突出地方特色创新 促进民族区域自治

立足实际  科学选题

立法选项是立法工作的基础，民族立法的关键是选项，选项准确与否关系到民族地区经济社会发展大局，也是充分行使民族立法权的前提。30多年来，“一州两县”完善立法选项机制，选择民族立法项目必须与民族经济社会发展状况紧密结合，坚持特色化，有针对性，做到“一届一个规划，一年一个项目”，稳步实施，有序开展。

恩施自治州人大对政治、经济和社会发展的实际需要和涉及人民群众切身利益的重大问题，拟定立法规划。州一届人大到七届人大，州政府提出立法议案60多件，经过州人大常委会认真研究、筛选，提交州人民代表大会通过和批准，并颁布实施的自治条例仅17件。自治法规颁布实施后，州人大常委会先后组织开展了执法检查，为自治州经济社会发展起到了保障和促进作用，彰显了立法选项的准确性。

长阳自治县人大把握大局，突出重点，做到按需立法。在编制立法规划时，进行充分调研，全面了解经济社会发展现状，研究、分析经济社会发展趋势，准确预测立法需求，保证立法规划前瞻性强，切实可行。所有立法都是为了回应和满足本地方经济社会发展在有关领域对法规的需求，回应和满足本地方、本民族人民群众保护和行使合法权益的正当诉求。工作中坚持把民族经济立法作为重点，在单项条例立法选项上，属经济建设范畴占一半以上。如在上世纪90年代，根据自治县完善农村联产承包责任制、加强农村承包合同管理的需求，制定了《农村合作经济承包合同管理条例》。制为所需、改为所需、废亦为所需，发展的需求、人民的需求，是长阳民族立法的起点也是归属。

五峰自治县人大始终把握从实际出发、统筹兼顾、尊重民意原则，明确思路，找准方向，选好立法项目。工作中，有针对性地选择符合自治地方实际的立法项目，不盲目跟从，不失地方特色。以统筹兼顾为原则，有重点地加强经济立法项目的选择，同时抓住党和国家的民族政策机遇，选择社会事业方面的立法项目，既突出重点，又兼顾全面。坚持“三优先”，彰显地方特色。可以选择的民族立法项目非常多，但能够纳入立法规划和年度计划的较少，因而立法项目须分轻重缓急，有先有后，不能“大而全”、“多而杂”。在实践中探索出“三个优先”制定的选项法，即直接为民族经济社会发展提供法律支持的优先制定，民族经济社会发展迫切需要法律支持的优先制定，切实可行且条件已经成熟的优先制定。如最先抓住交通不便制约经济发展这一难题，制定了《乡村公路条例》，既有针对性又体现了地方特色。

维护法制统一  突出地方特色

“一州两县”立法自觉维护法制体系和谐与统一，从始终坚持国家的整体利益和人民长远、根本的利益出发，既保证下位阶法不得同上位阶法相抵触，又保证同位阶法之间相衔接和一致，自觉维护法制的统一和尊严。

恩施自治州人大在同宪法、法律、法规不相抵触的前提下，充分利用法律赋予的民族自治地方的自治权，结合实际，围绕中心，紧扣经济社会发展中亟待解决的问题和人民群众普遍关心的热点问题，优先安排国家尚未立法而恩施州亟须的立法项目。在法规选项上立足现实需求，在法规内容上注重探索创新，在法规体例上力求简洁实用，切实增强了立法的科学性和可操作性。制定《民族文化遗产保护条例》，是在大量珍贵的民族文化遗产面临失传、灭绝的情况下采取的一项保护性措施，对于保护州民族文化遗产产生了十分深远的影响。

长阳自治县人大立法工作实现了由单一制定条例向“立、改、废”相结合、更加注重立法品质转变；由照搬照抄国家法律法规和上级文件，向立足于本地实际，依法变通转变；由单纯服务于经济建设向更加注重社会治理、促进经济社会全面发展转变。立法充分体现民族和地方特色，在与上位法不抵触的情况下，多搞一些特色立法，努力填补立法的空白，满足全县经济社会发展的现实需要。工作中敢于走前人未走过的路，敢于涉及别人未涉及的领域，体现出立法工作的开拓性。长阳是我国农村合作医疗的发祥地，也是国家新型合作医疗的试点县；长阳山清水秀、风景秀丽，清江画廊已建成国家5A景区；土家族民族文化底蕴深厚，长阳民间歌舞享誉海内外……这些独特的民族和地方特色，催生出《农村合作医疗条例》、《民族民间传统文化保护条例》……选项新、数量多、质量高，受到了上级部门的肯定和同行的推崇，近几年来长阳考察、学习和交流民族立法工作的人越来越多。

民族自治地方立法变通权是自治权中的重要内容，是民族自治法规立法的灵魂。实践立法变通的具体使用，关键在于如何抓住自治权的有效行使，灵活变通法律和行政法规，充分体现民族立法的民族性、特殊性。五峰自治县人大以促进发展、促进自治为根本目的，积极寻求民族立法变通，最大限度地运用好民族立法权。切实研究透国家政策和法律法规，合情、合理、合法地予以变通，尊重“三不违背”原则，即不违背宪法和民族区域自治法的规定、不违背对法律、行政法规专门就民族自治地方所作出的规定、不违背法律、行政法规的基本原则，大胆变通有关政策和法律法规，解决审批、财税等方面的一些特殊性问题，体现民族自治地方的特殊性。

规范立法程序  坚持民主立法

时代需要良法，人民呼唤良法。而良法的诞生，最根本的是立法理念正确、立法科学、立法民主。立法是一个利益博弈的过程，不同利益群体通过博弈、妥协、让步，最终达到兼顾各方利益的平衡点，形成妥协，达成共识。“一州两县”始终坚持以人为本、立法为民，深入推进科学立法、民主立法，使立法过程成为关注民生、凝聚民心、汇集民智的过程。

