北京政协委员：建议拥堵严重区域试点单双号限行
昨天上午，政协北京市第十二届委员会第四次会议开幕。与往年相同，交通问题仍是会上关注的热点。其中，针对是否应该单双号限行常态化、如何进行操作等问题，不少政协委员发表建议。
委员建议
拥堵严重区或试点单双号限行
市政协委员、东方时尚驾驶学校股份有限公司总经理闫文辉认为，近几年，北京多次实施单双号限行，在缓解拥堵和降低污染方面取得成效。如果单双号限行的确能让我们的“APEC蓝”“阅兵蓝”得以持续，相信市民也愿意支持。
但是，如果单双号限行常态化，也会给市民出行带来很多不便，特别是在公共交通不发达区域，地铁分布密度低，公交车发车间隔大，再加上距离远需要多次换乘，致使出行既无便捷性也无舒适性可言，让他们放弃开车就比较困难。
闫文辉建议，在公共交通发达、出行便利的区域，或者交通拥堵严重的商业区，可以尝试区域性的单双号限行。比如在四环或者三环以内，尤其是国贸、金融街等商业区。另外，对于污染严重的区域也可以实行单双号限行，但是空气质量较好、车辆保有率低的郊区就可以不限行。
尝试电子车牌代替尾号限行
首都交通拥堵趋势越来越严重，治理拥堵靠“疏”的策略还是靠“堵”的策略始终有争议。有的主张单双号常态化，但这样一来副作用也很大，会严重影响市民生活。还有的主张停止摇号，让机动车总量封顶。但这只控制了增量，不能控制存量，对有车族影响不大，但对无车族是严重损害。
市政协委员朱良认为，限行政策应当精确抑制机动车过度使用才合理。有效解决限行难题的技术前提是实行电子车牌，也即汽车电子标识。
他透露，有关部门已经在起草相关的国家标准。有电子车牌后，可以对城区路网全面覆盖监测装置，使得每一条路段的进出车辆都可以随时识别，也就是可以对机动车实时定位，从而可以针对每一辆车进行精细化管理。
朱良介绍，电子车牌应每月给每辆车一定的拥堵状况行驶里程额度，只要“添堵”就扣额度。对于拥堵程度不同的路段可规定不同的调节系数。例如对进入严重拥堵路段的，行驶1km可扣1.5km的额度；对进入稍微拥堵路段的，行驶1km可扣0.5km的额度。对于进入不拥堵路段的，调节系数为0，不扣额度。对于超出“添堵”额度的，应当额外付费。
他建议，政府应开始研究电子车牌实施后的新限行政策。用机动车每月的拥堵状况里程额度、当量里程额度、重污染天当量里程额度这“三大额度”代替现在的尾号限行、重污染天单双号这种粗放措施，使得限行政策更精细化、更人性化，能够更合理地配置道路使用权这种稀缺公共资源。
成立交通综合治理领导小组
市政协委员石向阳认为，限行治标不治本，今年他的提案是以疏治堵来解决交通问题。
在一些发达国家，出行基本依靠公共交通。由于它们出行换乘比较方便，道路没有出现堵点。北京交通有许多拐点盲点经常堵车，主要是交通管理没跟上。如果把交通拥堵点全部找出来，一个堵点一个解决方案，交通拥堵就可以得到缓解。同时，礼貌驾车也很重要，国外经验值得北京市民借鉴，严格遵守交通规则也可以减少拥堵。
“道路是公共资源，利用公共资源必须取之于民，用之于民。”石向阳说，他建议北京市委市政府专门成立北京交通综合治理领导小组，由分管市领导担任组长，治理北京交通必须有一个机构可以统筹协调，这个小组专门制定北京市治理交通拥堵的方案和政策，而执行方案由领导小组来监督实施。堵点的问题不是一个部门能够解决的，涉及上上下下多个部门，必须有统一机构领导统筹，而且还必须是顶层部门才能说了算。
>>观点
单双号限行刺激部分市民购车
市政协委员、中国人民大学国学院原副院长袁济喜认为，在尾号限行之初，的确取得了较好的缓堵效果，但是随着汽车保有量的增加，近几年，拥堵现象又凸显出来。如果单双号限行，是否也会出现这种情况？
尾号限行后很多家庭选择买第二辆车，单双号限行后也会刺激一些人的购车欲望。虽然目前北京实行机动车总量控制，但市民总会想尽各种办法弄到牌照，也会采取其他手段开上车。比如，把家里均是单号或者双号的车改为单双各一个。袁济喜表示，单双号限行是治标不治本的政策，如果一味进行限制，政府进行城市管理时，可能陷入过于依赖这种治标政策的恶性循环。
他提到，东京、香港的汽车保有量也非常高，但他们的拥堵状况好于北京。原因有很多，比如驾驶员的素质、政府管理水平。另外，他们的车辆的上路率很低，政府应想更多办法用于降低汽车使用强度。
焦点释疑
尾号限行及重污染限行有何法律依据？
临时性尾号限行符合道交法
北京市交通部门相关负责人表示，尾号限行符合《中华人民共和国道路交通安全法》(以下简称《道交法》)，其中，第三十九条提到，公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。北京的尾号限行措施从2008年开始，它是以政府文件形式出现，被定义为“地方性临时措施”，至今该措施已多次延续。
