我国建立行政公益诉讼制度的助力与阻力因素及其进路
我国建立行政公益诉讼制度的助力与阻力因素及其进路
◆朱 曦
摘 要 在一个法律健全的社会，诉讼被认为是保护权益的最重要的方式，在我国建立行政公益诉讼有着特殊重要的意义。本文结合我国的国情和域外的先进法治理念，重点分析了在我国建立行政公益诉讼主要的助力和阻力因素，最后提出了应对策略。
关键词 行政公益诉讼；客观诉讼；助力；阻力
行政公益诉讼在西方法治发达国家乃至日本、我国台湾地区都有成熟的理论和司法实践。然而在我国，公益诉讼包括行政公益诉讼还没有成为立法上的概念，只是在近几年才成为法学界的理论热点。我国是一个有着行政权强势传统的国家，在封建时代，行政长官集行政权和司法权于一身。到了近现代，从民众到官员，都没有摆脱官本位的影响。从我国现在的国情来说，我国正处于社会转型时期，为了维护和稳定社会的发展，推动改革的进一步深化，行政权介入社会的各个方面也是必须的。正如学者所说，“行政诉讼制度本身就是民主政治在某一诉讼领域的具体反映。赋予什么样的人可以提起行政诉讼的权利，不仅仅是一个诉讼程序问题，更重要的是通过行政诉讼这一特定的诉讼制度体现一个国家对公民权利保护的程度。而从行政诉讼制度监督行政职权的依法行使这一特定角度来说，原告起诉资格的赋予就是其民主权利的一个表现。”
西方法谚云，“有权利必有救济”，这是法治主义的原则要求。虽然我国宪法和法律对公民的社会公共性权利设置了初步的实体权利体系，但由于这些权利往往由多数人共同享有，因而公民个人一般不被认为具有直接的诉的利益，其原告资格不被认可。须知，“无救济即无权利”，权利受侵害者都应享有申请救济的资格；司法救济是保护公民的最后一道防线，任何一种法律权利要获得实在性，就必须赋予权利人获得司法上救济的权利。概言之，公民的基本权利，包括社会公共性权利，除了通过法律的普遍性实体赋予外，还要获得可诉性，这是行政公益诉讼确立的法理基础之一。本文试从正反两个角度分析建立行政公益诉讼的助力和阻力，并结合我国的基本国情提出建议，期望能对我国行政公益诉讼的推进起到抛砖引玉的作用。
一、对我国建立行政公益诉讼的助力因素的分析
助力之一：我国行政公益诉讼实践的星星之火
1996年，福建丘建东先生因为该市某个公用电话亭未执行邮电部门夜间、节假日长途电话按半价收费的规定，将该市邮电局诉至法院。从维护个人权益角度上说，只是要求双倍赔偿多收的0.6元电话费，但其意义在于对公共利益的捍卫，该案最后以邮电部门整改和丘先生撤诉告终。丘建东先生也因此成为我国公益诉讼的代表人物。
公民个人提起的行政公益诉讼在法律程序上走的最全的案件应该是河北律师乔占祥诉铁道部春运铁路客票涨价未经听证程序一案。在经过铁道部复议后仍然维持春运涨价后，乔律师于2001年3月20日向北京市第一中级公民法院提起行政诉讼，再次要求撤消铁道部的涨价通知。北京市一中院驳回了其诉讼请求之后北京市高级人民法院最后判决乔占祥律师败诉。案件最后虽然输了，但是由公民个人在这个公益诉讼制度缺乏的法律体系下提起的行政公益诉讼，不能不说勇气可嘉。这对于增进公民对公共利益的法律维权意识和对行政机关行政行为的公共利益的约束有着深远的意义。
助力之二:国外行政公益诉讼的成功实践为我们提供了典范
二战结束之后，公共利益与个人利益相互融合的趋势日益明显。因此从单一的主观之诉发展到主观之诉与客观之诉相互融合已成为战后各国行政诉讼制度所呈现出的新趋势。
英美法系国家尤其关注对受损权利的司法救济，他们以判例的形式确立了行政公益诉讼制度，大陆法系国家则以法条的形式明确规定行政公益诉讼制度。《联邦德国行政法院法》规定了公益代表人制度。第35条规定：在联邦行政法院中设有1名检察官。为了维护公共利益，该检察官可以参与联邦行政法院中的任何诉讼，但不包括纪律检察审判庭及军事审判庭的案例。联邦行政法院保障该检察官的发言权。第36条规定：根据州政府法规规定的准则，高等行政法院及行政法庭内各设1名公益代表人，可就一般或特定案件授权该代表人，代表州或州机关。
