武汉市烟草专卖局2012-2016年依法行政工作报告

2012年-2016年期间，武汉市烟草专卖局（以下简称“市局”）在国家局、省局、市委及市政府的领导下、在市人大的监督和指导下，在公安、工商、纪检等有关部门的支持下，深入贯彻落实《市人民政府关于全面推行依法行政的若干意见》、《武汉市执法责任制工作条例》精神，全面提高烟草专卖行政执法质量,提升行政执法合法率为目标，采取多种措施，严格考核,不断促进烟草专卖行政执法的依法行政工作，执法工作取得了明显成效。

2012年至今，全市共查处涉烟案件31188起，查获各类违法卷烟47658件，涉案案值33406万元。移送公安机关追究刑事责任的涉烟犯罪案件409起，475名涉烟违法人员被刑拘，428人被各级人民法院判处刑罚，对涉烟违法犯罪行为起到极大地震慑作用。在加强对涉烟违法行为查处的同时，市局也十分重视依法行政、文明执法。今年以来，市局系统没有一起行政复议、行政诉讼、行政赔偿案件。

一、领导重视，建立健全法治建设组织机构

1 、健全专门机构，加强组织领导 。市局严格按照法治建设要求，单位主要领导作为法治建设的第一责任人，将法治建设工作作为“一把手”工程来抓,提上重要议事日程。一是市局建立法治建设领导小组。按照建立健全领导工作机构，配齐领导和工作人员，明确责任，强化职能，切实发挥领导小组和工作机构的组织指导和协调作用，保证推行法治工作顺利实施的总体要求。我局成立了以局长任组长，副局长、纪委书记任副组长，市局机关各处室、专业部门负责人为小组成员的法治工作领导小组，负责组织、指导和监督检查全市系统法治工作，市局法规处作为领导小组办公室，负责日常工作。二是在日常法治工作开展中，市区两级分管法规工作领导负责加强法治建设的检查督导，确保各项工作进度和质量实现预期目标；各级法规部门作为法治建设的牵头部门，履行职责，做好督促指导和组织协调工作，每季度向本单位主要领导汇报一次法治建设工作；相关业务部门不断增强大局意识，密切协作配合，提升工作合力，努力把法治建设工作抓紧、抓实、抓出成效。

2 、制定工作方案，明确工作任务。 市局立足于《武汉市商业系统法治建设实施方案》，每年结合省局法规工作要点和市局整体工作要求，组织召开法规工作会议，制定下发《年度法制工作要点》，以文件形式明确本年度法规工作思路、工作目标、主要措施，近五年主要包括以下几方面工作内容：1、深入开展普法工作总结、迎检工作；2、落实行政执法责任制；3、加强招投标、经济合同合法化审查工作；4、加强对案件的审理，严把质量关；5、高质量地完成重大行政决策、规范性文件合法性审查；6严格执法证、检查证管理制度，提升执法、法规人员素质。通过理清思路、明确任务、提出要求，确保年度法治工作开好头、起好步。

二、 清理规范行政权力， 行政执法不缺位不越位

我局在省局和市政府法制办指导下，认真落实执法责任制，保证我局行政权力运行的合法性、规范性、公开性, 自2013年开始，对我局所涉及的具体行政行为的种类、数量，以及所依据的法律、法规、规章等规范性文件进行了3轮清理，明确执法职权、法律依据，最终确定涉及7大类别40项一级行政权力和政务服务事项，（具体包括行政许可1项、行政处罚24项、行政强制2项、行政奖励1项、行政监督检查6项、行政服务2项、其他行政权力事项4项），顺利通过市政府评审并在市政府门户网站对外公示。通过绘制我局“权力清单”、“程序清单”、“责任清单”，保证“行政权力进清单、清单之外无权力”。我们同时对行政权力有关清单进行动态管理，凡发生设定依据已经被废止、修订或变更的，行政主体职能调整的，及时对清单相应内容进行调整。

三、加强制度建设，深化规范性文件管理

市局按照市政府统一要求，于2015年9月开展了一次规范性文件清理工作，我们以这次自查为契机，对市局制度文件规范管理、合法性审查等方面进行完善、提升。

1 、摸清了规范性文件的“家底”。 由于行政规范性文件的制定没有统一的标准和形式，在实践中存在与大量的普通行政公文混淆的倾向。通过本次自查工作，按照《湖北省行政规范性文件管理办法》、《湖北省烟草专卖局规范性文件备案审查实施细则》对行政规范性文件的定义标准，全面掌握了我局行政规范性文件的“家底”。

