推进政府信息公开 建设阳光透明政府
武汉市人民政府法制办公室副巡视员 张金福
一、概述
（一）国外政府信息公开制度
政府信息公开制度在世界的范围内已有40年的历史，到目前为止,世界上已经有澳大利亚、加拿大、法国、德国、英国、韩国、日本等四十多个国家和地区制定了专门的信息公开法。纵观各国的政府信息公开立法史,我们可以从中获得一些有益的启示。
1、最早出现在北欧的瑞典
政府信息公开制度最早出现在北欧的瑞典。早在1776年,瑞典就制定了《出版自由法》,赋予普通市民享有要求法院和行政机关公开有关公文的权利。瑞典在公开工作程序上，通过《出版自由法》明确规定任何人经申请都有权获得依法应当公开的官方文件，且该官方文件的查阅是免费的；公共机关在审查和批准查阅官方文件的申请时不得对申请人的身份及动机进行调查，除非这种调查是必须的。在公开范围上，瑞典为了明确规定对于公民信息自由的限制，于1980年制定了《保密法》，该法详细列举了各种需要保密而不向公众公开的政府文件的范围，并明确规定除此之外公众都有权利要求查阅。其次，瑞典政府信息公开制度的监督机制非常完善。瑞典主要通过发挥媒体和非政府组织在权利保障中的作用，并在国家体制中设立监察专员制度，专员由国会监察专员、律师协会主席以及新闻出版组织合作委员会主席共同组成的一个特定委员会任命，负责监督新闻职业道德守则的实施，调查有关报纸和刊物违反职业道德守则的投诉，也可以对违反职业道德行为展开主动调查，还负责解答公众的疑问等职责。新闻出版监察专员制度对保护公民的自由、解决纠纷发挥着重要的作用。
2、美国
美国是世界上政府信息公开制度最为发达的国家，其《信息自由法》规定完备，业已成为世界各国效仿的典范。美国的《信息自由法》经过1974年、1976年、1978年和1986年四度修正以及四十年的适用与完善，已经形成了一套较为完备、可行的政府信息公开法律制度。
首先，政府信息公开立法的内容具体、可操作性强。美国的政府信息公开主要由《信息自由法》通过列举，概括出应当公开的信息，一类是行政机关应当主动公开的信息，这包括行政机关及时地在《联邦政府公报》上公布的信息和行政机关保证公众可以查阅、复制的文件；另一类是依公众申请公开的信息，只要申请符合已公布的关于时间、地点和应遵循程序的有关规定，就应当根据申请立即向申请人提供所需档案材料。
其次，美国具有较完善的救济机制。美国《信息自由法》赋予了申请人在申请被行政机关拒绝时，有权通过“行政救济程序”与“司法救济程序”两个途径获得救济的权利。
3、韩国
韩国是世界第12个、亚洲第1个制定并在全国实施政府信息公开制度的国家。韩国的《关于公共机关信息公开的法律》规定信息公开请求人对有关信息公开的公共机关的不公开或部分公开的决定不服时，可以向做出该决定的机关或法律规定的其他机关提出异议或提起行政复议，也可以直接向法院提起行政诉讼。他们还规定，公共机关认为请求公开的信息的全部或部分跟第三人有关的时候，应及时通知第三人，必要时还可听取他的意见。第三人可以请求公共机关不予公开与自己有关的信息，如果公共机关不顾第三人的非公开请求而做出公开决定时，应及时书面通知公开决定的理由和公开实施日，第三人可以以文书的形式向做出该决定的公共机关提出异议，也可以提起行政复议或行政诉讼。我国的《政府信息公开条例》没有涉及这方面的内容，只在第二十三条规定：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。”第三十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”
4、日本
日本的政府信息公开制度起步较早，1999年日本颁布《行政机关信息公开法》，标志着日本正式执行信息公开制度。这一制度运行至今，经过不断完善，取得了很好的成效，受到社会的普遍认可。该法分为总则、行政文件的公开、行政复议等4章44条，对行政信息公开的主体、范围、申请、争议处理等作了具体规定。日本法律规定，行政机关和独立行政法人的工作人员在行使职务过程中，编写和获得的文件、图像、电子记录等，为其所在部门使用并作为该部门文件保存下来的，都属于公开文件的范围。这些文件除做出例外规定的，都可以公开。
法律作出例外规定的信息具体包括以下内容：
可以作出特定个人识别的个人信息；可能对法人利益造成损害的信息；可能对国家利益和国家关系造成不良影响的信息；可能影响公共安全和公共秩序的信息；可能影响部门间坦率交换意见的审议、研究的信息；可能对政府公正执行公务造成影响的信息。
（二）我国政府信息公开制度的发展历程
中国政府 政务公开、信息公开发展的历史肇始于20世纪80年代的政务公开，由基层试点逐步推向全国。
1、第一阶段：村务公开的兴起
1985年，在探索农村家庭联产承包责任制过程中，为使村务工作更加公正、透明，江苏、山东、河南的部分农村采用了召开会议、张榜公布、印发手册等形式，及时公布村集体财务收入、宅基地划分和计划生育指标分配等情况。1988年6月，《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》在全国试行以后，福建、山西等24个省级地方法规进一步规定村民委员会办理本村公共事务和公益事业的经费要按时公开，山西、陕西、四川、西藏、江苏等地还要求村民委员会实行财务公开。1990年12月，中共中央批转了《全国村级组织建设工作座谈会纪要》的通知，要求各地“增加村务公开的程序，接受村民对村民委员会工作的监督”。与此同时，浙江、河北、山东等省在基层政府开始推行“两公开、一监督”工作，即公开办事制度、公开办事结果、接受群众监督的行政机关及其办事人员的工作制度。这一制度适应了改革开放的新形势，受到了群众的普遍欢迎。1994年10月，中共中央《关于加强农村基层组织建设的通知》中提出要抓好“村务公开”制度建设，从制度层面上要求把村务公开作为村民自治的一项重要目标和任务。1997年，国务院提出试点并逐步推行乡镇政务公开。1998年11月，全国人大常委会通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》从法律层面规定了村民委员会实行村务公开制度。
同年，中共中央办公厅、国务院办公厅还联合下发了《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》（中办发[1998]9号），对农村基层组织推行村务公开的内容与方法、组织与保障提出了具体要求，此后，全国绝大部分地区都开展了民主选举、村务公开、建章立制等村民自治活动。村民委员会作为基层群众自治性组织虽不属政府部门，但由它组织的村民会议对村务的最高决策功能体现了直接民主原则，保障了全体村民的利益。虽然村务公开也不属于政务公开范畴，但由于其直接服务于人口众多的农村群众，为后来的自下而上推行政务公开奠定了基础。