我国的立法者决不会对西方法治发达国家在行政公益诉讼上的成功经验视而不见，它们必将成为我国建立行政公益诉讼制度的重要推动力。
助力之三：以公有制为主体的经济制度的特殊要求
我国是一个以公有制经济为主体的社会主义国家，公民是国有财产的主人，政府只是被委托管理罢了。所以公民监督和提防政府侵犯公民自己的财产应该有一种最根本的制度安排。这种安排体现在行政诉讼法上就是公民是否有权提起行政公益诉讼。
作为社会主义国家的公民其实是最关心公共利益的，这不仅是我党宣传的集体主义精神作为社会精神文明的主导的体现，同时也是我国公有制经济下公民捍卫自己财产权利的凸显。所以我国公民有维护公共利益的强大动力，某种意义上关心公共利益也就关心切身的利益。因而也就不难理解为什么人们对党政机关公款吃喝，对国有资产流失等间题深恶痛绝。这些现象实质上是对国家财产的挥霍，是对公共利益的严重损害，是对公民财产的践踏。公众对基于公共利益而提起行政公益诉讼的资格的渴望不难理解，该资格的取得正是我国公产在民的真实体现。
行政公益诉讼的助力因素还有不少，公民民主法治意识的加强也是行政公益诉讼建构的重要推动力，另外我国学者对西方行政公益诉讼的法学成果和司法实践的介绍也极大地启迪了国人对行政公益诉讼的认识。
二、对我国建立行政公益诉讼的阻力因素的分析
阻力之一：“公共利益”在立法和司法实践运作中的解读困境
在我国的法律运行中，一方面是法律人的共同话语、法律思维还远没形成，对公共利益的解读众说纷纭。另一方面在执法和司法中的案外因素更大范围影响了对公共利益的解读。此种情况是最糟糕的，也是现实中最常见的。目前许多地方政府执法人员为开发商卖力地征收农民土地，拆迁城市居民的房屋，都是挂着公共利益的旗号，本质上是某些地方政府为了自己的政绩或个别领导人的私利与开发商窜通一气置公民的合法权益与国家土地资源和生态资源于不顾。由此可见，在公益概念远没有形成广泛共识的前提下，在行政执法与司法实践中大量存在有意曲解公共利益的内涵来达到其不可告人的私利的社会环境下，行政公益诉讼制度的构建无异于海市蜃楼。
阻力之二:现行行政诉讼法对受案范围的限制
行政诉讼法关于受案范围分别作了列举性和否定性规定，还有一个兜底性条款。行政诉讼法在受案范围上，采取的标准：一是“具体行政行为”标准，二是“人身权、财产权”。只有这两个条件同时具备，才符合行政诉讼的受案范围。也就是说，如果某个行政行为不是具体行政行为，或者没有被列入保护的权益内容，也就得不到行政诉讼法的保护。于是，在司法中就出现了一个中国特有的理论热点问题，即如何区分具体行政行为和抽象行政行为。但争论归争论，抽象行政行为不可诉在司法实践中却是不争的事实。
事实上，抽象行政行为较之具体行政行为与公共利益的关系更为密切，而且波及的范围更广，损害公共利益的可能性更大。遗憾的是行政机关出台的规范性文件等抽象行政行为只能通过其他监督途径解决，由此导致大量的红头文件侵犯公共利益却得不到有效的遏止，其中一个重要原因就是它们不受司法审查。其实，宪法所规定的任何一项权利都应该受到司法保护。“无救济则无权利”，“徒法不足以自行”，《行政诉讼法》要保护的权利没有和《宪法》有机地衔接在一起，于是出现权利保护的真空地带。比如规划局批准的规划对整个城市的环境造成了不利影响，侵犯了该城市多数居民所享有的环境权，而这种侵权在实际生活中随处可见。
阻力之三：现行行政诉讼法对原告资格的限制
首先是《行政诉讼法》第四十一条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织……”即规定原告资格的标准为“行政相对人”标准。之后出台的《最高公民法院关于执行<中华公民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”这一条实际上拓宽了原告的资格范围，为审判实践确立了新的原告资格的标准，即以“法律上的利害关系”标准替代了之前的“行政相对人”标准。这无疑是一大进步。
