推进乡镇政府依法行政工作的几点思考

　　十堰市郧阳区政府法制办

　　乡镇政府是我国政权体系中最基础基层的部分，处在政府工作的最前沿，代表国家对乡镇基层事务进行行政管理的权力，是国家法律法规和政策的执行者，是地方经济社会事务的管理者。乡镇政府行政权来源于国家，其行政权属于国家公权力的范畴，体现了国家意志,其功能是将国家的方针政策和管理意图传递到农村社会。

　　        作为一级政府，乡镇政府的行政权力的渊源包括宪法、法律、法规、规章等，涉及法律众多，行政权力种类众多，权力事项也非常繁杂。

　　2013年、2014年郧阳区政府对行政权力进行了清理。由于种种原因，当时乡镇政府没有清理。笔者翻阅涉农相关法律法规规章，乡镇政府应该具有行政许可（审批）、行政服务、行政处罚、行政强制、行政监督、行政征收、行政确认、行政给付、行政奖励、行政拨款、行政裁决等11种行政权力类型300余项行政事项。这些行政权力包括乡镇政府自己作出行政行为和协助上面完成行政行为，以及受委托完成行政行为。

　　一、乡镇政府依法行政工作现状

　　《国务院依法行政实施纲要》提出到2020年基本建成法治政府。为了加快推进法治政府建设，党的十八届四中全会提出了全面建设法治国家。《行政诉讼法》修订后，畅通了行政争议救济渠道，对行政机关依法行政提出了更高要求。而郧阳区乡镇政府依法行政工作现状令人担忧。

　　（一）依法行政工作的现状

　　1、决策不够民主。2014年度，我区在对乡镇政府依法行政工作考核时发现，多数乡镇政府行政决策制度不完善，决策程序不规范，法律顾问未参与，决策工作不民主，未实行重大决策集体讨论、公众参与、风险和制度廉洁性评估、合法性审查，以及集体票决等程序规范，拍脑袋、一言堂现象仍然存在。

　　2、执法不够规范。从执法案卷评查、年度依法行政考核和平时涉法上访看，未按照法律规定的程序和要求执法，执法随意性大。如乡镇政府在办理建房规划行政许可时，不到现场勘验、绘图和施工放线，不告知当事人到相关部门办理用地审批，而是收费就让建，不要一切程序，全凭集镇管理人员一句话。行政行为不规范如对民政救济、农村建房、婚姻生育、联产承包等行政确权、服务类事项，对不合乎法律规定不予办理时，不出具决定书，使当事人没办法进入诉讼、复议等救济渠道解决问题，只能寻求上访。

　　3、执法水平不高。对法律关系的性质认识不清，分不清是行政行为，还是民事行为。如在办理涉法信访时发现，本是人民调解，发了个调解建议书，根本不是行政行为，却告知当事人若不服调解建议，可提起行政复议、行政诉讼。不会运用法律方式解决问题。如宅基地、承包地、林地、河滩等使用权方面的纠纷，完全可以通过确权方式解决问题，却用信访渠道解决，最后形成缠访。我们经常埋怨百姓信访不信法，实则是政府教会了百姓行使信访权利，自己破坏了法治，束之高阁了法律，荒废了司法、行政复议资源。

　　4、执法机构缺失。乡镇政府除了党政办一班人马外，没有自己的执法机构，与法律赋予的权力不相符，与乡镇政府的职责不相符。乡镇政府完全成了倒三角，上面千条线，下面一根针。县级政府权力事项分散在各部门，每个部门根据法律授权和政府授予其权力，分散行使，而乡镇政府300余项行政权力事项，却没有一个独立的执法机构。目前就是一个集镇办，且集镇办机构设置不统一，机构性质四不像，人员拼凑，经费没有。

　　5、执法队伍不稳。说是执法队伍，实际上就是几个领导班子成员和党政办几个人，没有专业执法人员。且人员调动频繁，基本上是五年一换届，一届大调整。工作不衔接，无档案可查，乡镇政府看起来就是个办事处，或者说是接待办、事务办。整天忙于事务中，没有心思和精力抓法治建设。