2、第二阶段：政务公开有序推进
2000年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》（中办发2000]25号），对在乡（镇）政府全面推行政务公开作出部署，并对县（市）级以上政府的政务公开提出了要求，这标志着中国政务公开进入基层政府日常的工作日程。2002年，党的十六大提出建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，使政务公开成为中国行政管理改革的一项重要内容。2003年初“非典”疫情的突袭既凸显了 中国政府 政务公开的缺失，也再次表明了推进政务信息公开的极端重要性，而以往仅以反腐倡廉，强调办事规范、过程与结果公开是远远不够的。
2003年6月，全国政务公开领导小组成立，进一步加强了对全国政务公开工作的领导。政府政务公开逐步向信息公开过渡的趋势渐显，广州、湖北、上海、成都、武汉等省市相继制定出台政府信息公开工作规范，推行政府信息公开。2004年3月，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号），把行政决策、行政管理和政府信息的公开作为推进依法行政的重要内容。同年7月，《中华人民共和国行政许可法》正式施行，要求设定和实施行政许可、行政机关作出的准予行政许可决定等都必须公开。2005年1月，中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（中发[2005]3号）明确提出，要“健全政务公开、厂务公开、村务公开制度”。同年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步推行政务公开的意见》，对各级政府推行政务公开的指导思想和原则、目标和任务、内容和形式及相关制度建设等都提出了具体要求。这一时期的特征是国家明确提出了实施政务公开的政策和规范要求，有力地推动了政务公开在全国范围内的实施。在乡（镇）和县（市）政务公开不断深入的同时，省级行政机关和国务院各部门开始探索实行政务公开。从此各级政府把政务公开列入重要议事日程，政务公开逐步成为一项基本的施政原则。同时，《关于进一步推行政务公开的意见》首次提出了“政府信息公开”，部分地方政府先行先试，开始研究制定本地区政府信息公开的实施办法和措施。我国政府信息公开立法走的是地方先行，积累经验后在全国推行的路径。最早涉及政府信息公开制度的是2002年11月6日广州市政府颁布的《政府信息公开规定》（以下简称《规定》），该《规定》于2003年1月1日开始实施，这是我国地方政府制定的第一部系统规范政府信息公开的政府规章。此后，上海、河北、深圳、杭州、重庆等地政府以及国土资源部等中央部委纷纷推出了相关的法规、规章等等。其中，《武汉市政府信息公开暂行规定》于2004年5月31日公布，2004年7月1日起施行。到2007年4月，先后有28个地方政府相继制定了有关政府信息公开的地方性行政条例和管理规定，有效地推动了本地区政府的信息公开工作。
3、第三阶段：《条例》的颁布与政府信息公开的全面推行
随着政务公开的不断深入与政府职能的清晰界定，为了适应规范政府行政行为、转变工作作风、提高服务水平的改革发展需要，迫切要求加快政府信息公开的制度建设，确保政府信息公开工作依法、及时、高效。从20世纪90年代开始，建立与完善政府信息公开法律制度已在世界范围内全面展开，越来越多的国家开展了不同程度的政府信息公开实践。这在客观上促进了 中国政府 信息公开立法与制度的建设，尤其是基层政府为提高依法办事能力，提升政府服务水平逐步开始了相关政府信息公开的立法实践。2004年6月，《政府信息公开条例(草案)》起草完毕并进入立法审议程序，2007年1月经国务院第165次常务会议研究审议通过，决定于2008年5月1日起实施。《条例》的颁布和实施标志着 中国政府 信息公开制度体系的初步确立。《条例》分五章共计38条，主要包括政府信息公开的目的和意义、原则和要求、组织领导、工作制度和职责；政府信息公开范围及各级政府承担的主要内容，公开的方式和程序；政府信息公开的监督和保障；以及民生关注的基本公共服务和公共信息。承担政府信息公开的部门既包括各级政府及其政府职能部门，也包括学校、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、水文气象、环保、公共交通等单位。因此，政府信息公开的价值导向更加强调公共性和服务性。
2010年10月，修订后的《中华人民共和国保守国家秘密法》（以下简称《保密法》）就政府信息公开的安全涉密也进一步作出规定，要求凡法律、行政法规规定公开的事项，应当依法公开，既确保国家秘密安全，又便利信息资源合理利用。2011年8月，最高人民法院公布了《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释[2011]17号），针对法律依据不足，受理、审理、判决等各个环节无规则可依，标准难统一等问题，从法院的受理范围、举证责任、不公开的范围、审理方式和判决形式等多个方面对涉及政府信息公开的诉讼作出了司法解释。在行政机关拒绝提供信息的情况下，申请人可以请求司法救济，一旦申请，法院即可对行政决定所根据的事实进行重新审理，审查行政机关拒绝提供的信息是否属于应当免予公开的情况并作出裁决。同时，针对突发事件应对信息的及时性和准确性与社会的期望值有着较大差距，《关于深化政务公开加强政务服务的意见》（中办发［2011］22号）明确提出，要“抓好重大突发事件和群众关注热点问题的公开，客观公布事件进展、政府举措、公众防范措施和调查处理结果，及时回应社会关切，正确引导社会舆论”。2012年5月，国务院召开全国政府信息公开工作电视电话会议，会议强调推进政府信息公开是人民政府的本质要求，是建设法治政府和服务政府的重要内容，是加强反腐倡廉建设的重要举措。同年印发的《2012年政府信息公开重点工作安排》也提出具体要求，2012年各级政府要重点围绕推进财政预算决算、“三公”经费和行政经费、保障性住房、食品安全、环境保护、征地拆迁、价格和收费等热点问题开展信息公开。
（三）政府信息公开的概念、范围及原则
1、何为政府信息
根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条，所谓政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。从这条规定可以看出，政府信息有4个构成要素：