有关重污染天单双号限行的法律依据为《北京市空气重污染应急预案》，空气重污染持续3天以上达到红色预警时，全市范围内依法实施机动车单双号行驶。上述负责人表示，重污染天单双号限行是一种应急措施，而且以地方性法规的方式固定下来，与尾号限行的临时性措施不同。
机动车限行损害公民财产权益？
政府有权进行公共资源分配
作为政府进行城市管理的举措，机动车限行措施已应用于全国多个城市，但有关限行的法律争议一直存在。不少声音认为，单双号限行常态化政策一旦实施，意味着汽车有一半的时间不能行驶，其使用价值难以实现，这对公民财产权益构成损害，是违反宪法的表现。
昨天，北京大学法学院教授王锡锌接受京华时报记者采访时表示，单双号限行是比较重大的城市道路交通管理的公共政策，它其实是政府对城市所拥有的道路资源等公共资源的一种资源分配，从法律上来说，城市的管理主体有权来分配道路资源，这在法理上不存在问题。
“我们每个人都有权利开车上路，但如果最终导致道路非常拥挤、空气污染，政府就有权管理。”王锡锌认为，目前，政府限号主要根据《道交法》，实际上没有这个法律依据，政府依然有权对公共资源进行分配。
研究单双号限行应注意哪些问题？
单双号限行立法需论证必要性
有专家提到，供暖季限行与重污染天限行、尾号限行的情况均不同，如果确定要实行，应先由人大机关进行立法授权。
王锡锌表示，常态化或者在供暖季单双号限行是一种政府的强制措施，它可以针对已发生危害的情况，比如重污染天，但也可以是预防性措施，针对供暖季可能带来的空气污染，提前采取单双号限行。
不过，到底单双号限行对空气污染有怎样的贡献，需要科学分析。因此在立法之前需要对其必要性进行充分论证。如果论证后确有必要，从法理上讲，人大机关可以以立法的形式确定其法律效力。
中国道路运输协会会长王丽梅认为，我们面临的环境和交通状况在不断变化，应该探索新举措去解决现有问题，供暖季单双号限行可以作为方向去研究。但到底是否该限，政府应充分考虑各方利益，征求民众的意见。
专家观点
供暖期间可频繁单双号限行
著名交通专家徐康明认为，北京可以研究实行特定时间段或者特定范围内的单双号限行。近几年，北京遇到重大国事以及重污染天气时，曾多次尝试单双号限行，并且在疏堵和减轻重污染程度方面效果明显。这就是特定时间段的单双号限行举措。
从公益性角度出发，每个市民都有责任为降低空气污染贡献自己的力量，重污染天实行单双号限行可以理解。那么单双号限行是否能常态化或者适用于整个供暖季呢？
徐康明提到，考虑冬季供暖时期污染频现，北京也可以尝试在供暖期间频繁单双号限行，这也是特定时间段的限行，只是之前是限行三四天，而现在在三四个月内多次连续实行单双号限行，其出发点和目的是相同的。不过，连续性的单双号限行措施与尾号限行措施一样，也是一种临时性举措，并非正式的地方法规。
徐康明认为，除了特定时间限行，北京市也可以对特定区域实行单双号限行，比如五环内，或者一些重要商业区周边，这种限行主要从缓解交通拥堵的角度考虑，同时也能对大气污染起到一定缓解作用。
市民声音
“不开车上下班得坐6小时公交”
市民韩女士家住西南五环的丰台云岗附近，工作地点位于西北五环的中关村软件园，平日开车上下班。为避免堵车，她一般走五环或六环，日均行驶里程90公里。
“我要是没车每天坐公交车6个小时。”韩女士告诉记者，距她家最近的地铁站有15公里，是14号线张郭庄站，开车要20分钟，乘公交车最快也要45分钟。从张郭庄换乘3次地铁抵达西二旗站，大约需要一个半小时，但从西二旗到中关村软件园还要乘坐半小时班车，前提是不堵车。最后，从软件园站点再步行十几分钟到公司。
韩女士说，平日尾号限行期间她一般选择顺风车，单双号限行期间她有一次花费近4小时才到单位。“如果公共交通快，我真不愿意每天开几十公里的车。”
与韩女士不同，市民赵先生住在城区，家在西四环定慧寺附近，单位位于车公庄。“最开始我习惯开车，但是单位附近停车太困难，附近停车场每小时8元，赶上加班一天停车费就要100元。”赵先生说，6号线开通后，他乘坐地铁半小时即可到单位，很少开车。
不过，赵先生每周有一两天时间需要去见客户，有时客户可能在怀柔、房山等郊区，不开车就非常浪费时间。“如果单双号让蓝天能回来，我们也高兴，实在需要用车时就打车。”
近年曾实施的单双号限行
APEC期间
2014年11月3日起，为期10天的单双号限行措施实施。
9月3日阅兵期间
2015年8月20日至9月3日采取机动车单双号限行措施。
红色预警期间
北京市于2015年12月8日7时至10日12时首次启动空气重污染红色预警措施，全市范围内实施机动车单双号限行。当月19日7时至22日24时再次启动空气重污染红色预警措施，实施机动车单双号限行。
