【《政策》杂志】生态文明建设——切实...

  用好法律利器　呵护荆楚水土 

——访省水利厅厅长王忠法

本刊记者　张　利　姜晓晓 

水是生命之源，土是生存之本。水土资源是人类赖以生存的物资条件，是经济社会可持续发展的重要基础。2016年2月1日，新修订的《湖北省实施<中华人民共和国水土保持法>办法》（以下简称《实施办法》）正式施行，标志着我省水土保持法制建设进入一个新的征程。那么，我省水土流失的现状如何？《实施办法》的核心内容、基本要件是什么？水行政主管部门应该怎样担当、作为？带着这些问题，本刊记者专访了省水利厅厅长王忠法。 

辩证思维，清醒认识水土资源形势  

湖北因“湖”得名，境内河湖众多，长江、汉水穿境而过，湖泊河港星罗棋布。对于生活在荆楚大地上的人们来说，“水土流失”和“水土保持”可能都是很遥远的事，甚至认为只有在沙漠和戈壁滩才需要做水土保持的工作。其实，这是一种误解。 

王忠法对记者说，湖北地形“三面环山”，是我国水土流失较为严重的省份之一。自省人大常委会1994年制定《湖北省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》以来，我省依法治理水土流失能力不断加强。尤其是“十二五”时期，是水土流失综合防治工作力度最大、成效最显著的时期。全省各地认真贯彻“绿色决定生死”三维纲要，坚持“预防为主、保护优先、全面规划、综合治理、因地制宜、突出重点、科学管理、注重效益”的水土保持工作方针，累计治理水土流失面积一万多平方公里，有效地减少了“存量”，遏制了“增量”。 经过20多年的不懈努力，全省水土流失面积已由6.85万平方公里减至3.69万平方公里。 

王忠法欣慰地说，武汉、鄂州、咸宁等城市，通过对生产建设活动造成水土流失的预防治理，结合城市水系整治和生态园区建设，进一步改善了城市生态，美化了人居环境。三峡库区、丹江口库区、大别山老区、武陵山区、幕阜山区、桐柏山区一大批水土流失较为严重的地区在实施水土保持综合治理后，已发展成为我省重要的农产品生产基地和生态旅游观光带，完成了从“山荒、水浊、地瘦、人穷”到“山清、水秀、景美、民富”的悄然蝶变。 

王忠法警醒地告诉记者，总结工作必须坚持“两分法”，湖北面临的水土治理任务异常艰巨、形势仍然十分严峻。 

一组数据可以直观地反映出水土流失的严重危害性——每年流失的地表土，按土层20厘米计，相当于每年流失掉47万亩耕作层。而按目前的治理进度，消化3.69万平方公里水土流失存量就需要20年！ 

多年来，由于水土流失，导致耕地减少、地力下降，泥沙淤积、湖泊萎缩，山体裸露、生态失衡，既给城乡防洪保安造成极大影响，又严重制约了山丘地区的经济发展和群众的脱贫致富。 

“‘民以食为天’‘有土则有粮’。可以说，拥有丰富的水土资源是立国富民的基础。”王忠法认为，水土资源遭到破坏，进而衰竭，将危及国家和民众的生存，这个结论在世界历史的发展中得到了证明。习近平总书记明确指出：长江要搞大保护、不搞大开发，强调要像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境。因此，加大水土流失治理力度既是国策要求，更是一项迫在眉睫的重大政治任务。这就是《实施办法》缘何出台的背景。 

立足省情，依法守护一方水土  

随着经济社会的快速发展和人民群众对生态环境需求的不断提升，尤其是2011年《水土保持法》修订实施、党的十八大大力推进生态文明建设以来，我省水土保持工作面临着一系列“不符合”“不适应”的问题。 

“各级政府主体责任不明确，有待提高；水土保持规划的权威性没有充分体现；水土流失预防和治理措施不够科学；水土保持监测措施和监测体系不够完善。”王忠法在采访中表示，这些新旧问题亟待通过立法从顶层设计上加以解决。 

