宜昌当阳市工商局运用法治思维推进法治工商

　　依法治国是时代的主旋律,依法行政是政府工作的生命线。作为依法行政重要组成部分的工商监管执法部门,必须进一步增强法治意识和依法行政理念,理性应对新形势、新任务和新挑战,运用法治思维，以法治工作为切入点和支撑点,千方百计推进工商部门依法行政工作。本文主要通过分析具体行政行为在行政主体、行政行为、行政相对人三个方面对加快依法行政进程的作用，旨在将法治化贯彻工商部门具体行政行为的全过程，实现行政行为法治化，推动依法行政常态化。

　　一、行政主体方面：工商干部树立法治思维，提升自身法治水平，建设法制队伍，是保障依法行政的重要基础。

　　依法行政，行政主体是决定性的因素。工商部门依法行政的决定性因素是工商干部。工商依法行政工作难题的破解、要求的贯彻，最终都要靠人来落实，必须不断提高工商干部队伍的法治意识和能力，让法治理念贯穿工商工作始终，最终的目标就是要使各项工作由“法”而治，让“法”作为行政管理和监管执法工作的统领者。

　　（一）提升工商干部自身法治水平重要性   

　　1.提升干部队伍法治水平是建设法治工商的内在要求。工商执法队伍建设是工商依法行政的基础，是法治工商建设的根基，只有牢固树立“依法行政，公平、公正”的指导思想，才能把法治工商建设和高素质执法队伍建设两者有机地结合起来，才能推动工商事业的健康发展。保障干部队伍既要有较高的政治理论水平和思想道德水平，也要有精湛的法律专业素质和执法专业技能；既要有丰富的工商管理知识，也要有广泛的法制工作实践；既要能坚持原则、认真负责，也要能创新意识开阔视野，有效发挥工商职能的综合性作用。   

　　2.提升干部队伍法治水平是深入推进依法行政的客观要求。依法行政是现代政治文明的重要标志，是建设法治政府的核心，也是建设法制工商的核心。而建设法治工商追根到底就是要求工商部门依法行政，工商干部的执法能力和法治水平直接决定着法治工商的进程。在实际工作中，一些基层工商所干部对依法行政的重要性、必要性认识不足，滥用职权、越权，违反法定程序办事的情形是有发生。因此有必要专门成立法治建设工作领导小组，充分调动系统全体干部职工共同参与的积极性，建立和培养一支高素质的法制队伍并加强监督，夯实全面推进依法行政的基础。 

　　3  .提升干部队伍法治水平是新形势新任务的必然要求。   

　　工商干部队伍的法治水平决定执法能力，执法能力决定执法质量。但目前的干部队伍的法治水平与能力与新时期工商部门肩负的新任务还有许多不相适应的地方。突出表现在：工商职能已由单纯的市场管理转变为服务经济发展、维护市场秩序、营造公平竞争、维护消费者权益等多元化的任务。当前，工商部门中心工作是发挥职能作用，服务发展，转变政府职能，深化改革创新。新形势下，工商干部不仅要具有良好的法律素养，还要对政治经济社会发展背景有深入了解，学习新的经济知识、科技知识，树立创新驱动新理念，不断提高综合素质，推动法制工作实现新发展。

　　（二）提升工商干部法治水平的重要举措

　　1.加强队伍建设，夯实工作基础。进一步健全“局、所（队）法制员”法制工作网络，全面落实法制员委派制度，配齐配强法制工作人员，健全完善工作机制，开展各类法律知识培训，提升广大干部业务素质与能力。健全领导班子集体学法制度，推行领导干部依法行政情况考察制度。建立和完善执法人员依法行政知识学习培训长效机制，增强执法人员依法行政能力。  　　

　　2.完善决策机制，提高决策水平。完善重大行政决策听取意见、专家论证和集体决定机制，建立重大行政决策合法性审查、风险评估和征求意见制度。严格遵守“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，真正做到用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、监督权、执行权相互制约、相互协调的权利机构和运行机制，深入推进反腐倡廉建设。建立行政决策法律顾问制度。聘请专家学者、专职律师、公职律师、法律骨干等担任法律顾问，参与重大行政决策的专家咨询、风险评估、合法性审查、座谈听证等，以及参与规范性文件审查、重大疑难案件审理、法律法规培训和研讨等相关工作。  　　

　　3.深化制度建设，规范权力运行。进一步完善权力运行流程，明确行政执法机构、执法岗位和执法人员的职权和责任，确保依法行政、职能到位。加强执法人员资格管理，分级分类建立执法人员执法档案，进一步规范行政执法程序，规范自由裁量行为，规范行政处罚文书。  　　

　　4.强化执法监督，确保依法执法。建立健全案件核审、重大疑难案件定期分析研讨制度；完善行政执法质量评议标准，定期开展案卷评查及实名点评通报制度；不断完善行政复议工作机制，加强廉政风险防范管理建设。完善对群众举报投诉、新闻媒体反映问题的查办制度，及时处理并反馈群众投诉；积极推进政务公开，完善信息公开制度机制；创新政务公开方式，加强电子政务建设。  　　