2 、规范了规范性文件的工作内容和流程。 市局法规处牵头制定出台了我局《规范性文件管理工作规范》、绘制流程图，对规范性文件起草、审查、报批、印发、备案等工作内容和流程，对每个工作流程的责任部门、工作职责、工作期限都有具体、明确的规定，从源头保证了制度不流于形式。在2015年6月组织全市系统办公室、法规、烟草专卖行政执法部门的人员对新出台的《湖北省烟草专卖局规范性文件备案审查实施细则》进行学习培训。

3 、强化了规范性文件的合法性审查和报备审查工作。 9月，联合市局办公室对市局（公司）制定的52份管理制度文件开展清理、评审工作，提出合法性审查意见12条，并将修改后的制度文件上报省局备案审查。为实现对规范性文件的事前、事中、事后全面法律风险防控，我们坚持“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作要求，一是建立规范性文件规划备案制度，未进入年度规划的原则上不得制订，减少出台管理规范的随意性；二是重点审查规范性文件是否超越法定权限和违反程序制定等，内容是否符合法律法规的规定，报备是否全面、及时。三是按照上级关于备案审查文件的文书格式和档案管理规定，认真履行报备职责。四是严格落实监督检查制度，将规范性文件管理工作纳入行政执法责任制考核，建立了责任追究制度，使我局规范性文件备案审查工作逐步规范化、制度化。

四、健全行政决策机制，促进科学民主决策

为规范行政决策行为，强化决策责任，减少决策失误，保证决策质量，市局从以下五个方面开展工作：一是认真贯彻执行国务院《全面推进依法行政实施纲要》及《武汉市人民政府重大行政决策程序规定》，出台了我局《重大行政决策程序规定》，规范我局重大行政决策事项范围、决策程序及监督管理工作要求。二是严格落实民主决策程序。不断完善本单位科学民主决策体系，尤其严格执行市局党组议事规则和投资、预算、薪酬管理委员会工作规则以及工程项目投资、物资及服务采购、宣传促销管理规定等一系列重大事项民主决策规则。把职工参与、专家咨询、风险评估、合法性审查、集体讨论决定，作为重大决策通过和实施的“前置程序”、“必经环节”和“刚性门槛”，凡是未经上述程序的重大决策不得付诸实施。三是坚持重大决策合法性审查制度。我局从2014年起，将涉及重大投资、重大资产处置、管理规范出台、劳动用工、知识产权保护、法律纠纷处理等重大事项的决策纳入合法性审查的范围，由决策承办部门（单位）在审议讨论前将决策草案交法规部门进行合法性审查。法规部门在充分咨询法律顾问意见之后，就决策的合法性及决策可能面临的风险作出评估，并出具法律意见书，建立重大决策合法性审查工作台账。四是加强动态管理。主动对重大行政决策起草、审查、决定、监管等环节进行跟踪评价，做到定期评估、调整。关注上级重大行政决策相关制度的立、改、废等情况，及时对我局配套制度进行相应调整，确保重大行政决策事项依法、公开、规范、高效运行。五是加强责任追究。对不依法行政、违反规定时限、程序作出重大行政决策或实施行政行为的人员，及时调查、及时处理、及时追责，保证决策民主和政令畅通。

五、严格规范公正文明执法，依法履职履责

为提高执法机关及其执法人员的执法水平，规范武汉市局行政执法行为，切实维护行政相对人的合法权益，树立我局严格执法、文明执法、公正执法的良好形象，我局坚持抓好、抓实以下六项工作：

1 、严格依法依规，突出程序合法，案件处罚质量不断提升。 一是履行“三步式”执法程序。 我局制订并实施的《“三步式”执法程序暂行规定》，对违法经营户实行先教育规范、再限期整改、最后依法处罚的执法程序，有效避免了一查就罚和以罚代查现象，使行政执法逐步向服务管理方向转变； 二是规范行政处罚自由裁量权。 我局制订并实施的《规范行政处罚自由裁量权暂行规定》，明确了5种不予行政处罚的情形、5种从轻或减轻行政处罚的情形，并按照“从价兼从量”的原则，对《烟草专卖法实施条例》及《烟草专卖许可证管理办法》中规定的20种违法情形的行政处罚自由裁量适用标准进行细化和量化，提高行政管理效率，约束权力滥用。