“新的《实施办法》共29条，对上位法已经明确的内容未做重复表述，而是结合我省实际对其进行补充和细化，通篇体现了‘突出问题导向、体现湖北特色’的特点。”王忠法将其核心内容概括为“八个强化”： 

——强化了各级政府的主体责任。一是明确政府主导、水行政主管部门负责、部门协同、社会参与的工作机制，建立水土保持工作部门协调机制。二是明确将水土保持工作纳入各级政府生态文明建设考核体系和目标责任制考核内容，实行水土保持行政首长负责制。三是明确水土保持经费列入财政预算；应当建立和完善水土保持生态效益补偿制度。四是明确县级以上水行政主管部门和其他部门的水土保持工作职责以及乡镇人民政府、街道办事处和村民委员会防止水土流失的义务。 

——强化了规划的引领作用。一是水土保持规划应当确定水土资源保护目标、措施、布局以及水土流失预防和治理的主要指标，经本级政府批准的水土保持规划要依法向社会公布，接受社会监督。二是在编制主体功能区规划、土地利用总体规划、水资源规划、城乡规划和环境保护规划等综合性规划时，编制部门应当对水土流失的预防和治理进行充分论证。三是编制有关基础设施建设、矿产资源开发等规划时应编写水土保持篇章，提出水土流失预防和治理的对策与措施，并在规划报请审批前征求水行政主管部门的意见。 

——强化了水土保持预防保护。《实施办法》明确了实行全社会共同保护水土资源、开发利用水土资源者补偿、造成水土流失者治理恢复的原则，增加了对一些容易导致水土流失、破坏生态环境的行为予以禁止或限制的规定。这些规定，明确了各方的责任，强化了对水土保持的预防保护。 

——强化了水土流失重点治理措施。《实施办法》对25度以上陡坡种植农作物作了详细的规定，确立了水土保持生态效益补偿制度和水土保持补偿费制度，明确了不同区域水土保持技术路线，特别明确了县级以上人民政府应当统筹生态清洁型小流域建设，安排专项治理资金，以预防和治理水土流失为重点，制定生态清洁小流域建设中长期规划。 

——强化了生产项目水土保持方案管理。《实施办法》规定：一是明确在6种情形下，水土保持方案不予批准，而且水土保持方案批准后五年内，生产建设项目未开工建设的，水土保持方案批准文件自行失效。二是规定生产建设单位水土保持方案报告书、报告表要按照生产建设项目立项权限报同级人民政府水行政主管部门批准，登记表报项目所在地县级人民政府水行政主管部门备案。三是生产建设单位在报送环境影响评价文件时，应当同时报送水行政主管部门批准的水土保持方案。 

——强化了水土保持监测与监督。《实施办法》明确了各级政府及水行政主管部门的水土保持监督检查职责。一是省人民政府应当组织有关部门科学规划、合理设置水土保持监测站点，构建全省水土保持监测网络体系，保障监测网络建设和运行维护费用。二是县级以上人民政府应当加强水土保持监测工作，建立健全水土保持监测机构，保障水土保持监测工作经费，组织水行政主管部门每年定期发布本行政区内水土保持监测公告。三是各级水保监测机构要加强动态监测，发挥水土保持监测工作在政府决策、经济发展和社会公众服务中的作用。 

——强化了水土保持补偿费的征收管理。开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动，损坏水土保持设施、地貌植被，降低或者丧失原有水土保持功能的，应当按照国家规定缴纳水土保持补偿费。水土保持补偿费应当专项用于水土流失的预防和治理，并接受财政和审计部门的监督。 

——强化了具体的法律责任。《实施办法》在《水土保持法》基础上增加了擅自占用、损坏水土保持设施和水土保持技术服务机构弄虚作假的法律责任，明确了处罚的措施和罚款的额度，增强了可操作性。 