　　5.健全调解机制，化解社会矛盾。不断扩大12315消费维权网络的覆盖面，大力推进消费维权服务站点工作，大力推进示范站点建设。推动建立消费争议多元化解决模式，加强与有关部门的协作配合，积极参与维稳工作。切实抓好信访工作，消除影响社会安定、稳定的因素。充分发挥行政复议化解矛盾纠纷的作用。  　　

　　二、行政行为方面：合法合理适用工商法律法规，充分发挥工商职能，是保障工商部门依法行政的基本要求。

　　依法行政，法律法规是执法的依据。依法行政作为现代行政和行政法治的核心观念，其包含的内容十分丰富和深刻，但它的基本含义主要是两个方面。一是必须坚持行政合法原则，二是必须坚持行政合理原则。坚持行政合法性与合理性的辩证统一，是依法行政的基本要求，也只有将两者有机结合才能真正履行好工商职能，成为百姓心中“情、理、法”并重的“法治工商”。

　　（一）行政执法合法性与合理性的定义和意义   

　　“法”，即行政合法性原则，它要求工商部门的行政行为都必须遵循法律。“理”，即行政合理性原则，它要求行政自由裁量行为必须适当、必要，违反合法性原则将导致行政违法，违反合理性原则将导致行政不当。至于“情”，并不是一项指导原则，而是评判一项行政行为是否合乎社会伦理道德的标准。这里述及的“情”，可以被吸收到行政合理性原则之中。即学理上的合理性原则只是针对行政自由裁量行为而设。  工商部门必须保持合法性和合理性的有机统一，目的就是保障我们真正做到依法行政，在行使自由裁量权时，出于合理动机，遵循正当程序，同时也要考虑到是否符合社会基本的道德标准，从而作出合法合理也合情的行政行为。 

　　（二）目前依法行政合理性原则运用的现状   

　　行政合理性原则是针对行政自由裁量权而来，目前工商部门在行政执法，特别是行政处罚中运用自由裁量的现状主要有以下几种情况： 

　　1.在处理案件线索时，是否立案的标准不明确，往往将对案件难度以及涉案金额的大小的估计作为是否立案的标准，即好办的案子立案，能办大的案子立案。 

　　2.一些执法人员对行政处罚的理解片面化，认为处罚就是罚款。在执行中，绝对化倾向明显，偏重对行政处罚数量幅度的调整，忽视对行政处罚种类的调整，背离了处罚与教育相结合、查处与规范相结合的原则。

　　3.在对当事人违法行为找寻处罚依据时，如果可以采取两种或两种以上的法律法规进行处罚，往往选取可以对当事人处以较重处罚的罚则，而不考虑是否有对该行为从重处罚的必要。 

　　4.在对当事人最终作出处罚决定时，只要在自由裁量幅度内，对案件调查所得到的反映违法事实的各种信息考虑较少，或根本无视违法行为的危害性、当事人的主观故意性等情节，而是受到各种主客观因素的影响作出决定，以致造成大案小办或者小案大办。 

　　（三）规范自由裁量权行使之对策
          　正确行使自由裁量权，除弄清立法意图、端正执法观念、强化司法监督外，重点应放在立法、规范上，从源头解决自由裁量权过于“自由”的问题，使之具体化、规范化，具有较强的可操作性。
　　(一)应当从立法层面上细化合理性的具体操作规定,制定规范性文件，明晰和界定概括性和模糊性的法律用语。制定行政处罚自由裁量细化标准,包括行政处罚种类和幅度的规定、不予处罚、应当从轻或者减轻处罚、可以从轻处罚、可以从重处罚的情形。如对无照经营在什么情况下，达到什么条件，予以何种(种类、幅度)处罚，分门别类，予以明晰，确立具体的标准。如果不便于做出硬性规定，至少应有参照标准，作为指导性的意见。如最常见的“情节轻微”、“情节恶劣”，由于没有一个参照标准，在实际执法办案中，“自由裁量”已演变为“任意裁量”，造成混乱。
  　　（二）引进讨论制度。自由裁量权的确定应当引进讨论制度，拒绝工商执法人员个人处罚决定的随意性。要克服行政执法地方性说情风盛行这一大困难。引进讨论制度可以使民主制度扩大化，保证自由裁量最大限度的公平公正。
　　（三）不断完善执法监督制约机制。按照行政执法制度化、规范化、程序化、法治化建设要求，建立健全行政处罚告知、调查、听证、审核制度、行政执法公示制度、实施重大行政处罚决定备案制度、执法举报投诉制度、行政执法错案责任追究制度等各项制度，从制度上约束自由裁量权的行使。　　　　　　　

　　（四）探索建立工商执法专业化队伍。工商行政执法既需要法律条文明确(刚性)，也需要执法中的可操作性(弹性)，两者容易产生矛盾。如果“弹性”到不便于“操作”，那么法律实施的效益就要大打折扣。只有合法、合理地行使自由裁量权，使刚性与弹性相互结合，用刚性监督弹性，从弹性角度来解决实际问题，才能做好市场裁判员，构建好和谐社会。