①信息主体要素。政府信息是由行政机关掌握的信息。此处的行政机关是广义的“行政机关”。不仅包括各级人民政府及其组成部门，还包括法律法规授权管理公共事务的组织，例如，证监会、保监会、银监会等事业单位。
《条例》第三十七条：教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行。
②职责要素。政府信息产生的渠道是在履行职责过程中制作或者获取，此处的“履行职责”应该理解为“履行行政管理职责”。因此，公安机关以刑事侦查机关身份在履行刑事侦查职责过程中形成的文件，无论是制作主体还是履责性质，均属于刑事执法领域，所形成的信息无疑属于司法机关制作的信息。
③来源要素。政府信息不仅包括行政机关在履行职责过程中通过制作方式形成的信息，还包括履行职责过程中从其它国家机关、社会组织以及公民个人哪里获取的相关信息。
④载体要素。政府信息是以一定的形式记录、保存，这种形式必须能被人们所感知，如纸质文件、电子文档等。信息公开不同于答疑解惑，行政机关的信息公开义务仅在于提供已经存在的记录，不能要求政府部门提供尚未存在的需要经过加工、梳理或统计汇总的信息。因此，申请人以申请信息公开的方式向行政机关询问一些事项的处理或者要求对材料作相应的整合处理，这类咨询通常不属于政府信息的范畴。
2、政府信息公开的范围
《条例》第二章专章规定了政府信息公开的范围。
第九条 行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：
（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；
（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；
（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；
（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。
第十条 县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：
（一）行政法规、规章和规范性文件；
（二）国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策；
（三）国民经济和社会发展统计信息；
（四）财政预算、决算报告；
（五）行政事业性收费的项目、依据、标准；
（六）政府集中采购项目的目录、标准及实施情况；
（七）行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况；
（八）重大建设项目的批准和实施情况；
（九）扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况；
（十）突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况；
（十一）环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况。
第十一条 设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容：
（一）城乡建设和管理的重大事项；
（二）社会公益事业建设情况；
（三）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；
（四）抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的管理、使用和分配情况。
第十二条 乡（镇）人民政府应当依照本条例第九条的规定，在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：
（一）贯彻落实国家关于农村工作政策的情况；
（二）财政收支、各类专项资金的管理和使用情况；
（三）乡（镇）土地利用总体规划、宅基地使用的审核情况；
（四）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；
（五）乡（镇）的债权债务、筹资筹劳情况；
（六）抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的发放情况；
（七）乡镇集体企业及其他乡镇经济实体承包、租赁、拍卖等情况；
（八）执行计划生育政策的情况。
第十三条 除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。
3、政府信息公开的原则
《条例》第十四条第三款规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”
《条例》体现以公开为原则、以不公开为例外的原则。除了不公开之外的，都应该公开。这就是所谓以公开为原则、以不公开为例外的原则。
这一原则体现在两个方面：一方面条例规定了主动公开的基本要求和公开的内容，也规定了各级政府主动公开政府信息的重点，还规定了公民、法人和其他组织可以依法申请公开的信息。另一方面，也规定了政府公开信息涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的不能公开，除此之外，都可以公开。
这样规定的主要原因是增加政府信息公开的主动性、时效性和针对性，防止行政机关把一些重要的信息不予公布，或者是公布政府信息的随意性。另外把群众关注的社会热点问题，及时地予以公布，方便群众知晓政府的信息，减少依法申请公开政府信息的数量，降低行政成本，方便群众了解政府信息。
◆几种特殊的政府信息公开范围界定
①内部信息
内部行政行为是指行政主体代表国家对隶属自身的组织、人员和财务的一种管理行为，由此所产生的信息主要为“纯属于行政机关内部管理的人事、财务等相关信息”，根据《条例》第二条“履行职责过程中制作或者获取”，可以推知此类信息不属于公开范畴。对于内部信息有两个判断标准：一是效力范围应当仅限于机关内部；二是信息的内容主要涉及人事、财务等与公共利益无关的事项。政府内部信息可分为三类：一是机关上下级之间的请示、报告、批复、意见等；二是同级机关之间的往来函件、通报、意见等；三是机关内部工作资料和人事管理信息。
实践中不宜以内部信息为由简单的拒绝公开信息，而应根据内部信息的内容、效力等因素综合研判其与政府职能之间的关联关系，应当以内部信息与机关职责之间是否存在相当的关联关系作为是否公开信息的标准。
②过程性信息