王忠法对记者说：“《实施办法》的颁布出台，适应了我省经济社会发展新形势、体现了上位法新要求、回应了人民群众新期待，为我省水土资源可持续利用、生态可持续优化、经济社会可持续发展提供了强有力的法律保障，标志着湖北的水土流失防治工作进入了法制保障、规划引领、科学防治的新阶段！”  

倾心竭力，建设美好幸福家园  

新修订的《实施办法》的施行，是我省水土保持乃至生态文明建设中的一件大事，作为全省水利战线资深的专家型领导，您认为水利部门应该怎样担当、作为？ 

面对记者的提问，王忠法回答道，“随着经济社会的发展，水土保持作为一项社会系统工程，不单是水利部门的职责，同时也是地方政府和全社会的共同责任。‘十三五’时期，我们将在省委、省政府的领导下，突出‘六抓’，全面推进我省生态文明建设。” 

王忠法接着解释了“六抓”的具体内容： 

一抓发展理念。要把贯彻落实党的“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，落实“绿色、市场、民生”三维纲要，加快建设生态湖北，让千湖之省蓝天长驻、青山长在、碧水长流作为我们的指导思想和工作目标。 

二抓科学规划。坚持科学与民主的原则，认真编制《湖北水土保持2015—2030年发展规划》和一系列配套规划，描绘我省水土保持中长期发展蓝图，通过规划来引领水土保持工作。 

三抓预防监督。按照“法无授权不可为、法定职责必须为”的原则和“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路，全面强化预防监督管理，规范行政执法行为，加强过程监管，在落实水土保持“三同时”制度、提高水土保持“三率”上下功夫，彻底扭转部分单位“重审批、轻监管，重收费、轻服务，重结果、轻过程”的局面，坚决将人为造成水土流失的因素控制在最低限度。 

四抓综合治理。深化体制机制改革，研究建立“规划衔接、项目整合、资金统筹、成果共享”的部门合作共建模式，建立吸引社会资本参与水土流失治理的机制，全力加快重点流失区的治理步伐，着力打造一批示范工程，探索提高重点治理工程效益的新途径、新方法，精准助力山区尤其是贫困山区发展和群众脱贫致富。 

五抓监测能力。夯实水保监测系统，合理设置监测站点，积极实施水土保持科技引领计划，着力提升水土保持监测科研水平，为水土流失防治提供准确科学的信息化保障。 

六抓国策宣传。广泛打造一批国家级生态文明示范县、生态文明示范工程、水土保持科技示范园，运用生动活泼的形式开展水土保持国策宣传，提升社会公众水土保持法制意识，凝聚全社会关心、支持和参与水土保持的强大合力。 

采访结束时，王忠法满怀信心地表示，水利部门将尽心竭力、不辱使命，圆满完成“十三五”期间9800平方公里水土流失治理任务，为我省经济社会可持续发展作出新的贡献！ 

打造长江经济带区域发展的绿色长廊

宜昌市水利水电局 

宜昌是国家实施长江经济带开放开发的重要节点，也是湖北“一主两副”、“鄂西生态文化旅游圈”发展战略的重要支撑点。一直以来，宜昌市委、市政府高度重视水土保持工作，先后开展了“长治”、长防林、天然林保护、退耕还林、坡耕地治理、石漠化治理等水土流失防治工程。截至目前，全市治理水土流失面积10000多平方公里，森林覆盖率增加了17.2%，为长江经济带区域发展打造了一条“山清水秀民富景美”的绿色长廊。 