　　  三、行政相对人方面：重视行政相对人在依法行政中的作用，是保障依法行政的必要补充。

　　贯穿工商行政执法活动的主体主要有两个，行政主体和行政对人，其中行政主体即工商干部自身对实现依法行政的决定性作用自不待言，它基于行政公务人员的依法行政观念、法律素质、明确的法律责任以及科学的权利内部运行方式设计来实现依法行政。紧靠工商部门自身的努力和自觉性只是保证依法行政的一方面，行政相对人作为行政活动的主体在依法行政中占有重要作用。工商执法人员固然可以用处罚、强制方法来迫使行政相对人守法，但以此方式实施法律是极为低效、消极的，最有效、最积极的方式应是广大相对人能以其主动性、自觉性全面遵守法律法规，其中特别是通过行政复议、行政诉讼等监督方式可以对行政主体依法行政起到约束的作用。

　　（一）行政相对人在依法行政中地位和作用。

　　1.行政相对人是工商部门依法行政的约束力量。工商干部作为行使国家权力的主体，依法行政是理所当然。但在实践中也不免存在工商执法人员超越职权、滥用职权等违法行政的情况，极大损害了行政相对人的合法权益。而作为与行政主体相对应的行政相对人除履行相对应的义务同样享有相应的权利，这种权利包括实体上的权利和程序上的权利。实体上的全体包括以各种形状渠道参与行政管理的权利、合法权利受工商部门保护的权利等；程序上的权利主要有：对工商部门作出不利于自己的处理决定陈述申辩权、对行政主体处理决定不服而提起的行政复议和行政诉讼的权利等。行政相对人作为行政监督的主体，对工商部门的违法行为有依法申请行政复议和提起诉讼的权利，通过行政监督的方式促使工商部门依法行政、合理行政，对行政活动加以制约和牵制，促进工商部门依法行政行为。

　　2.行政相对人是工商部门依法行政的合作力量。行政行为内容的实现不仅需要工商干部的行政活动，更需要行政相对人对行政行为的维护、配合和服从，才能保证行政行为的有效实现。工商部门依法行政不仅要求执法人员守法，也要求执法人员贯彻实施法律，实现法律法规所规定的行政管理内容。一方面，工商干部对行政相对人做出行政管理的同时，要求行政相对人履行相应的义务，保证实现行政相对人法定的权利和促进行政相对人履行相应的义务。另一方面，行政相对人依法协助工商部门进行行政活动，工商干部有双重权利，即对行政相对人进行制裁，又对行政相对人的合法权益进行保护。因此在执法人员依法制裁行政相对人时，其他行政行政相对人应予以协助和配合。

　　3.行政相对人权利对行政主体权利具有帮助性。行政相对人权利与工商部门的权力并非完全对立或绝对的此消彼长的关系，其中许多权利对工商部门行政权力具有重要的帮助性，其中几种重要的相对人权利如请求权、听证权、异议权、举证权、陈述权、申辩权、知情权、参与权的行使，就可以有效地防止行政权力的滥用，对工商部门依法行政的行使起到监督作用，这种监督可以完善和发展国家行政权力。

　　（二）提升行政相对人在依法行政中地位和作用的有效途径。

　　1.行政参与是行政相对人法律地位提升的有效途径。行政相对人只有参与行政，充分表达自己的利益，与工商部门平等地进行交流和沟通，力求自己的意愿被吸纳接受，并清楚地了解行政主体的活动意图和目的，对工商部门依法行政进行有效监督，才有助于民主行政的建立，以保证相对人在行政法律关系中的主体地位不丧失。公众参与体现了行政民主化和有效性程度，也是衡量民主发展的尺度。公民有效参与对于提高工商部门公正、民主具有重要意义，能够提高信誉度和威信力，从而增强工商行政的合法性和有效性。

　　2.推行服务承诺制是行政相对人法律地位的提升的有益探索，行政服务承诺是一项保障行政服务公开化、民主化、实效化的制度。工商部门按照公开、诚信和便民的原则，将本部门具体职能、政策规定、办事依据、办事条件、办事程序、服务承诺内容、监督投诉方式等事项向社会和公众作出公开承诺，并采取有效措施保障承诺事项落实的制度，方便行政相对人了解和办理各项事务，增强工商部门的亲和力和公众对其的信任感，树立工商部门新形象。

　　3.建立便捷有效的投诉制度，建立公众评判制度，实行行政复议和行政诉讼。行政相对人作为工商行政法律关系的一方当事人，与行政主体互为存在关系，是不可分的矛盾统一体，虽然依法行政主要是对行政主体的要求，但它却包含着如何正确处理行政主体与行政相对人之间关系的重大问题。正确认识行政相对人的地位和作用具有重要意义。

　　运用法治思维，提升干部队伍法治水平，合法合理适用工商法律法规，重视行政相对人在依法行政中的作用，努力把依法行政的要求体现在立法立规、执法监管、服务发展、机制创新、队伍建设等各项工作中，不断在实践中探索，在创新中发展，最终实现法治工商这一伟大目标。（宜昌当阳市法制办、当阳市工商局）