地方政府债务管理迈向科学规范

　　日前，财政部公布了《2015年地方政府一般债券预算管理办法》，此前一个月间，财政部已接连发布了《地方政府一般债券发行管理暂行办法》《2015年地方政府专项债券预算管理办法》《地方政府专项债券发行管理暂行办法》，对地方政府发债进行规范管理。

　　“实践证明，中央规制型的地方债体制极易诱发道德风险：只管借不管还。”中央财经大学财经研究院院长王雍君在接受记者采访时表示，这些文件的颁布实施，可以看作是中央政府向建立市场导向型和自我约束型政府债务管理模式努力的重要组成部分。

　　落实新预算法——依法发债

　　从2009年开始，中央财政每年代理发行一定规模的地方政府债券。为进一步探索建立规范的地方政府举债融资机制，2011年至2012年，国务院批准上海、浙江、广东、深圳等4省(市)在中央确定的规模内开展自行发债试点，2013年新增山东、江苏两省为试点省份。2014年，北京、上海、广东、深圳等10个试点省市可自发自还地方债。

　　除了试点省份之外，绝大多数地方政府无权自行发行债券，要由财政部代理发行，并代为办理还本付息。对于每期地方债的发行数额和发行时间，地方政府也需要和财政部共同协商决定。

　　新预算法规定，地方政府可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措部分建设资金。这意味着地方政府发债的全面放开。

　　财政部财政科学研究所副所长白景明在接受记者采访时说，财政部发布的这几个文件，都是落实新预算法和国务院43号文、45号文的具体举措——要依法发债、要合规发债。

　　“两个预算管理办法，是将债券分类纳入预算管理，涉及到预算编制、预算执行怎么做。一般债券对应一般公共预算，专项债券对应政府性基金预算，而且两者由两个债券发行管理办法分别加以规范，这是非常有必要的。”白景明说。

　　西南财经大学财税学院院长刘蓉在接受记者采访时表示，经济进入新常态，财政收入也进入新常态，发债可以弥补地方政府的资金缺口，促进政府加大公共领域投资，进一步改善民生。而分类管理，是让债券管理更加规范合理。

　　在王雍君看来，这些文件出台还有一个近期背景，即政府性债务在2012年至2018年间进入偿债高峰。为此，当前需要立即明确“谁的债”“如何还”这两个基本问题。“这些文件最重要的三个规定是：明确区分了两类债券筹资的用途和偿债资金来源，规定两类债券必须分别纳入预算管理，由财政部门统筹（集中化）管理。另外，信用评级和信息披露的规定也特别重要。”

　　1万亿元债券“借新还旧”

　　《2015年地方政府一般债券预算管理办法》规定：办法所称2015年地方政府一般债券，包括新增一般债务发行的新增一般债券、为置换截至2014年12月31日存量一般债务发行的置换一般债券（含为偿还2015年到期的地方政府债券本金发行的一般债券）。

　　专家表示，这意味着今年发行地方政府债券，实际上是两笔账：一笔账是发行1万亿元债券，用于置换旧的存量债务；另一笔账是发行6000亿元债券，用于弥补赤字和为公益性项目建设筹资。

　　这两块加起来，今年发行的地方政府债券的规模是1.6万亿元。但其中的1万亿元债券相当于“借新还旧”，只是债务形式变化，并没有增加新的债务。

　　公开的资料显示，截至2013年6月30日地方政府的存量债务中，今年到期的债务大约有1.8万亿元。这1万亿元的债券置换额度，占今年到期债务的53.8%。各省的债券置换额度，就是按53.8%的统一比例来测算分配的。债券由各省、自治区、直辖市、计划单列市自发自还，发行和偿还主体均为省级政府。

　　白景明告诉记者，债券置换是处理存量债务的一个做法，有助于减轻地方政府负担。地方政府债券一般是中长期债，融资成本在5%左右，用它来置换短期、高息的银行贷款等存量债务，地方政府一年可减轻利息负担400亿元至500亿元。而且，公益性基础设施建设项目大多周期长、见效慢，发行中长期债券既可防范资金期限错配，也可通过置换来逐步规范政府的举债行为。