2 、加强行政许可管理，狠抓依法行政服务水平。一是提升烟草专卖行政审批工作质量。 我局于2011年6月建立“双十”承诺工作制度，即办理烟草专卖零售许可证在10个工作日完成审批，2个工作日发证；保证经营户在领取许可证后的10个工作日内，纳入网内销售，开展卷烟正常经营全力推进烟草行政服务窗口建设上水平。这一承诺实施五年来，每年全市许可证平均办理时间均远低于法定办理期限，近几年未发生一起超期办理，2016年平均办理时间为5个工作日，受到广大零售户的认可。开展零售许可证管理专项检查，落实首问负责制、限时办结制、服务承诺制、一次性告知制，整改零售许可证办理及后续监管中的问题。 二是打造行政服务网络体系，提升窗口服务效能。 制订《窗口服务规范》，对窗口服务设施、工作程序、行为准则等做出具体规定；同时将证件办理时间节点纳入市政府行政审批监管系统中，接受社会和市民的监督。三是 快速响应社会咨询及举报投诉。 2013年，我局设立的“12313”举报投诉咨询服务中心，将举报、投诉、咨询工作纳入统一管理，实现了“一站式”业务受理。2016年至今，全市共受理涉烟举报投诉咨询电话2740例，及时办结率为100%、客户满意率99%。

3、始终坚持案卷评查工作机制。统一评查标准。 一是进一步统一评查标准。市局法规处在国家局、省局及市政府标准的基础上细化我局行政执法案卷评查标准，结合标准案卷专项工作，坚持“事中合法性审查和事后案卷评查”结合，引入“错案零发生”、“差错率”考核要求，提升案卷精细化水平。二是组成独立评查小组。由法规处、专卖办组成独立评查小组，采用“各单位交叉互查为主，市局集中抽查为辅”的方式，按月组织全市执法案卷评查，并对检查情况按月予以通报，促使评查结果更加真实、客观。2015年，市局法规处累计抽查行政处罚案卷2021件，占区局全年已办结行政处罚案件数的36.91%。2016年1-9月，检查小组累计抽查行政处罚案卷1256件，占区局已办结行政处罚案件数的38.45%，对稽查支队送审的行政处罚案卷全部予以审查，审查率100%。对抽查中发现的法律文书瑕疵、办案程序问题，责令相关人员予以纠正，有效避免此类问题反复出现或造成不良影响。各基层执法单位按照自查率100%的标准开展自查，并建立自查台账。三是市局法规处还针对市区两级执法单位案卷制作中的重难点适时组织专题评查、研讨活动。通过案卷评查工作，规范了具体行政行为的内容、形式和程序，最大程度防止错案的产生和减少执法瑕疵。在省局的大力支持和全市系统法规、专卖战线的共同努力下，我局在武汉市政府组织的各区和市直部门2015年行政执法案卷评查中获评全市行政执法案卷评查优秀单位荣誉称号。

4、 加强执法证件管理。 我局严格落实执法证件管理，先后制订了《行政执法证件管理办法》及《检查证件管理办法》，建立了持证人员信息档案，行政执法证培训台账。一是严把执法证件申领、发放关，严格按照发证人员范围申领、发放执法证件。二是强化执法证件使用过程管理，对于岗位调整变化的人员，及时开展执法证件收回和申请工作；要求执法人员规范使用、妥善保管执法证件；发生证件丢失，要按规定上报备案、声明作废；严肃处理违规使用执法证件的单位和人员。通过不断强化行政执法证件管理，进一步优化执法队伍建设。

5、扩大执法监督渠道，促进执法规范。 在强化内部监督机制的同时，建立健全社会监督机制。按照“覆盖全市，便于监督”的原则，以区局为单位，聘请包括人大代表、政协委员、执法监督部门代表及卷烟经营户代表在内的228名人员作为社会执法监督员，每年开展两次社会执法评议活动，就破解执法工作难题、规范行政执法行为定期对监督员进行走访、召开座谈会倾听意见和建议,2016年上半年，执法满意度达98.70%,其余为基本满意，未出现不满意。通过扩大监督渠道，增强了执法透明度，有效防止了执法人员违法违规行为的发生，也为我局今后有针对性地整改问题、提升执法工作质量和水平提供了依据。