《条例》中并未提及，但是各省规定各不相同，如《上海市政府信息公开规定》第十条第一款规定“正在调查、讨论、处理过程中的信息，因其内容不确定，公开后可能影响国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的，不得公开”；如《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第（四）项规定“属于正在调查、讨论、处理过程中的政府信息，可以不予公开，但应当告知申请人并说明理由”。限制过程中的信息公开是世界通例。公开政府信息，其目的在于向社会公众公布政府决策、使公众能够共享政府掌握的信息资源。政府在决策过程中产生的程序性信息，在决策作出后其内容已经被最终决策所吸收，不对外发生效力，公众了解程序性信息也未必能从中获得利益，因此，公开程序性信息并无实际意义。而且，由于程序性信息中可能包含大量政府机关工作人员的具体意见，一旦公开可能会对其产生不利影响，也不利于确保行政机关内部畅所欲言。
对于上述两种信息，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）中规定：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”
过程信息中的一部分信息是可以公开的，如统计信息和事实信息，事故灾害的调查报告、行政立法和规范性文件制定中听取公众意见的情况、行政许可中的部分信息是可以公开的。
③《条例》实施前形成的政府信息
是否只能申请《条例》施行后才形成的政府信息，《条例》并未明确，实践中也有不同的看法。如政府信息不公开第一案中，黄由俭等五位退休职工在《条例》实施后的第一个工作日，向汝城县政府申请公开县政府有关部门对原自来水公司改制情况出具的调查报告，遭当场拒绝，理由是有关原自来水公司改制情况的调查报告是在2007年作出的，而《条例》是2008年5月1日才实施的，按照法不溯及既往的原则，此调查报告不受《条例》的约束。
《条例》实施前形成的政府信息应当公开。理由如下：一是《条例》对于依申请公开的行政行为的溯及力与对于政府信息本身的溯及力不同。《立法法》第八十四条确立了法不溯及既往的原则，规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”其内涵是：法律仅调整其生效之后的事件和行为，对于生效之前的事件和行为不适用。因此，法院或是复议机关不能依据《条例》认定行政机关在该《条例》实施前未公开政府信息的行为违法，但是，申请人在《条例》实施后申请公开此前产生的政府信息的，法院或是复议机关应当依照现行法律规定审查依申请公开行政行为的合法性。二是《国务院办公厅关于做好实施〈中华人民共和国政府信息公开条例〉准备工作的通知》（国办发〔2007〕54号）第二条中要求“按照由近及远的原则，重点对本届政府以来的政府信息，特别是涉及人民群众切身利益的政府信息进行全面清理”，由此可以看出，如果《条例》实施前形成的政府信息无需公开，那么就无需“清理”，更谈不上“由近及远”。
④归档后的政府信息
《档案法》第二条对档案的定义来看，档案信息和政府信息具有交叉重叠的部分，只是前者受《档案法》调整，后者受《条例》调整。根据《档案法》第十九条规定，只要政府信息转化为档案信息，原则上30年内不得公开。由于《档案法》系国家法律，效力层级高于行政法规，行政诉讼中确实存在以信息文件已归档为由拒绝公开的案件。
归档后的政府信息不得公开并不是绝对的，而是有一定限制的。首先，《档案法》与《条例》调整的对象不同，前者是档案原件（信息的载体），后者是政府信息，而可予以公开的信息内容即便在归档之后仍有公开的必要和价值。其次，《档案法》第二十条和《档案法实施办法》第二十二条对未开放档案的利用也进行了规定，申请者还是可以依此规定获知相关信息，只是程序可能相对繁琐。再者，最高院也对档案信息的司法审查进行了一定的限制，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条第一款规定，“政府信息由被告的档案机构或者档案工作人员保管的，适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定”，一定程度上也避免行政机关以信息归档为由拒绝公开。
3、政府信息公开的概念
在法律上，政府信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。对此，可以从广义与狭义两个方面来理解。
广义上的政府信息公开主要包括两个方面的内容，一是政务公开，二是信息公开；狭义上的政府信息公开主指政务公开。政务公开主要是指行政机关公开其行政事务，强调的是行政机关要公开其执法依据、执法程序和执法结果，属于办事制度层面的公开。广义上的政府信息公开的内涵和外延要比政务公开广阔的多，它不仅要求政府事务公开，而且，要求政府公开其所掌握的其他信息。
（四）政府信息公开与国家治理能力、体系、反腐倡廉的关系
1、国家治理体系和治理能力的现代化离不开法治，政府信息公开是打造阳光政府、建设法治政府的要求，是建设法治政府的必由之路。
2004年颁行的《全面推进依法行政实施纲要》是指导我国行政法制建设的纲领性文件，《纲要》正式提出建设法治政府的基本目标和具体步骤，对政府信息公开法制建设提出了具体要求，具有重大的理论与实践意义。
《纲要》把“提高行政管理透明度”确立为全面推进依法行政的指导思想的内容之一；并将“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成”，“政府提供的信息全面、准确、及时”，“行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信”确立为建设法治政府的具体目标。《条例》正是对于《纲要》确立的打造阳光政府、建设法治政府这一宏大目标的立法保障，打造阳光政府成为建设法治政府的必由之路。
《条例》的实施，一是使得行政公开有了全国性的较高位阶的法律依据。行政公开以前单靠行政权力和政策推动，法律基础不强，一些应该公开的政府信息没有公开，造成政府和民众的信息不对称。二是为公民的知情权提供了法律保障。过去公民处于被动的地位，如果政府不公开有关信息，公民也无能为力。现在《条例》为公民的知情权、参与权、表达权、监督权提供了必要的法律保障。三是为构建阳光政府提供了重要基础。增加行政过程的透明度，有助于克服暗箱操作、滥用裁量权和行政不作为导致的腐败现象。阳光是最好的防腐剂，行政权力公开透明运行会大大地降低腐败行为发生的机率。
2、信息公开是反腐倡廉的重要举措
政府信息公开对于促进反腐倡廉工作具有非常重要的意义，有利于从制度上遏制和预防腐败，填补权力运行机制中的漏洞，减少腐败行为发生的机会。