　　刘蓉认为，债务置换能让地方政府债务更加良性循环，减轻银行坏账的负担，让银行、国家经济都能健康发展。

　　王雍君表示，在进入偿债高峰、谁的债谁还、中央不救助、地方自我偿债能力有限等情况下，债务转换不失为一个对各方都比较可取的好办法，有助于避免违约和降低信用风险，也有助于减轻偿债压力。

　　地方政府首次发行专项债券

　　根据预算报告，今年地方政府债券发行额度为6000亿元，其中5000亿元为一般债券，1000亿元为专项债券。这6000亿元债券属于新增债务，可以安排新的具体用途。

　　筹集的资金怎么用？新预算法规定，地方政府一般债券纳入公共财政预算，用于弥补赤字，也就是当年财政收入与支出的资金“缺口”；而专项债券则纳入政府性基金预算，主要是为公益性项目建设筹集资金。

　　财政部对专项债券作了两个限定：一是发债主体必须是省级政府或经省级政府批准的计划单列市，二是偿债的资金来源是公益性项目对应的政府性基金或专项收入。

　　白景明介绍，这将是地方政府首次发行专项债券。专项债券有对应的政府性基金收入，而且公益性项目建成后，也会带来一定的收益，偿债的资金是有保证的。“发债主体层级高信誉好，还债又有固定的资金来源，应该说专项债券的安全性还是比较高的。”

　　“总体来看，专项债券发行与一般地方政府债券发行的方式基本相同，都是按照市场化原则进行操作，并特别强调由地方政府自发自还，责任主体更加明确清晰。”白景明认为，把债券期限分为1年至10年6个档，主要是基于两个考虑，一是债券期要与公益性项目的建设周期相匹配；二是适当分散偿债时间，以免债务集中到期偿还压力过大。

　　“两种债券都是建设性债务，都是投资性支出，共同的特点是从提供公共产品入手，从投资的角度促进经济发展，促进就业。两个发行办法都秉承预算法的要求，信息公开透明，包括发债资金用在什么地方，偿债资金从哪儿来，特别是开展专项债券信用评级，为社会提供了更为综合、直观的评价，便于投资者比较选择。”白景明表示。

　　王雍君告诉记者，新增一般债券旨在继续加强公益性项目的政府投资，这些投资对于经济社会发展意义重大。在推动新型城镇化和工业化深度融合发展的背景下，公益性基础设施投资的需求依旧相当强烈。

　　地方债券会受投资者欢迎

　　1.6万亿元的债券，远远超过往年的发行规模。对于这样一个规模，社会资金能否承接得住？

　　白景明告诉记者，目前我国机构存款加上个人储蓄约上百万亿元，而政府债券是一个稳健的投资品种，风险比较低，加上一系列文件的规范，估计会受到投资者的青睐。“长期来看，虽然当前我国经济增长速度有所放缓，但经济发展的基本面是好的，平稳的经济增长将为债务偿还提供根本保障。”

　　财政部出台的两类债券发行管理办法都强调，鼓励社会保险基金、住房公积金、企业年金、职业年金、保险公司等机构投资者和个人投资者，在符合法律法规等相关规定的前提下投资地方政府债券。《地方政府专项债券发行管理暂行办法》还明确提出，扩大社会保障基金的投资范围，地方政府债券成为社保基金的稳健投资渠道，并将企业债券和地方政府债券的投资比例从10%提至20%。

　　“1.6万亿元债券发行能不能如期完成，最终还得市场说了算。”刘蓉认为，除了不打折扣地落实财政部的文件外，还可以考虑建立第三方风险评估机构，客观公正评价政府债务情况，有风险及时预警，这样才能让老百姓放心购买，让债券市场更加健康，从而更好地服务于经济发展。

　　王雍君认为，从目前来看，让地方政府面对市场约束来管理其债务的努力，需要继续强化。这一努力的核心是建立规范的、与国际接轨的政府债券市场。充分的信息披露、权威的债券评级和有效的中央监管三个支柱，应作为未来努力的主要方向。