六、加强行政复议、应诉工作，依法化解矛盾纠纷

一是出台我局《法律纠纷案件管理办法》、对案卷上报、分析、处理、追责、防控进行全方位的管理。二是加强行政复议规范化建设。1.结合我局实际，根据《行政复议法》和《行政复议法实施条例》的规定，编制了行政复议工作规范和流程，将行政复议标准化文书、申请受理、调查审理、决定、送达等程序内容进行标准化管理。2.完善行政复议委员会管理工作。选任相关部门法律业务强的干部员工参与行政复议工作，随着人员岗位变化，及时调整我局行政复议委员会人员组成，确保复议案件依法由2名以上复议人员办理。3.坚持“以人为本，复议为民”的工作宗旨，把畅通行政复议渠道，作为加强行政复议工作的着力点和突破口，在普法活动中加大了行政复议制度的宣传力度，切实解决行政管理相对人“不知告、不敢告、不会告”的问题。2015年，我局未发生行政诉讼、行政复议案件。

七、扎实推进办事公开民主管理工作

一是健全制度体系。 市局先后制订印发了《办事公开民主管理工作制度》、《办事公开民主管理检查督导制度》、《办事公开民主管理民主评议制度》、《办事公开民主管理意见建议反馈答复工作规程》等制度，对办事公开民主管理的组织建设、原则要求、方法步骤、检查督导、民主评议及公开事项的操作流程等进行了全面规定，形成了较为完善的办事公开民主管理制度体系。 二是 完善组织机构 。 市局调整了办事公开领导小组，明确职权范围和岗位职责；在全市系统建立了30人的办事公开信息联络员队伍，全年组织开展2次专项培训，学习公开清单编制原则和办法，统一公开事项的录入和维护方法。 三是制订公开清单。 按照“公开是原则，不公开是例外”原则，市局整顿办采取集中编制公开清单与广泛征求意见相结合的办法，制定了我局办事公开民主管理公开目录。目前，梳理清单规定的公开项目共计1898项，其中，市局各部门276项，基层单位1622项。 四是形成了“1+多”的公开平台。 为使社会公众、行业上级和干部职工能够多渠道地了解公开信息，我们明确了“1+多”的公开载体，即以省局“办事公开民主管理平台”、市政府政务网、中烟新商盟商务平台和市局对外网站为向社会及行业公开的主要平台；以市局OA平台及专业管理平台为对内公开平台；以职工代表大会为主要形式，宣传栏、公示窗、公告角为辅助的对内补充公开平台，形成了全方位、多视角的公开方式。

八、依托普法工作，强化法治文化建设

1 、突出“五类”教育对象， 创建“法治烟草”讲堂。“ 六五 ” 普法期间，深入机关党委、一线所（部）、街道社区、烟草学会，持续深化“法律六进”活动。一是我局党委中心组坚持每年开展两次学法活动，邀请法学专家、学者，重点学习党中央有关加强民主法治建设的重要方针政策，行政执法、企业管理、劳动用工等方面的法律法规，学习对象扩大到市局领导，机关处室与各基层单位负责人，市局机关全体党员。二是我局把学法与坚持自学与辅导相结合，要求领导干部要结合自身工作性质与特点、联系工作实际，确定学习内容，提高领导干部依法决策、依法行政、依法管理的能力和水平。三是建立了领导班子年度述法述职报告制度。四是结合企业各战线真实法律需求，每年组织80余场、200多个学时的集中培训，培训将“法律条文、流程操作、风险预防”融于一体，激发全员知法、懂法、守法、崇法的意识。近年来，新开发《企业法律风险防控》、《合同管理》、《行政执法案卷制作》等精品课程，以共享课程课件，召开视频会议等形式，普法效果及人数比传统授课方式大幅提升。