“1+N”多部门联动，综合治理水土流失。宜昌是“长治”工程重点治理区，面对水土流失严重、国家投入有限的困局，探索了“政府主导、规划引领、项目集合、社会参与”的治理模式，整合部门项目资金，以小流域为单元实施综合治理。水利部门实施工程措施，国土部门投资改造基本农田，林业部门发展核桃、板粟等产业，农业部门投资培育发展柑橘等特色产业，使区域内山、水、林、田、路基础设施完善，产业结构合理，产业发展规模化、标准化，农民致富渠道稳定。据监测数据分析，进入丰产期经济林植被盖度可达70%以上，群众收益逐年稳步增长10%，水土流失量每年净减少200多吨。 

“1+N”多产业并进，助推区域经济发展。宜昌市创新发展理念，将水土流失综合治理与农业结构调整、旅游业发展、精准扶贫相结合，实现了降低水土流失与区域经济社会协调发展的目标。在水土流失治理中，按照本地产业发展布局，提供基础支撑和条件，有力推动了柑橘、茶叶、核桃等产业和乡村旅游业的发展。在高山实施的水土保持项目，改田、治水、治路，促进了烤烟、蔬菜产业的发展。石漠化治理、“长治”、三峡生态屏障区等水土保持项目与扶贫开发相结合，着力建设林、田、路、水等基础设施，改善生产生活条件，助力精准扶贫。如今，经过水土流失综合治理的小流域景美果丰，乡村景游初具规模，成为区域经济的重要支柱。 

“1+N”多渠道宣传，强化全民水保意识。为提高全民水土保持法律意识，普及水保知识，在充分利用广播电视、报刊等传统媒体进行宣传的同时，还利用手机短信、微信、印制水土保持明信片、编排文艺节目等群众喜闻乐见的形式开展宣传。在重点治理区大力开展水土保持国策宣传进学校、进机关、进社区、进农村、进企业活动，提高了群众水土保持意识。强化水土保持预防监督管理，源头严控，过程严管，后果严惩。加强事前、事中、事后监管，有效控制了人为水土流失。新开工生产建设项目水土保持方案申报率达80%以上，方案申报审批率达100%，完建水土保持设施验收率达90%以上，实现了开发建设与环境保护相统一。 

恪守一库清水永续北送的庄严承诺

十堰市水利水电局 

十堰市委、市政府始终将“服务南水北调，搞好水土保持”作为重中之重，通过坚持不懈的努力，兑现了丹江一库清水永续北送的庄严承诺。 

上下联动，统筹协调，构建水保建管新格局。十堰市委、市政府将“丹治”等国家水保工程纳入重要议事日程；各县市区均成立了由发改、财政、水务、林业等有关部门组成的领导小组，负责协调各自相关项目配套，项目县与项目乡镇签订《综合治理目标责任书》，全市上下形成了主要领导亲自抓、分管领导具体抓、一级抓一级、层层抓落实的目标责任管理制度，为水保工程的实施提供保障服务。通过各方面齐抓共管，我市“丹治”等国家水土保持重点工程建设稳步推进、顺利实施。 

因地制宜，突出特色，探索水保建设新思路。十堰市坚持以小流域为单元，根据流域生态环境现状及发展需求，以“三道防线”为主线，以治理水土流失、控制面源污染以及改善人居环境为重点，因地制宜，各有侧重，大力开展生态保护型、清洁生产型、人水和谐型、民俗休闲型、观光采摘型、绿色产业型等生态清洁小流域建设和探索，打造了一批具有鲜明地域特色的精品示范工程。如郧阳区清水河小流域，突出生态特色，依托“十堰生态滨江新区”、“郧十一体化”宏伟规划和“水生态文明示范区”、“生态乡镇”创建活动，精心打造境内的清水河清洁型小流域示范工程和生态水保示范工程。丹江口市胡家山小流域、郧阳区樱桃沟小流域、郧西县箭流铺小流域等，各项工程特色鲜明，治理标准较高，生态、经济、社会效益显著，充分发挥了示范引领作用。 