　　（二）存在问题的原因分析

　　1、认识错误。认为乡镇政府没有执法权。错误认为没有行政强制权就没有执法权，片面认为行政执法监督检查和行政服务不是行政权力，狭隘认为行政审批的初审、审核权不是行政审批权。认为行政执法就是罚款、拘留、强制。

　　2、权限不清。分不清哪些权力是乡镇的，哪些是县级政府及其部门的，哪些权力事项需要自己独立完成，哪些权力事项需要与县直部门共同完成，弄不清委托执法的执法主体是谁，后果由谁承担，在行使行政权力时存在缺位、越位、错误现象，犁了别人的地，荒了自己的田。

　　3、权力弱化。虽然法律赋予了乡镇政府不少行政权力，但是在湖北省上一次机构改革中，弱化了乡镇政府作为以及政府的权力，曾经有人提出过，把乡镇政府改为办事处。一些县直部门违法上收了乡镇政府的一些权力事项。如乡镇举办幼儿园，法律规定审批权本来在乡镇政府，却被教育部门上收。如婚姻登记，本来法律赋予了乡镇政府的婚姻登记权力，却被县直部门上收。

　　4、不够重视。用法治思维和方式解决问题还只是停留在口头上，不懂、不会运用、不善于运用法治方式处理信访、确权、审批、政务服务等工作中的问题；有时虽然制定了工作制度，却是用制度的方式规避纪律风险。法治工作靠领导重视才能开展工作，其结果还是人治。

　　二、如何推进乡镇政府依法行政。

　　1、加强依法行政工作年度考核。将依法行政工作，包括依法决策、行政执法和基层执法工作短板三大项二十余小项纳入年度百分制考核范围，年初工作有布置，年中有检查，年末有考核。提高了依法行政工作认识，细化了依法行政工作内容，强化了依法行政工作责任。

　　2、加强乡镇政务服务体系建设。普遍建立乡镇政务服务大厅，加强大厅软硬件建设，实行审批部门和审批、服务事项集中办公、集中办理，实现乡镇政府行政审批一站式服务。去年，区政府组织相关部门到巴东、钟祥考核，实行简政放权，把百十余项行政审批服务事项下放到乡镇，使乡镇、村级服务中心真正发挥应有的便民服务作用。

　　3、推进综合执法向乡镇延伸。2010年郧阳区政府在原来矿山联合执法大队基础上，成立综合执法局，把城市规划、市容市貌、矿山领域行政处罚等纳入综合执法范围，文化领域执法实行委托执法。把七个中心乡镇集镇和乡镇规划区纳入综合执法范围，加大了乡镇规划建设管理和矿山开采管理行政执法力度。探索乡镇政府建立综合执法机构，实行乡镇政府行政处罚一个机构处理。

　　4、实行信访事项网上平台办理。把信访纳入法治轨道，实行信访事项政府及其部门、司法和信访机构分类处置办理。

　　5、加强农村公共资源交易平台建设。出台《郧县农村公共资源交易实施办法（试行）》，有效推进农村公共资源交易规范化建设，确保农村集体经济组织项目建设活动健康、有序、合法开展，强化了乡镇政府农村公共资源交易中的主体责任。

　　6、加强乡镇干部法律知识培训。在行政权力清理过程中，对乡镇分管领导和党政办主任开展集中培训，在区委党校局干班培训中，开展乡镇行政执法权限培训，提高乡镇干部对乡镇政府行政权力的认识，增强依法行政工作的主动性。

