础。农村土地承包经营权确权登记颁证工作涉及面广、涉及的利益也敏感，在具体操作中也确实碰到各种各样的困难和问题，一些干部群众心理上也有负担、思想上也有顾虑。为消除疑虑、化解困难问题，该村加大政策宣传力度，积极大力宣传农村土地承包确权登记颁证的重要性，讲解党和国家有关的相关政策，通过发放宣传资料，宣传农村改革政策，把土地确权的意义讲足、把改革的红利讲透，使确权发证工作家喻户晓，入脑入心，做到统一思想、消除顾虑、坚定工作信心，营造了良好的舆论环境和工作氛围。全村每户发放一份《致广大农民朋友的一封信》，一张政策宣传单，每组拉一条横幅、贴一条标语、召开多次组民代表动员会议。
3、严格程序办事是前提。坚持五个原则：即保持稳定、依法依纪、因地制宜、民主协商、注重实效。做到“三个不变”、“三个严禁”，即保持土地集体所有权不变，家庭承包权不变，用地性质不变；严禁借机打乱原承包关系重新调整，严禁非法收回农民承包土地，严禁加重农民负担、借机向农民收取任何费用。同时按照工作流程图，结合实际、精心操作，该走的程序严格按程序走，不以各种理由减少工作环节、简化工作程序、或是逆向操作，该公示的必须公示，确保程序公开透明、阳光操作，目标做到“调查摸底全面化、试点过程公开化、确权颁证一体化、档案管理规范化”。在严格按程序操作的基础上，创建“一户一档案”的档案归档管理模式。
4、尊重群众意愿是根本。农村改革工作的成败，根本是看是否经得起时间和群众的检验，看群众满意不满意。该村开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作，坚持以“确实地、赋真权、准登记、颁铁证”为目标，充分尊重农民意愿，重点把握四条基本原则：一是以组为单元、以户为单位积极开展工作；二是以2005年依法完善二轮延包工作为基础，坚持按照尊重现状、尊重大多数农民意愿积极开展工作；三是进度服从质量，在保证七月底完成任务的前提下，严格把握政策底线，依法依规阳光操作；四是充分尊重群众主体地位，引导推选村民代表组成确权理事会，确保每个环节都有95%以上的农户代表参与，并经三分之二以上的群众代表同意。尊重农民意愿，充分发挥农民群众的主体地位，科学制定行之有效的风险预案，保障农村土地承包经营权确权登记工作在法律法规和政策的框架下有序开展。
5、矛盾纠纷调处是关键。确权登记颁证工作的关键是看矛盾纠纷是否调处到位。新建村首先对暴露出的问题进行认真梳理归类，哪些问题可以依法解决、哪些问题需要村民民主决定、哪些问题需要暂时搁置，做到心中有数。其次通过召开区、镇、村三级“碰头会”、“商讨会”的形式，及时对工作中遇到的各类问题进行集体商讨，积极探索切实可行的解决问题路径和处置模式。凡是法律法规和现行政策有明确规定的，严格按照规定处理；凡是法律法规和现行政策没有明确规定的，依照法律法规和现行政策的基本精神，结合试点村实际，采取村内民主协商、村民议决的办法，依靠村民的智慧和力量加以解决。最后对情况比较复杂、法律政策界限比较模糊的重大问题，及时向市、区“确权办”进行请示汇报，征得上级的帮助和支持，及时调处了棘手难题。