恩施自治州人大立法选题广泛征求各级政府及其有关部门的意见，提出初步立法项目的建议，根据州政府和人大代表提出的立法项目，认真进行调查研究，经过充分论证后再提交常委会会议进行审议。条例草稿形成后，将文本发至州直和县、乡有关部门提出修改意见，同时在《恩施日报》上公布，广泛征求人民群众的意见。必要时，还邀请有关专家学者参加讨论修改。与此同时，州人大常委会和有关专门委员会坚持提前介入，积极参与立法工作的全过程，包括选题调研，赴外地学习考察，商讨条例框架，确定立法内容，起草和修改等。提前介入，能及时了解法规的立法进展情况，可以防止部门利益倾向，及时协调部门之间的利益争执。实践证明，提前介入增进了行政机关与权力机关、起草机关与审议机关、立法机关与执法机关的相互了解，调动了各方面的积极性，也保证了立法的质量。

长阳自治县人大注重立法的目的性，增强立法的科学性。一是提高立法调研的深度和听证的广度。立法调研更多地听取人民群众的意见，特别是弱势群体的意见。在立法论证中对立法成本和执法成本进行实事求是地定性定量分析，听证人员具有代表性、广泛性，除专家学者外，还有各方利害关系人的代表。听证提倡有争论、有抗辩，在法规草案中要最大限度地吸纳各方面的意见。二是善抓重点，着力解决突出问题。“立法就是要在矛盾的焦点上砍一刀”，抓住重点，找准焦点，集中智慧，把力量用在刀刃上，一个一个地解决最突出的问题。三是注重民族立法的包容性。多个民族共居，多种宗教共存，是自治县的普遍县情。因此，民族立法超越民族、超越宗教，兼顾各方，使之为辖区内各民族的人民所接受，为不同信仰的公民所接受，体现包容性。

五峰自治县人大坚持开门立法、民主立法，科学运用衡量立法质量高低的重要标尺，立好法、立良法。工作中亮“民意尺”，把好“三关”。坚持走群众路线，积极引导人大代表和人民群众参与立法每个环节、每个阶段的活动，严格把好“起草关”、“审议关”和“表决关”，确保立法程序公开、透明、规范。每件条例起草前，深入组织开展立法调研活动，有针对性地赴外地考察，通过咨询有关专家和专业技术人员、组织基层干部群众座谈、在广播电视上公开征集意见、组织人大代表座谈、征求意见、公开测评等形式，请群众提意见，开门立法。同时，在审议、表决单行条例的过程中，正确引导人大代表知晓立法程序，明确立法意图，并充分发表审议意见，让立法的全过程置于人大代表和群众的监督之下。2002年修改自治条例时，县人大常委会先后召开座谈会15次，多次赴北京、武汉争取有关领导和专家指导，4次将条例草案发到基层征求人大代表和群众的意见，共征求意见264件，经分析论证采纳71条，使修改后的自治条例更切合实际，代表了最广大群众的根本利益。

立法以民为本  助推经济社会发展

坚持民本理念，以保障和改善民生、加强和创新社会管理为重心，强化社会领域立法，做到良法善治。“一州两县”正是秉持这一宗旨，立法遵循经济社会发展的规律，顺应改革发展稳定的要求，反映人民群众的愿望和期待，凝聚了民心，汇集了民智，使民族法规拥有了最广泛的社会基础和民意基础。

恩施自治州人大在总结历届人大民族立法经验的基础上，提出了坚持立法决策与改革发展决策相结合的指导思想。针对珍贵民族文化遗产面临失传、灭绝的情况，确定了制定《民族文化遗产保护条例》；针对乡村公路建设任务繁重以及筹资渠道发生重大变化的情况，确定修订《乡村公路管理条例》；针对计划生育上位法已经修改的情况，计划生育工作面临许多新情况、新问题的现状，确定修订《计划生育条例》；针对党中央、国务院以及省委、省政府关于进一步加强民族工作的重大决策出台和2001年民族区域自治法重新修改颁布施行，修订已颁布施行14年的《恩施自治州自治条例》。

长阳自治县人大法为民立呈现三个特点一是注重经济立法，助推经济又好又快发展。紧紧围绕经济建设，针对影响本地经济发展而又迫切需要规范的问题，先后制定《农村合作经济承包合同管理条例》、《预算外资金管理条例》、《矿产资源管理条例》，为正确处理农村合作经济组织与承包者之间的经济关系，规范预算外资金收支行为，加强对矿产资源的勘查、开发提供了有力的法制保障。二是注重生态立法，保护山水画廊。为保护自然环境，加强生态文明建设，制定《生态环境保护条例》。三是注重文化立法，传承土家风情。长阳是巴人故里，土家发祥地，留下了宝贵的文化遗产。2006年2月制定了《民族民间传统文化保护条例》，加强对民族文化资源、发展优秀民族文化的法律保护。四是注重民生立法，提高幸福指数。长阳是我国农村合作医疗的发源地，制定《新型农村合作医疗条例》十分必要；长阳是农业大县，制定《农产品质量安全条例》众望所归。

五峰自治县在立法创新、立法为民上不懈追求，民族立法工作走在全国民族自治地方的前列。《乡村公路条例》、《水电条例》、《森林资源管理条例》、《农业特产税征收管理条例》、《〈自治条例〉修正案》均开创民族自治地方立法的先河，被全国人大民委作为范本在全国推广，湖南、重庆、黑龙江等省市的20多个自治县相继前来学习考察。（丁爱萍）