　　三、推进乡镇依法行政工作的几点思考

　　（一）理顺乡镇的行政权力。

　　1、乡镇要进行行政权力清理。解决权力不清的问题，把权力家底弄清。乡镇政府涉及的行政权力太多太杂，涉及到基层管理方面的法律法规，乡镇都涉及。乡镇政府如何进行行政权力清理？我们做了研究，按照三个分别进行清理：一是如果一部法律、法规、规章中涉及多类行政权力事项的，例如既有行政许可，又有行政强制、行政处罚等行政权力事项的，分别列出行政权力；二是如果一个法条及其款、项、目里规定了不同的法律情形的，分别列出，因为每一种情形就是一种行政权力；三是如果两部或两部以上法律、法规、规章中涉及同一行政权力事项的，分别列出其法律依据。这项工作目前正在进行中。       

　　2、乡镇要理顺行政职权职责范围。解决县乡权责不清的问题。按照独立完成、协助配合完成、受委托完成行政政执法权三类情况，把行政许可审批、行政处罚、行政强制、行政监督等行政权力类别，分类理顺，不要混淆了区直和乡镇的执法权限。防止推诿扯皮、争权夺利。不属于乡镇的执法权限，乡镇不做，属于乡镇的执法事项，应该做好。

　　（二）扩大委托执法覆盖面。

　　对于不属于乡镇的执法事项，区直部门需要乡镇执法的，可以委托执法，签订委托书，明确授权。委托执法，是解决问题的一条重要路径。人口与计划生育部门委托乡镇执法。其他部门如食品药品监管、土地管理、林业、环境卫生也可以委托执法，签订委托协议，确定委托事项、期限、权限、利益分配等。委托乡镇执法，从法律层面来说，不违法。

　　（三）加强乡镇行政权力的研判。

　　1、加强日常监督检查。同时，发挥村级组织作用，强化村级组织责任。

　　2、运用好法律赋予乡镇政府的各种行政权力。如行政处罚。《行政处罚法》规定的如警告、罚款、加处罚款、责令停止违法行为。其他单行法如《森林法》规定的限期治理、责令退还土地、没收树木、没收违法所得、补栽树木、赔偿损失、罚款。《城乡规划法》、《村庄与集镇规划建设管理条例》规定的罚款、责令停止违法行为、限期改正、限期拆除、没收违法建筑等等 

　　3、区直部门依法配合乡镇执法。如城乡规划法和集镇规划建设管理条例规定对于查封施工现场、强制拆除的措施和执行，乡镇做出处罚决定，区直相关部门配合组织实施。

　　（四）严格遵循执法程序。

　　乡镇执法目前最大的问题在于不按程序操作。如农民建房你审批，要有一套程序，如申请、审查、现场勘验制图、缴费、审批、验收。还要一次性告知当事人到区直有关部门办理相关审批手续。处罚案件要有受理、立案、调查、合议、告知、处罚、执行等程序。

　　1、规范行政执法程序。特别是行政审批和行政处罚程序要制定和完善。区直一些部门，如区综合执法局编制了执法程序规范，完全可以借鉴运用。

　　2、公示行政权力运行流程图。主要是行政审批和行政服务流程图，特别是要一次性告知。

　　（五）完善乡镇行政执法机构。区直一个部门管一个行业，执法水平能力尚且还要提高，而乡镇要管多个行业，法律那么多，业务种类多，不专不行。

　　（六）强力推进乡镇政务服务大厅建设。限于区直部门在乡镇派出机构人员少、有独立办公场所，又要集中到乡镇便民大厅办公两头跑、跑不过来、乡镇便民大厅作用发挥不够的实际，建设乡镇便民服务大楼，一楼作为大厅，楼上作为各机构的档案室、办公室，集中办公、集中办理行政服务事项。

　　（七）善于运用法治方式解决问题。2010年我国法律体系已经基本建成，可以说我们生活的方方面面已经都纳入到法律规范之内。要大力加强法治宣传，不仅要引导群众用法律程序解决问题，更要加强和提高乡镇政府运用法治方式解决问题的能力，政府用法治方式来解决问题，带动、引导群众走法律程序解决问题。要大力加强法治工作考核，实行党政同责，强化领导干部用法治方式处理问题。