①从权力运行过程看，政府信息公开有利于破除权力运行的隐蔽性，为治理腐败提供预防机制。
腐败总是在黑暗中进行的，权力的暗箱操作是腐败产生的温床。权力的暗箱操作有内部和外部之分。“内部暗箱操作”根源于国家行政系统内部各个部门之间的封闭性，这使得政府内部专门的反腐机构无法对权力的行使过程实行有效的行政监督，从而为个别国家工作人员腐败留下空间。“外部暗箱操作”根源于国家行政系统对社会的封闭性，这使得人民群众无法获得行政权力运行过程、运行绩效、行政决策和行政执行等相关信息，从而为腐败行为提供了滋生蔓延的屏障。
政府信息公开将使整个行政系统透明公开，政府政策的决策和执行将完全暴露在众目睽睽之下。公开使权力运行从隐蔽变成透明，无疑切断了权钱交易的链条，包括其交易背后的利益共谋渠道。
②从权力制约方面看，政府信息公开有利于激励公民参与权力监督，为治理腐败提供监控机制。
在现实性上，政府信息公开可以消除公民对政府权力的神秘感和畏惧感，了解政府部门的职责权限、办事程序、办事结果及工作纪律等。在政府信息公开的基础上，普通公民、社会团体和新闻媒体等社会力量就可以发挥以权利制约权力的作用，对行政权力形成一个严密的反腐网络，及时揭发各种腐败行为和损害人民群众利益的不正作风，从而遏制腐败的滋生蔓延。也就是说，政府信息公开通过保证公民知情权、参与权和监督权的实现，保证了公民权利的现实化，从而强化了对行政权力的监督和制约。
③从权力主体方面看，政府信息公开有利于促使政府工作人员廉洁自律，为治理腐败提供激励机制。
在心理机制上，政府信息公开将增强政府工作人员的危机感和自觉性。这种机制将提高腐败行为的成本，迫使政府工作人员切实加强作风建设，改善政府形象，真正做到依法行政、公开行政和透明行政。同时，还会考虑自身的行为是否符合公共利益要求，自觉抵制不正之风，不至于陷入集体腐败网络之中。政府工作人员的道德自律意识的增强将提高政府整体的廉政水平，为建设廉洁政府创造主体性条件。
《条例》是反腐工作创新的体现
第一，体现了标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的反腐倡廉新方针。《条例》（第三、四章）对行政机关的职责权限、办事程序、办事结果、监督方式作了明确规定，有利于规范行政权力的正确行使；同时，强化了社会监督，强调人民群众的行政诉讼权利，拓宽人民群众参与权力监督的渠道；对违反《条例》规定的行为将依法予以处分，等等。所有这些内容为预防和惩治腐败行为提供了制度平台，为建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系提供了制度保障。
第二，体现了拓展从源头上防治腐败工作领域的反腐新要求。把反腐倡廉工作融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设之中，拓展从源头上防治腐败工作领域，是当前坚持反腐倡廉战略方针、提高反腐倡廉成效的工作要求。《条例》（第十、十一条）把扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策及实施情况，环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况，城乡建设和管理的重大事项等内容都纳入公开的范围，意味着该《条例》所调整范围已拓展至民生领域，融入了经济建设和社会建设事业之中。信息公开为在新领域开展反腐倡廉工作提供了强有力的反腐手段。
第三，体现了纠正损害群众利益的不正之风的反腐新格局。反腐倡廉工作的核心问题是如何密切群众联系，要求我们把维护和发展人民群众的根本利益作为工作的出发点和落脚点。这就要求直接涉及群众切身利益的部门实行公开办事制度。当前，《条例》（第三十七条）把教育、供水、供电、供气、供热、环保、医疗卫生、计划生育、公共交通等公共企事业单位在提供社会公共服务过程中的信息公开行为也纳入调整范围，有力配合了国家整体反腐工作的开展，意味着纠正损害群众利益的不正之风是《条例》内在的规制对象之一。
（五）政府信息公开的要求
1、十八大关于信息公开的论述：
“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度……让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”
2、十八届三中全会后，国务院对政府信息公开工作的总体要求：
紧紧围绕党和政府中心工作及公众期盼，坚持把公开透明作为政府工作的基本制度，以保障人民群众知情、参与和监督为目标，统筹推进政府信息公开，加强信息发布、解读和回应工作，强化制度机制建设，不断增强政府信息公开实效，进一步提高政府公信力，更好地发挥信息公开对建设法治政府、创新政府、廉洁政府的促进作用。
3、具体要求各地做好以下8方面的政府信息公开工作：
①加强主动公开工作，扩大公开范围，细化公开内容。行政机关新获取和制作的政府信息，凡属于涉及公共利益、公众权益、社会关切及需要社会广泛知晓的，都要依法、全面、准确、及时地做好公开工作。
②推进行政权力运行信息公开。坚持依法行政，推进行政审批信息公开和行政处罚信息公开。
③推进财政资金信息公开。政府预算和决算要全部公开到支出功能分类的项级科目，专项转移支付预算和决算公开到具体项目。加大“三公”经费公开力度，所有财政拨款安排的“三公”经费都要详细公开，细化说明因公出国(境)团组数及人数，公务用车购置数及保有量，国内公务接待的有关情况，以及“三公”经费增减变化原因等信息。深化财政预算执行和其他财政收支审计信息公开。
④加强公共资源配置信息公开。要着力抓好征地拆迁、土地使用权出让、产权交易、政府采购、保障性住房分配、工程建设项目等方面的信息公开。建立征地信息查询制度，实行阳光征收。
⑤加强公共服务信息公开。深化高校招生信息和财务信息公开，推动科技管理和项目经费信息公开，做好医疗卫生领域信息公开，推进就业信息公开，五是推进社会保障信息公开。
⑥推动公共监管信息公开。加强环境信息公开，做好安全生产事故信息公开，推进国有企业财务相关信息公开，深入推进食品药品安全信息公开，推动信用信息公开。
⑦认真做好依申请公开工作。改进完善申请办理方式，加强与申请人沟通，做好解疑释惑工作，引导公众正确行使申请权和救济权。 对于经审核认定可以让社会广泛知晓的政府信息，在答复申请人的同时，应通过主动公开渠道予以公开，减少对同一政府信息的重复申请。
⑧加强制度建设和基础建设。建立经常性教育培训机制，发挥本地区、本部门信息公开工作主管部门的作用，加强信息公开培训，使信息公开培训范围覆盖各级行政机关及其工作人员。