从理论上讲，绝对的“公益”是不存在的。任何公共利益都会对社会公众中的任何一份子产生利害关系，只不过这种利害关系有时明显，有时却是潜在的、间接的。如果一个行政行为侵害的是不特定多数的私主体利益，是否这不特定多数人中的任何一个都有原告资格？如果行政行为并不是直接针对私主体，如税务机关接到群众举报后不追究甲企业偷税漏税，这种不作为既是对国家利益的损害，同时也是对每个其余纳税人利益的损害，那么，是否每个其余纳税人都有原告资格?西部某省搞“门面工程”，仅省会城市就建了七个广场。根据报道，沿海某些乡镇长的办公室有六百多平方米的面积等奢侈行为，无疑是对纳税人所贡献税收的极大浪费。而按照司法机关的理解，只有“直接利害关系人”起诉，但“直接利害关系人”是由此获利的甲企业，是获得政绩的官员群体和获得商业利益的建筑商等等，他们才是这些行政决策行为或不作为行为的受益者，当然他们是几乎不可能去起诉的。可见仅仅依靠直接利害关系人来监督行政行为是远远不够的，这是现行法律的明显疏漏之处。
由此可见，我国建立行政公益诉讼制度将不会一帆风顺。除了以上几点阻力外，还有不少困难需要去克服。比如说如何保障行政公益诉讼提起人的诉讼费用和奖励；如何避免行政公益诉讼被滥用，造成行政机关执法效率低下以及法院审判资源的浪费问题等等。
三、进路：我国行政公益诉讼制度的建立
在行政公益诉讼这方面英美法德日和中国台湾地区都己经有相当成熟的立法和实践经验。然而在我国，现实中的行政公益诉讼却是步履维艰。有的案件不被法院受理，有的受理之后法院以不具有利害关系为由而被驳回，还有的以理由不充分为由被驳回诉讼请求。有少数案件幸运地在领导的批示和公众舆论的压力下，以非法治的方式得到了解决。
综合上面的分析，从有利因素、不利因素和修订契机三个角度来构建我国行政公益诉讼不失为一种可行的方式。
进路之一：减少确立行政公益诉讼制度的阻力因素
第一要做的是采用立法或者司法解释来降低原告资格门槛和扩宽行政诉讼受案范围；第二是加强和培养公民和其他社会主体的公益精神;第三是要解决好对行政公益诉讼提起人的激励。
进路之二:充分利用好行政公益诉讼的助力因素
第一是继续关注我国行政公益诉讼的个案。因为法律的改革总不是一蹴而就的，需要一个漫长艰辛的博弈过程。第二是注意与党的政策和政府依法行政的背景结合起来，利用好政策的利导性。第三是结合我国的国情引进和吸收西方法治发达国家行政公益诉讼法理论的先进成果，进而为我国行政公益诉讼的建立提供法学理论支撑。
进路之三：抓住行政诉讼法修订的契机，推动行政公益诉讼制度的确立
行政公益诉讼代表了现代法治的发展方向，是完善行政诉讼制度的需要，是保护公共利益的需要，更是“宪法实践的一项重要内容”。抓住当前行政诉讼法面临修改的契机确立行政公益诉讼制度，赋予检察机关、社会团体组织和公民个人提起行政公益诉讼的权利，并适当减轻公众因提起行政公益诉讼而承担的费用，鼓励公民与社会组织监督行政行为、维护社会公益，让行政公益诉讼真正成为督促依法行政和维护公共利益的司法利器。
人类历史经验表明：只有利益的拥有者才能够真正体会到利益受侵害的切肤之痛，因而利益必须由利益的拥有者自己主张。在我国当下建立纯粹的以公益保护为目的的客观行政诉讼无现实可能。但是借鉴他国经验、努力构建以个人权益保护为目的且兼具公益维护效果的“混合行政诉讼”在当下中国却是可行的。
正如上文所言，行政公益诉讼的进程十分漫长，我国当前只能立足现实国情，有限度地开放融主客观诉讼为一体的新型行政诉讼，在不断试错和积累经验的基础上再行构建纯粹的客观行政诉讼。
参考文献：
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[6]章剑生《论影响实现行政诉讼价值目标的法律机制及其对策》[J]《法律科学》1996.2
（作者系省公共资源交易监督管理局干部）