积极引导，广泛筹措，吸纳民间资本投入水保建设。自2000年以来，十堰市通过广泛宣传、政策扶持、资金倾斜、技术支持等多种方式，积极引导民间资本参与水土保持建设，共治理水土流失面积7.59万亩，资金和实物投入折资共计21865万元。其中，郧阳区民营企业家吴汉冈在郧阳区安阳镇通过土地流转的方式征地12000亩，投资1.2亿元，打造水保基地“五园”工程，取得了较大的社会效益和生态效益，深受社会好评；竹溪县民营企业家彭寿高投资5000多万元，建成了1.4平方公里的绿色生态园。大量民间资本的投入，既弥补了水土保持建设资金的不足，加快了水土流失治理步伐，更从机制上提升了水土保持建设管理水平。 

天下之事，有恒则成。据2011年全国第一次水利普查数据显示，十堰市水土流失面积已由2006年的8936平方公里降至4675平方公里，降幅高达47.7%。在近两年库区“十二五”水污染防治及水土保持规划年度考核中，我市连续两年在鄂、豫、陕三省库区考核中名列第一。 

把扶助革命老区绿色崛起作为政治任务

黄冈市水利局 

黄冈是大别山革命老区。这里交通相对闭塞，人多地少、垦植率高且耕作粗犷，水土流失制约了老区农业生产持续发展。黄冈市委、市政府践行“吃水不忘挖井人”的情感担当，把扶助革命老区绿色崛起作为政治任务和系统工程来抓。 

系统谋划，科学编制规划。贯彻建设“绿色大别山”的指导方针，按照水利部、省水利厅的规划成果和要求，细致调研，科学谋划，认真编制黄冈市水土保持十五年、五年专项规划，为全市水土保持工作绘制蓝图；各县（市、区）在中央、省、市三级规划基础上，明确重点治理区域，细化各项治理任务，具体编制县级水土保持治理规划。同时，保持规划的稳定性、连续性，一张蓝图干到底。 

结合实情，创新治理思路。一是坚持把综合治理与新农村建设、精准扶贫、国土整治、农业开发等紧密结合起来，建立“多层次、多功能、多效益”的综合治理体系。二是以小流域为单元，坚持“六化”标准，即项目建设规范化、道路水系网络化、施工管理程序化、质量要求标准化、治理模式灵活化、种植开发立体化，确保水土保持治理规范实施。三是结合农村合作社、土地集中流转等惠农政策，积极探索民间资本参与水土流失治理的管理体制和激励机制，形成全社会治理水土流失“大合唱”。 

争取投入，造福农民群众。积极抢抓国家有关机遇，争取财政投入，吸收社会资本，大力实施 “长治”、“老区项目”、世行贷款项目、坡耕地治理等工程，改善生产生活环境，促进农民增收。十五年前，红安县七里坪镇福德桥村是有名的穷山村，水土流失严重，生态环境恶劣，群众住的是土坯房，吃的是粗杂粮。2000年该村被列为“长治”工程重点治理村，通过项目土坎坡改梯、发展以板栗为主的经果林建设，使其走上了以种植板栗为主与发展花生生产相结合的产业结构之路，农村人均年纯收入从1560元增长到5300元。 

注重科学，夯实技术支撑。按照“因地制宜、科学指导”的原则，有针对性地开展科学研究及技术推广工作。一是总结大别山革命老区水土流失治理经验，提出了“四防四带”小流域水土流失综合治理模式。二是申请开展“大别山南麓坡耕地水土流失治理模式的研究”，探索出了适宜本地花岗片麻岩区的坡耕地治理模式。三是建设石桥铺水土保持生态科技示范基地，大力开展水土保持高效经果林试种、培育和推广工作，为老区水土保持治理提供了强有力的技术支撑。 

回眸“十二五”，黄冈水土流失综合治理取得了丰硕的成果。全市累计完成水土保持项目投资25121万元，治理水土流失面积1488平方公里，覆盖全市10个县市区，受益人口近40万人。一个“山清、水秀、景美、民富”的生态黄冈正展现在鄂东大地。