二、我市政府信息公开取得的成效及存在的问题
（一）我市政府信息公开工作成效
◆信息公开基础性工作得到扎实推进
1、建立健全一系列配套制度
①《市人民政府办公厅关于〈武汉市政府信息公开暂行规定〉的实施意见》（武政办【2004】148号）
②《武汉市政府信息公开联席会议制度（试行）》
③《武汉市政府信息公开保密审查办法（试行）》
④《武汉市政府信息公开考核评议暂行办法》
⑤《武汉市政府信息公开责任追究办法（暂行）》
2、建立运行机制。2004年8月，建立政府信息公开联系会议制度，作为议事协调机构。联系会议主任由市人民政府秘书长担任，副主任由市人民政府有关副秘书长担任，并在市人民政府办公厅设信息处，作为日常办事机构，负责全市的政府信息公开的指导、推进、监督工作。
3、信息公开方式不断创新
①充分运用电子化、信息化手段公开政府信息，构建了以政府门户网站为重心的信息公开网络体系。实现各地、各单位主动公开的信息集中汇集，为群众提供“一站式”信息服务。依托电子政务大厅，政务服务中心集中公开信息，办事依据、流程、时限、结果等信息全部公开。
②新闻发布会成为政府信息公开的新载体。
4、信息公开内容较为丰富
①主动公开政府信息情况
2013年，各责任部门和单位依法向社会主动公开的政府信息共1600项计35.6万余条，其内容主要是全市各有关部门和单位制发的规范性文件及有关政务活动、人事动态以及涉及群众利益的政府信息等。其中，通过政务网站向社会公开的政府信息共30万余条；通过市人民政府新闻发言人，共36次向社会公开发布全市重大政务事项和信息；通过公告栏、查阅室、电子触摸屏等其他形式向社会公开的政府信息共10万余条。具体来讲：
A实现了行政权力的全面公开
全市55家市直部门“权力清单”已于3月31日前全部对外公布，行政权力和政务服务事项总数由8197项减少为4530项，是全国较早公开行政权力清单的副省级城市之一。13个区的“权力清单”于4月20日前也已对外公布，市、区两级“权力清单”公开做到了格式统一，标识醒目，查询方便。
B财政资金公开范围扩大、内容细化。今年，部门预算公开的市直部门单位由52家增加到101家，除涉密和差额拨款单位外，所有财政拨款安排的“三公”经费预算都详细公开。部门预算公开到支出功能分类的项级科目。项目支出细化到具体的项目。“三公”经费预算公开总额和分项数额，并将“公务用车购置和运行费”细化公开为“公务用车购置费”和“公务用车运行费”。同时对部门预算及“三公”经费增减变化情况进行了说明。
C涉及民生的政府信息公开力度进一步加大。如保障性住房的信息公开，救灾资金的来源、救灾资金的类型、资金下拨到区的分配”等详细数据，每月城镇和农村低保金发放情况统计数据，我市空气质量和水源地水质情况等。
②依申请公开政府信息情况
2013年，各责任部门和单位共受理政府信息公开申请10943起，回复各种政府信息公开事项咨询30.2万余人次。
（二）我市政府信息公开工作存在的主要问题
今年政府信息公开程度不高等问题被列为2014年“十个突出问题”承诺整改工作，市政府办公厅于今年3月组织市财政局、市法制办、市信息产业办成立市政府信息公开整改工作专班，以规范政府工作程序，提高政府工作效率和透明度为目标，开展整改工作，从调查摸底的情况看，我市政府信息公开工作主要存在以下问题：
1、有的部门信息公开工作机构尚不健全。工作机构专职人员少，且流动性较大，队伍不稳定。
2、行政机关主动公开意识不强。政府信息公开已是一个世界潮流，而且也是我国行政法治发展的大趋势和重要领域，是新时期积极履行政府职能的基本要求。“公开越多，做事会越难”，这种思维还停留在管制型政府的水平上，不符合服务型政府的职能转变。个别行政机关仍然存在“公开信息群众不关注，群众关注的信息不公开”的现象。有的部门将依职权应当主动公开的，转为让申请人申请才公开；对申请人申请的，回应也不积极，引起行政复议。
3、对信息公开的顾虑较多。一些部门在实际工作中，认为“公开越多，做事会越难”，担心将一些群众关注的信息公开后，容易出现稳定问题，也不利于本单位工作的开展，这种思维还停留在管制型政府的水平上，不符合服务型政府的职能转变。少数部门对涉及民生方面的信息公开认识不到位，理解不透彻，公开不彻底。
4、信息公开的时效性不强、质量不高。有的单位信息公开不及时，存在打包发布信息现象，将一个月的信息集中在一天发布。还有的信息公开工作只重形式、不重内容，公开的重点不突出、方式不便捷。有的单位网站栏目设置不科学，过于繁杂，有的公开栏目不醒目，不便查找。少数单位在权力清单公开后，后续工作未跟上，承办机构和人员对公开的信息不掌握，不熟悉。
5、信息公开的范围不全面、内容不完整，与国家要求和群众期待尚存在差距。信息公开存在“形式多，实质少；结果多，过程少；原则多，具体少”的“三多三少”情况。一些部门信息公开的内容带有选择性，没有达到要求，很多群众迫切希望掌握、与自身利益密切相关的信息难以获取；有的信息即便公开，也是言之不详，没有具体细节。
6、信息传播覆盖面不宽。近年来，各地和各部门适应信息化的要求，着力加强网站建设，网站成为政府信息公开的主要载体。但是很大一部分民众，特别是不会使用电脑，更不熟悉网络，那些传统而又喜闻乐见的方式如电视、广播、公告栏等传播信息量较少。如何打通信息传播最后一公里的问题需要认真研究。经常有些年纪较大的群众到政府机关，称“不会上网”，请求提供查询、并打印政府信息的情况。
◆ 依申请的政府信息公开工作中存在的问题
2013年，全市受理政府信息公开行政投诉案件121件。全市各级行政复议机关共办理政府信息公开行政复议案件79件，比2012年33件增加1.4倍，比2010年11件增加6.2倍。其中，市政府2013年共办理政府信息公开行政复议案件56件。截至2014年9月9日，市政府共收到政府信息公开行政复议申请109件（是2013年全年的2倍），其中受理102件，审结的85件案件中，维持57件，确认违法12件，责令履行5件，驳回2件，终止审理8件。政府信息公开行政复议案件反映了依申请政府信息公开工作存在的问题，从近几年办案情况看，政府信息公开行政复议案件总体呈现以下特点：
A案件多为房屋征收等实体纠纷引发。从政府信息公开行政复议案件涉及的行政管理领域看，主要为房屋征收、土地、工商、质监、城管和房屋登记类。2013年房屋征收类占总数的28.1%，土地类占总数的12.7%。今年截至5月15日，房屋征收类12件，占到案件总数的1/3。由此可见，信息公开并非凭空产生，而是根源于实体纠纷，跟国有土地上房屋征收、集体土地征地拆迁、房屋登记和质监投诉等矛盾纠纷易发多发领域密切相关。
