建设法治中国与税收法定

刘尚希/文

　　税收法定，不仅包括立法，还应包括执法、司法和守法等多个环节，只有税收法律实施到位了，才能说做到了税收法定，税收法治才算构建成型。

　　强化税收法治，应当两手并举，一手推进税收立法，一手推进税法实施，包括税收法律、税收行政规章和税收政策，使已有的税收规则发挥出应有的作用。

　　十八届四中全会的主题是依宪治国、依法治国，全面建设社会主义法治国家。全会作出的决定对建设法治中国，推进国家治理的法治化将产生重大而深远的影响，与此密切相关的是税收法定问题。

　　 依法治国要从税收法定开始

　　税收法定与国家治理法治化有内在的逻辑关联，可以说，建设法治中国，实现依法治国，要从税收法定开始。

　　社会秩序源自于生命财产权的保护。而其中的财产权却与税收紧密相连，具有无偿性的税收既是对个人、企业财产权的否定，意味着经济社会主体必须让渡部分财产权；而出于公共目的的税收同时也是对个人、企业财产权的肯定，经济社会主体的财产权保护要靠税收来支撑。但这两个方面是不对称的，税收对财产权否定带来的“痛苦”与税收对财产权肯定所带来的“快乐”并不像1+1与2那样的关系，一目了然。这种不对称产生的不确定性极易导致经济社会主体行为的不稳定和短期化，从而引发公共风险。因此，税收法定就成为防控这种公共风险必不可少的手段。

　　目前社会各界对税收问题十分关注，以至于社会上产生了一种现象，叫做“税收焦虑”。税是必须要缴的，像死亡一样无可避免，但是税应缴多少、怎么缴，税怎么用，有很多的不确定性。一提到税收，老百姓就很焦虑。这种现象的蔓延反映出我国税收法定，也就是税收法治做得不够好，使得增税、缴税过程中都出现了较大的不确定性。例如，当前房产税的问题，社会很关注，该不该针对个人住房征税、如何征？征多少？等等，这些问题都要求以税收法定原则来减少不确定性。十八届三中全会明确提出要实施税收法定原则，我认为这是依法治国的核心问题，事关经济稳定、社会稳定和人们对未来的预期。横征暴敛导致社会混乱、国家动荡的历史景象并不罕见，消除税收的随意性是治国理政的头号问题。十八届三中全会以来，税收法定原则在逐步落实。比如社会上讨论很多的房产税改革，政府没有采取以前的行政方式来推进，而是先立法，以法治方式来推进这个改革。通过立法的方式推进房产税改革，这就体现了税收法定原则。

　　从深层分析，税收法定原则就是人民主权原则，这里有两层含义：一是在实体意义上，征什么税不是官员说了算，也不是政府说了算，而是由民意说了算，具体来讲，就是由立法机关说了算。像房产税到底征不征、怎么征，就得通过立法机关讨论，最终由立法机关决定。二是在程序意义上，无论是征税、管税、缴税都要依法进行，都有可遵循的法律，不能任意而为之。

　　 税收法定是依法治国的基础

　　依法治国要从税收法定开始，还因为税收法定是依法治国的基础。为什么说是基础？十八届三中全会决定提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”。这一点，既可以从历史得到说明，也可以从逻辑上加以证明。从世界历史看，依法治国的历史渊源与征税权有关，宪法的产生就与征税权紧密联系在一起，到底由谁征税，征税谁说了算，世界历史上的依法治国就是由此开始的。所以，从历史的逻辑来看，依宪治国、依法治国是从税收法定开始的。

　　税收法定的实质，一方面是限制公权，避免征税权随意化，另一方面是保护民权，防止个人、企业财产权受到非法侵害，这是政治的逻辑。还有一个重要的方面，税收法定对经济的影响非常大。市场经济是法治经济，既要规范约束市场主体行为，也要规范约束政府行为，尤其是征税行为。如果税收不是法定，那么征税就难以确定，经济社会主体就难以预期。在这种条件下，企业进行投资时，不知道未来的税收是增加还是减少，在不确定的情况下，随意的征收可能会导致投资的不确定性，也会给整个经济带来不确定性。就此而言，税收法定对经济的可持续发展、对经济社会主体行为形成一个明确的预期，这是至关重要的。就此而言，税收法定不仅是一个政治上的逻辑，还有经济上的逻辑支撑。

　　 税收法制不等于税收法治

　　现行18个税种中，只有3个通过人大立法，在实体法中至少还缺15个税法，税收征管法也不完善。从这个角度来看，税收法制体系很不完善，也就是说，立法的任务很艰巨。税收法治，需要税收法制先行，对此是毋庸置疑的。十八届三中全会决定出来以后，法学界包括社会上很多学者一片欢呼，认为以后国务院的条例都要变成税法了，甚至有的学者提出要取消全国人大对国务院的授权，将税收的立法权全部收回全国人大。其方向是正确的，但现在如果将15个税种都一下子变成法律，是极其困难的，这还需要一段时间，不是轻而易举就可以实现。经济不能搞大跃进，同样税收立法也不能搞大跃进。立法质量应放在首位，不应过分追求立法速度和追求表面化的法律形式。从这一点来看，税收法律体系的建设还有很长的路要走。所以，税收法定要真正落实到位，不是短期内可以完成的，不要理想化，不能搞大跃进。税收法定在西方国家也是经历了很长时间的实践，才变得比较成熟。

　　税收法定更重要的是要理解它的实质，要落实到人民主权上，要充分体现民意。一项税法好与不好，理论上有很多说法，但最终要看老百姓能不能接受，老百姓能接受的税法就是好的税法，老百姓不能接受的税法就是坏的税法，即使制定出来也无法实施。当然，这里说的“老百姓”是集体意义上的，而不是个体意义上的，即体现的是老百姓的“公意”，而不是“私意”，因为税收具有公共目的性，是为公共利益服务的。良法，才能达到善治。

　　税收法制体系的完善只是第一步，并不等于税收法定就实现了。税收法定，不仅包括立法，还应包括执法、司法和守法等多个环节，只有税收法律实施到位了，才能说做到了税收法定，税收法治才算构建成型。而当前面临的问题不仅是税收法制体系不完善，更重要的是税法实施不到位，在执法、司法、守法等环节相当薄弱，税收法治化程度不高。这对依法治国的全面推进造成了相当大的困难。就此而言，强化税收法治，应当两手并举，一手推进税收立法，一手推进税法实施，包括税收法律、税收行政规章和税收政策，使已有的税收规则发挥出应有的作用。