链接·治污
冬季重污染
机动车是最大来源吗？
2014年本市对PM2.5所做的源解析表明，全年PM2.5来源中区域传输贡献占28%至36%，本地污染排放贡献占64%至72%。而在本地污染贡献中，机动车、燃煤、工业生产、扬尘为主要来源，分别占31.1%、22.4%、18.1%和14.3%，餐饮、汽车修理、畜禽养殖、建筑涂装等其他排放约占14.1%。也就是说，在本地污染来源中，机动车对PM2.5的“贡献最大”。
因此，在本地源中被扣上“老大”帽子的机动车自然就成了大气污染的“罪魁祸首”。但值得一提的是，北京的PM2.5源解析结果，是基于对北京全年的情况进行评估得出的结论。在采暖季遇空气重污染时，机动车、燃煤、工业生产和扬尘的贡献比率并非如此。
“到冬季，燃煤对京津冀PM2.5污染贡献率在1/3以上。”中国环境科学研究院副院长柴发合表示。而在去年12月空气重污染应急状态下，环保部曾组织专家对污染源进行细致解析，结果同样表明：在重污染发生时，燃煤是最大的污染源。
北京市环保监测中心主任张大伟表示，北京地区发生的重污染，一般不会是单独的，周边区域都会伴有大范围重污染的同步性特征。而在重污染过程中，特别是PM2.5浓度快速爬升阶段，燃煤影响显著，有60%的污染都是燃煤贡献的，这不仅包括北京本地的燃煤污染，也包括周边的燃煤污染传输。当浓度上升至一定程度，到了积累阶段，机动车二次转化则会进一步加重污染程度。
因此，北京要想解决冬季的重污染，燃煤是绕不过去的问题。
据2015年底环保部对华北6省(区、市)22个城市(区)的督查数据显示，除北京、天津外，华北地区煤炭在能源消费结构中占比近90%，远超全国平均水平。京津冀区域每年燃煤消耗量为4亿吨，占全国的1/10；京津冀加上山东的煤炭消耗量更是高达10亿吨，占全国的1/4。
为治理污染
限行到底应该限制谁？
“如果限制机动车行驶，目的是为了限制污染，那自然是谁排放的污染物量大就限制谁。”柴发合说。目前，北京黄标车已经淘汰完了，那么接下来就是国一、国二的车，按这种顺序不断去限制、淘汰排放量高的车。
有研究表明，1辆黄标车的尾气排放量与28辆“国四”标准汽车的尾气排放量相当。北京从2002年就开始实行黄标车限行，限行范围逐步从二环以内，二环、扩大到五环到六环，2015年1月1日起，包括远郊区县的主要街道都对黄标车限制行驶。
2014年底，通过持续多年的限制行驶、给予淘汰补贴等政策，北京在全国率先淘汰了黄标车。在基本解决了黄标车的问题后，北京又把目标锁定在了国一、国二车辆。
据介绍，北京现有约40万辆国一标准车和50多万辆国二标准车。根据环保部门测算，如果将这近百万辆老旧车辆全部换成国五标准车，将达到机动车单双号限行的减排效果。
近日，市环保局机动车排放管理处副处长连爱萍透露，目前本市相关部门正在开展货运集散地及物流园区全部迁到六环以外或本市以外区域的研究，计划市内运输任务由市绿色车队或者纯电动车承担，将全天禁止外地大货车进入六环以内。
“淘汰老旧车，限制高排放车，这些都是比较好的措施，该采取时要坚决采取。但是对于涉及到老百姓的措施，一定要经过充分的论证，不是靠拍脑袋决定。”柴发合表示。
限行常态化
要走哪些立法程序？
自2008年10月11日起，北京开始实施工作日五日尾号限行措施，时限半年，但该措施屡次被延长，至今已执行7年有余。
根据2015年新修订的《立法法》第82条，“应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规”，“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”。
如果按照《立法法》，已经实施超过两年仍在继续实施并已经变成常态性的尾号限行举措，应提请北京市人大或常委会制定地方性法规。但至今，关于尾号限行的决定，仍以《通告》的形式对市民公布。通告中表示，其根据《中华人民共和国道路交通安全法》和《北京市大气污染防治条例》有关规定做出。
今年1月1日，经历三次审议获通过的《大气污染防治法》正式实施。由于存在巨大争议，新法最终删除了“授权地方政府对机动车实施限行”的条款，而“由地方根据具体情况在其权限范围内规定”。如果在采暖季实施单双号限行，是否可以依据地方版的《大气污染防治条例》作出规定、又要经历哪些程序，尚不得知。
2014年3月发布实施的京版《大气污染防治条例》中第72条提出，“市人民政府可以根据大气环境质量状况，在一定区域内采取限制机动车行驶的交通管理措施”。
京华时报记者黄海蕾赵鹏王硕潘珊菊京华时报制图汪春才(来源：京华时报)
(编辑：刘莉莉)