B申请政府信息公开的目的多为取证。从申请情况看，申请人申请政府信息公开的目的多为取证，以进行后续的行政复议或诉讼。如2013年上半年，苏某某申请某财政局公开某集团的相关财务信息。苏某某在《信息公开申请表》“所需信息的用途”一栏中明确写到“作证据用”。
C案由多为政府信息公开答复程序违法。行政机关收到政府信息公开申请后不予答复以及答复超期问题较为突出，也有申请人对行政机关答复的内容不满意的情况。2014年被确认违法的12件行政复议案件主要原因是不予答复。
D出现权利滥用。少数申请人滥用政府信息公开权利和行政复议权利，通过不断变换角度持续提出政府信息公开申请和行政复议申请，意图解决实体纠纷，给行政机关和行政复议机关造成困扰。如吴某某等9人向某区政府申请公开媒体关于一城中村强拆事件报道的处理结果。从审理查明的情况看，吴某某等9人曾向人民法院提起行政诉讼，诉请人民法院确认某区政府不处理非法拆迁的行为是不作为。该行政诉讼已经人民法院两审终审，因吴某某等9人的诉讼请求没有得到人民法院支持，吴某某等9人欲通过信息公开形式解决拆迁的实体问题。
E案件纠错率上升。从审理情况看，市政府2013年收到的56件案件中，受理并审结42件，其中确认违法3件，责令履行1件，纠错率为9.5%。今年已审结的34件案件中，撤销3件，确认违法9件，责令履行1件，纠错率达38.2%。统计数据说明信息公开工作中有不少需要规范的地方，问题不容忽视。
◆部分申请人对政府信息公开的认识误区
A要求公开过程信息
过程信息指行政机关在做出决定之前、在准备过程中的讨论性、程序性的信息。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条中“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”的规定，过程信息不属于政府信息范围。如朱某不满某区政府房屋拆迁过程中，以朱某房屋无两证、系小产权房为由，按照特殊政策予以补偿，向某国土局申请公开该局向上级提交的关于该朱某所在小区小产权房拆迁补偿问题的报告。该局以该报告属于行政机关在日常工作的研究或者审查中的过程性信息为由，决定不予公开。朱某申请行政复议，复议机关予以维持。
B要求公开内部信息
内部信息是指行政机关在内部管理活动中所产生的不对外部行政相对人产生法律效果的信息。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条中规定“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”。如某局部分事业编制的工作人员向该机关申请公开2002年系统内部招考公务员时编办作出的批复、局机关党组相关会议纪要及2007年以来该局机关为下属单位争取参公管理向编办提交的申请。编办批复、党组会议纪要和向编办提交的申请属于行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息，不属于公开范围。
C要求加工、汇总信息
《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条规定：“行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务”，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第三项规定：“ 公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：……（三）要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝的”，据此，对于涉及信息的加工、收集、汇总的，行政机关免除作为义务。如某学生向某局提出信息公开申请，称自己要写毕业论文，要求某局向其提供上世纪90年代至今该部门制发的所有关于某方面的政策法规文件。申请人为科研索要的信息是某个时间段和某一类的批量信息，需要加工、收集、汇总，行政机关依法无此义务。
D滥用权利的行为
个别申请人对于“落实私房政策”或者信访处理已经定性和终结的事项，将其包装成政府信息公开申请，反复申请政府信息公开，造成申请政府信息公开权利的滥用。滥用权利的情形主要有以下几种：
一是对行政处理决定认定的事实提出政府信息公开申请。如冷某对某局关于私房问题作出的信访回复中某个事实有异议，遂提出政府信息公开申请，要求该局公开事实依据。对行政处理决定（包括信访答复）事实表述有异议，实际是对该行政决定中的事实认定不服，对事实认定不服，即认为事实不清，证据不足的，有法定救济途径（诉讼、复议、信访复查复核），而不应当再对此申请信息公开。
二是咨询、提问式的政府信息公开申请。申请人提交的信息公开申请内容并非公开某项信息，而是对该项信息设问，要求给予解答或者解释。如冷某向某局申请信息公开，要求公开盖有“市信访办”公章的某份文件“是否是规范性文件？是否现行有效？”该申请从形式上看，是疑问句；从内容上看，是对某信息的咨询和提问。《政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”，据此，政府信息是一种客观存在的事物，申请公开的对象也应当是客观存在的信息，而并非是对该信息的解释。如果要求解释相关信息，则超出了政府信息的范围。
三是通过信息公开与行政机关争论。申请人对行政机关作出的某些信访答复不满，故意用带有挑衅意味的语言申请信息公开，行政机关的答复也与本机关法定职责无关。如冷某通过政府信息公开申请的形式与某局争论自己是否为“重点稳控对象”。该申请名为政府信息公开申请，实为申请人与该局职责无关的争论，属于典型的滥用政府信息公开权利的表现。
行政机关在处理政府信息公开申请时，往往出现下列情况
①以涉及商业秘密问题为由不予公开
《政府信息公开条例》第二十三条规定：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方”。申请人要求公开带有公共服务性质的政府信息，行政机关往往根据该条规定，以涉及第三方商业秘密为由征求第三方意见，并根据第三方不同意公开的意见不予公开。
如某申请人向某人社局申请公开医保管理部门与某药店签定的医疗保险定点零售药店服务协议，人社局认为申请公开的政府信息可能影响第三方即某药店的权益，遂征求某药店意见，并根据某药店不同意公开的意见作出不予公开决定。而《中华人民共和国反不正当竞争法》第十条对商业秘密有明确规定，商业秘密是指“不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保护保密措施的技术信息和经营信息”。该案申请人申请公开的政府信息属于为广大市民提供服务的服务协议，其主要内容应当为公众知晓，不具备“采取保密措施”的特征，总体不具有商业秘密的属性。对服务协议中的个别条款可能涉及商业秘密的，行政机关可以对该信息进行分割处理，将涉密部分予以隐藏。行政机关笼统以该服务协议属商业秘密，第三方不同意公开为由作出不予公开决定于法无据。
