邓干生：依法保护耕地质量 努力实现藏粮于地

2013年12月23日，习近平总书记在中央农村工作会议上的讲话强调了粮食安全的重要性。他说，中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，我们的饭碗应该主要装中国粮，一个国家只有立足粮食基本自给，才能掌握粮食安全主动权，进而才能掌控经济社会发展这个大局。在这次会议上，他就透露出对耕地保护的担忧：“这些年，工业化、城镇化占用了大量耕地，虽说国家对耕地有占补平衡的法律规定，但占多补少、占优补劣、占近补远、占水田补旱地等情况普遍存在，特别是花了很大代价建成的旱涝保收的高标准农田也被成片占用。耕地红线不仅是数量上的，而且是质量上的。你在城郊占了一亩高产田，然后到山沟里平整一块地用作占补平衡，这两块地能一样吗？质量相差甚远，这样的一亩地甚至二亩地不能顶一亩高产田用啊！这不是‘狸猫换太子’吗？”
2015年10月，党的十八届五中全会提出：“坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线，实施藏粮于地、藏粮于技战略，提高粮食产能，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。”
党和国家高度重视粮食安全，耕地就是保障粮食安全最重要的战略物资。为了保护这种战略资源，湖北省率先采取行动:2013年11月29日，湖北省第十二届人民代表大会常务委员会第六次会议高票通过了《湖北省耕地质量保护条例》，并于2014年2月1日起施行。
《湖北省耕地质量保护条例》实施两年来，成效如何？昨日，记者就此事专访了湖北省农业厅总农艺师邓干生。
问：《湖北省耕地质量保护条例》出台对我省农业发展有何重大意义？
邓干生：《湖北省耕地质量保护条例》出台对我省农业发展有着里程碑式的意义。这是我省第一次从法规上提出对耕地这种事关粮食安全的战略物资进行保护，用法律条文要求加大对耕地养护的投入，明确提升土壤有机质、耕地用养结合等一系列措施，实现耕地的永续利用与保护。
我省耕地保护形势不容乐观。第二次土地变更调查结果显示，我省人均耕地仅1.3亩，低于全国人均耕地1.54亩的平均水平，不到世界人均耕地3.38亩的40%；而武汉、黄石、黄冈、鄂州4市人均耕地不到0.8亩，低于国际上规定的粮食安全警戒线。此外，2009年至2013年，全省耕地面积减少了54万亩。从土地利用总体规划看，到2020年我省耕地数量仍呈下降趋势，耕地保护的形势不容乐观。
从质量上看，我省耕地中低产田比重超过73%，而在粮食主产区中低产田比重也超过52%,达到2310.15万亩；我省近年来耕地质量评定结果显示，耕地土壤肥力退化严重，土壤养分含量下降和缺乏，尤其是土壤有机质和钾素下降严重，耕地地力对作物产量的贡献率仅40%至60%，作物产量对化肥的依赖性越来越大。同时，随着近年来工业化加快推进，以及化肥农药农膜等农业投入品过量使用，导致农业面源污染加重，农田生态急剧破坏，严重制约了耕地产出水平。
耕地资源是实现“藏粮于地”的基本保障，只有保证了耕地质量，才能为生态农田建设提供腾挪空间，才能应对自然灾害等不可控因素对国家粮食安全的冲击。《湖北省耕地质量保护条例》的出台，极具现实和历史意义。这是一部保护全省耕地质量的尚方宝剑，它的出台，可以达到3个目的：（一）保护和提高耕地质量。通过采取切实有效的措施，防止耕地质量遭到破坏，维持耕地质量的现状；提高耕地质量就是在现有耕地质量的基础上，通过加强耕地质量建设，进一步改善耕地质量。（二）确保粮食及其他农产品数量和质量安全。粮食是关系国计民生的特殊商品。由于人多地少的矛盾突出，确保粮食安全是我国一项长期的战略任务。只有通过保护和提高耕地质量，才能生产出能够满足人们健康、安全生活、生产所需足够的农产品。（三）促进农业可持续发展。通过对耕地的保护性利用，达到既满足现代人的需求又不损害后代人满足需求的能力。
问：我省如何贯彻实施《湖北省耕地质量保护条例》？
邓干生：《湖北省耕地质量保护条例》共5章38条。农业部认为《湖北省耕地质量保护条例》内容最完善、操作性最强、含金量最高。表决通过后，湖北省人大常委会党组书记、副主任李春明说：“这是本届人大最有价值的立法。”
《条例》花了很大的篇幅来规范对耕地质量的建设和保护。《条例》第二章重点解读耕地质量建设的内容、管理责任、耕作层再利用、鼓励措施，共6条；第三章详解耕地养护与污染防治措施，共9条；第四章强调耕地质量应进行长期监测与监督管理，共7条；第五章明确了破坏耕地应付的法律责任，共6条。
贯彻《条例》，最重要的就是要明确耕地质量保护工作的执法主体、具体承担的工作机构和相关责任主体。《条例》第五条明确了耕地质量保护的主管部门是县级以上人民政府农业行政主管部门，由其全面负责本行政区域内的耕地质量保护工作，农业行政主管部门所属的耕地质量工作机构负责耕地质量保护的有关具体工作，耕地质量工作机构指的是农业行政主管部门所属的各级土壤肥料工作机构，其要承担耕地质量调查、监测和评价等具体工作。县级以上人民政府国土资源行政主管部门负责土地整治、土地复垦实施中的耕地质量保护工作，但其整治、复垦耕地的地力评定应由农业行政主管部门的耕地质量工作机构来完成。