2 、弘扬法治文化，普法更接地气。一是 以QQ群、微信、短信等载体打造“掌上”普法；以法律图书角，法治长廊展板、法治论文集打造“视觉”普法；以法治小品、普法宣传片、观看法律电影打造“文艺”普法；二是精选各类行业案例和制作标准案卷，“以案说法、以案析法、以案普法”，通过正反对照开展岗位学习；三是遵守“普法执法相结合”原则，开展“3.15”、“12.4”专题宣传，同时专卖执法人员将普法融入到每次行政许可、行政处罚中，扩展普法的宽度和深度，增强普法效果，树立法治烟草外部形象。

3 、认真做好“六五”普法总结,精心谋划“七五”普法蓝图。 2015年，武汉市局获得国家烟草专卖局“六五”普法先进单位荣誉称号。今年是“七五”普法元年，我们以法治烟草建设总体目标为引领，创建“做事想法、依法做事”法律文化为目标，切实找准法治宣传教育的结合点和切入点，努力开创全市系统普法工作新局面。一要强化考核评估保障机制。我们结合市委市政府和行业上级对“七五”普法工作的要求，制定了我局工作方案。“七五”普法规划要在量化考核上下功夫，要侧重于对具体活动、效果措施等硬性任务的考核，尽量减少软性指标。二是构建普法资源整合机制。市局各部门、各基层单位要充分发挥自身优势和专业特色，树立“大普法”观念，从师资、物质设备、普法需求等几个方面整合资源，杜绝法制宣传教育盲区和盲点。三是健全学法档案。各单位要对所有工作人员采取集中学习、专题辅导、举办讲座和自学等形式相结合的方式搞好学法工作，建立干部员工个人学法档案。四是落实“七五”法治宣传教育规划，面向零售户、消费者等群体，组织开展内容丰富、形式多样的普法宣传，加深社会对行业和烟草专卖制度的理解和认识，形成打击涉烟违法犯罪活动社会合力。五是加强专兼职普法队伍建设。组织法治人员法律知识和业务技能专题培训，持续提升法规人员理论和业务水平，同时，吸纳其他岗位、战线有志于普法宣传工作的干部员工充实到各级普法讲师团队伍，扩大普法工作深度和广度。

九、法治队伍建设

1 、健全法制机构，明确工作职责。 我局始终高度重视法制监督工作，市局和13个区局均设立了法规部门，配备了专职法制工作人员28人（市局2人、区局26人）以及外聘法律顾问2名。形成从机关到基层，层层有机构、层层有人员，职责到位、监管到位、程序到位。保证了法制监督工作有组织、有计划、有落实、有考核、有奖惩。

2 、建立法规队伍培训工作长效机制。 实行法制机构人员培训登记管理制度，建立学习培训档案。法制机构工作人员应当每年参加二次法律知识、依法行政知识学习培训，培训情况统一纳入年度法规工作,与考核、奖励挂钩。建立健全法制机构人员入门培训考试制度，对新录用、调入或交流到法制机构的人员要组织专门的法律知识、业务知识培训和考试，考试不合格者，原则上不得安排在法制员岗位任职。2016年，市局法规处结合战线年度工作重点，组织了针对法规人员的“法律风险防控构建与运行、案卷制作与评查、新专卖法”三项专题培训。

3 、搭建法学研究平台，助力工作创新。 一是市局法规处以近两年在省局领导下开展的法律风险防控体系建设工作为基础，承担市局科技创新项目《烟草商业系统法律风险管理运行机制》。该项目研究运用科学的工具和方法“全面客观的识别和分析企业面临的法律风险，统筹制定风险控制措施，建立完善相关制度流程，拟定、落实控制计划，最后对风险控制的实施情况进行总体评估、再完善的闭环式管理”，对企业法律风险提供可持续的事前、事中、事后防控，改变法律事务仅仅涉及纠纷事后处理的局面，建立法治工作新现象。二是于2012年率先在全省商业系统成立武汉烟草学会法规专业委员，下设成员单位15个。委员会为行业内法学理论研究、创新运用搭建了一个全新的平台，它结合社会、行业热点法律问题，连续四年举行年度法律专题研讨会、论文征集活动，以法律风险防控为视角，运用法治思维对“风险防控体系建设和运行、烟草专卖执法管理、守法经营”等多个领域的实际工作提供智力支持。（武汉市烟草专卖局 武汉市政府法制办供稿）