②超期答复
《政府信息公开条例》第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日……”。该条对政府信息公开答复期限作了明确规定。不少行政机关对该条规定把握不够，未能遵守时限规定，导致逾期答复，程序违法。
如吴某某等于2014年1月16日向某局提交政府信息公开申请，该局于2014年3月26日才做出回复，明显超出了法定答复期限，导致答复行为被确认违法。
③不予答复
《政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充”，第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复……”，因此，行政机关收到政府信息公开申请后有进行答复的法定义务。即使对于不属于本机关掌握或者应当公开的信息，也应当对申请人作出答复，否则，将构成行政不作为。
如某局收到申请人的政府信息公开申请，认为其申请的事项不属于政府信息，遂置之不理，未履行政府信息公开职责，从而引发行政复议。
④转办后不进行告知或跟踪督办
不少行政机关收到政府信息公开申请后，认为不属于本机关制作或保存的信息，遂直接转交到其认为掌握该信息的下级机关或部门（以下称承办机关）处理。采取转办形式应对政府信息公开申请的原因主要有两个：一是信访的思维惯性。收到的来件习惯于往下级转、往其他单位转。二是降低答复机关的层级，避免自身被诉。采取转办形式容易产生两个问题：一是转办后未将转办情况告知申请人，相当于收到申请后未以本机关名义作出任何回复，程序上存在瑕疵。二是转办后没有跟踪督促，致使承办机关答复逾期。
如某区政府收到政府信息公开申请，认为申请人要求公开的房屋拆迁补偿明细系区土地储备中心掌握，遂直接将该申请转交给区土地储备中心进行答复，但未将转办情况告知申请人，区土地储备中心收到信息公开申请后也未在法定期限内作出答复，导致区政府信息公开答复行为程序违法。
⑤答非所问
少数行政机关为回避矛盾，对申请公开事项不予正面回答，采取答非所问的方式进行模糊处理。如某申请人向某区政府申请公开其房屋所在土地的国有土地收回决定，而某区政府仅回复称其房屋在城中村改造范围内，未针对其申请事项作出答复。
三、下一步重点工作及努力方向
（一）提高政府领导干部 “阳光意识”。树立“阳光意识”，转变思想观念，使他们真正认识到推行政府信息公开是保证国家长治久安的一项根本制度，是我们党科学执政、民主执政、依法执政的内在要求。
（二）加大主动公开力度，尤其是重点领域的信息公开
政府信息主动公开和依申请公开是《条例》规定的我国政府信息公开的两种基本方式，二者相辅相成。全面、及时、准确地主动公开政府信息，可以大大减少依申请公开数量。加大政府信息主动公开工作力度，增强主动性、权威性和实效性。凡是《条例》规定应该公开、能够公开的事项，都应及时、全面、主动公开。加强平台和渠道建设。充分发挥政府网站、政府公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视、政务微博等传播政府信息的作用，确保公众及时知晓和有效获取公开的政府信息。进一步加强政府网站、新闻发言人制度、政府热线电话建设，充分依托这些平台，展示公开信息，答复公众询问，回应公众关切，提高政府信息公开实效。
信息公开的重点领域
1、推进行政审批信息公开
2、推进财政预算决算和“三公”经费公开
3、推进保障性住房信息公开
4、推进食品药品安全信息公开
5、推进环境保护信息公开
6、推进安全生产信息公开
7、推进价格和收费信息公开
8、推进征地拆迁信息公开
9、推动以教育为重点的公共企事业单位信息公开
（三）加强依申请公开工作
1、增强把握政府信息依申请公开工作的能力，不断创新工作机制，加大工作力度，熟悉相关法律，准确把握政府信息的适用范畴，认真界定是否属于公开范围。对属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明不予公开理由。
2、进一步完善申请的受理、审查、处理程序，有关记录应当保存备查。对于申请事项不属于政府信息公开工作范畴或者无法按照申请提供政府信息的，要主动与申请人沟通，尽量取得申请人理解。在答复申请时，要依法有据、严谨规范、慎重稳妥。
3、明确"一事一申请"原则。在实际工作中，有时会遇到一个申请要求公开分属多个行政机关制作或保存的政府信息，有的申请公开的信息类别和项目繁多，受理机关既不能如需提供，又难以一一指明哪条信息不存在，哪条信息属于哪个行政机关公开，影响了办理时效。为提高工作效率，方便申请人尽快获取所申请公开的信息，对一些要求公开项目较多的申请，受理机关可要求申请人按照"一事一申请"原则对申请方式加以调整：即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目。
同时，对将申请公开的政府信息拆分过细的情况，即申请人就一个具体事项向同一行政机关提出多个内容相近的信息公开申请，行政机关需要对现有的信息进行拆分处理才能答复，受理机关可要求申请人对所提申请作适当归并处理。
4、妥善处理研究课题类申请
对于要求行政机关为其大范围提供课题研究所需资料、数据的申请，因其不同于《条例》规定一般意义上的申请，且在一定程度上超出了设置依申请公开的立法本意，行政机关可要求申请人对其申请方式作出调整：
对于课题研究所需政府信息，若已经主动公开的，可告知申请人通过政府网站、政府公报、部门统计年鉴、相关公开出版物和档案馆、图书馆信息查阅点等渠道自行查阅。
通过主动公开渠道确实难以获取的政府信息，申请人可按照"一事一申请"的方式，向相关行政机关分别提出申请。
（四）完善政府信息公开监督机制。建立健全工作考核及责任追究制度。明确考核的原则、内容、标准、程序、方式和考核结果在考核指标体系中所占的比重，明确考核结果的运用方式。建立信息公开责任追究制度，对不按规定公开信息，敷衍搪塞，或由于故意或重大过失造成严重后果的，追究行政法律责任。
（五）加强机构和人员队伍建设。
（六）行政公务人员特别是信息公开工作人员进行专门培训。将政府信息公开工作列为公务员培训的重要内容，逐步普及政府信息公开理念及基本知识，不断提高政府工作人员做好政府信息公开工作的能力。
（七）加强依申请信息公开工作的研究。针对依申请公开工作重点和倾向性问题，建立相应的研究会商机制。