贯彻《条例》，保护耕地质量，主要是保护耕地的耕作层。据相关资料表明，1厘米厚土壤的形成需要200年，而要形成黑土地，则需要双倍的时间。土地上耕种的耕作层一般厚度应在20-30厘米范围内，形成这样厚度的耕作层需要近万年时间，是农业生产中最大的一笔不动产。
因此，《条例》第十二条规定：县级以上人民政府应当组织农业、国土资源行政主管部门，对土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内的耕地编制耕作层土壤再利用方案。建设项目经批准占用耕地的，建设单位应当根据实际需要，按照耕作层土壤再利用方案的要求剥离耕作层土壤。剥离的耕作层土壤用于新开垦耕地、复垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。再利用方案包括三个方面的内容：（1）耕作层土壤剥离范围、工程量、堆放地点等要求；（2）对剥离的耕作层土壤用途、当前及今后用于土壤改良范围的要求；（3）对被剥离的耕作层土壤的管理措施。
《条例》第十三条规定：国土资源行政主管部门应当在土地整治项目规划设计方案中就耕地耕作层土壤剥离提出明确要求，并督促施工单位按设计方案剥离耕作层土壤。施工单位应当按照要求剥离耕地耕作层土壤，防止损坏耕地耕作层，保护耕地质量。
《条例》第十四条规定：县级以上人民政府应当制定扶持政策、措施，鼓励下列耕地地力培肥行为：（一）建设绿肥良种繁育基地；（二）有机肥和配方肥的生产、推广；（三）耕地使用者运用测土配方施肥、秸秆还田、绿肥种植、有机肥和配方肥施用、保护性耕作等技术，改良土壤，提高地力；（四）新开发、复垦和整理耕地的后续培肥。县级以上人民政府农业行政主管部门应当加强对耕地地力培肥的培训和指导，及时解决应用中的技术问题。
《条例》第二十三条规定：县级以上人民政府应当采取工程、生物和农艺等措施，对耕地水土流失、土壤酸化沙化等耕地质量退化进行综合防治，保护和改善耕地生态环境。
贯彻《条例》，也在于顶层设计。《条例》第二十六条规定：省人民政府农业行政主管部门应当会同环境保护、水行政主管部门每五年组织开展全省耕地质量详查，评价耕地质量等级，建立耕地质量档案，并将耕地质量调查、评价结果予以公示。《条例》第二十九条规定：县级以上人民政府应当将耕地质量保护情况纳入耕地保护目标考核内容，建立耕地质量保护监督检查和约谈制度，定期组织相关部门对耕地质量保护情况进行检查，检查情况书面报告上一级人民政府。对耕地质量保护中发现严重问题的，上级人民政府应当对相关人民政府负责人进行诫勉谈话。
贯彻《条例》，更在于执法必严，违法必究。《条例》第三十七条规定：国家机关及其工作人员在耕地质量保护工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法由所在单位或者上级主管部门对负有责任的主管人员和直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
问：《湖北省耕地质量保护条例》颁布两年多来，在促进我省耕地质量保护发挥了哪些作用？
邓干生：在《条例》保障下，耕地质量管理工作逐步制度化、常态化。省农业厅与省国土厅正在联合开展前开展全省永久基本农田划定工作，两厅制定并下发了《湖北省永久基本农田划定工作方案》。目前，湖北省耕地质量与肥料工作总站现正在负责我省武汉市、襄阳市、宜昌市、黄石市、荆州市五个市永久基本农田耕地地力等级确定。受省农业厅委托，湖北省耕地质量与肥料工作总站参与全省设施农业用地管理，正在配合省国土资源厅起草设施农业用地管理文件及具体实施办法。全省由当地政府发文开展耕地质量建设和管理的市县有10个，争取到地方财政耕地质量建设专项资金的市县有15个，有16个原县市土肥站更名为耕肥站（局）。
《条例》实施以来，我省全面推进补充耕地质量验收评定。其中黄冈市整市推进。黄冈市农业局与黄冈市国土资源局联合出台了《关于开展补充耕地地力评定工作的意见》，全市各县市都在积极开展补充耕地质量验收评定，充分履行农业部门耕地质量管理职能。其中浠水县3年共评定14起共3.15万亩补充耕地。所有项目都出具了《浠水县耕地地力评定报告》。麻城市补充耕地质量建设评定和后期培肥工作受到国土资源部门的肯定，2015年10月，广、黄冈市在麻城召开了声势浩大的耕地占补平衡现场会。据初步统计，截止2015年底，全省已有9个地市、21个县市区，共完成补充耕地验收评定项目80个。各地累计现场踏勘80次，采取土壤样品1270多个，分析检测6350项次以上，出具了80份补充耕地质量验收评定意见书，累计验收面积10.7万亩。14个县市的国土部门累计向农业部门支付耕地质量评定费近100万元。
对耕地地力进行长期监测、大数据管理。根据全国农技推广中心的安排，我省在有代表性的黄棕壤、水稻土、潮土等三大土类不同肥力等级的耕地上，设置了28个国家级耕地土壤长期定位监测点，省级监测点12个。并申报仙桃、秭归等14个备选国家级耕地质量监测点的工作。汇总编写了1987-2014年湖北省耕地质量监测报告。完成了全国农技推广中心安排的长江中游水稻、油菜主产区耕地地力区域汇总评价工作。
一切优质高产的农作物品种及其栽培模式都必须建立在安全、肥沃、养分平衡的土壤之上，耕地质量水平直接影响农业产业结构和产出能力。我相信，严格执行这部我省耕地质量保护的根本大法，进一步加强耕地质量建设和管理，离让越来越多的人“饮长江水，吃湖北粮，品荆楚味”的目标才会越来越近。